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分类号《中图法》F301·24
经济要发展，土地要珍惜，耕地要保护，这是根据我国的基本国情作出的正确决策。一般说来，在国民经济快速发展时期，用地规模会不断扩大，适当占用一些耕地也是难免的。现在的问题是，在我国土地资源日趋紧张和耕地面积大幅度减少的今天，仍存在大量消费土地尤其是不合理占用耕地的现象。
1 违法用地现象仍很严重
1995年，全国有18个省市（自治区、直辖市）按照省委、省人大、省政府的要求，结合贯彻国家土地管理局《关于全面清理非农建设闲置土地的通知》精神，对1992年～1994年贯彻执行土地法律、法规的情况开展了土地执法检查。根据姜德敏、王淑英在《土地执法检查势大力强 违法用地现象仍很严重》一文中报道：陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、浙等10个省共清查出1992年～1994年的各类土地违法案件32×10[4]宗，违法用地面积5×10[4]hm[2]，其中占用耕地情况未能统计出来，但仅浙、粤、桂3省区违法占用耕地就达7533hm[2]。晋、辽、浙、津、鄂、闽等省，清查出各类土地违法案件41627宗， 违法用地面积7687hm[2]。江苏省共查出1993年～1994年各类违法用地8010宗， 违法用地面积3445hm[2]。
2 城镇建设用地扩张过快
随着我国农村经济体制改革的进行和城镇化战略的调整，我国城镇化进程加快，城镇化水平持续提高。1986年～1995年，我国城市数量由`321个增加到640个，增长近1倍，由表1可见：城市人口和城市非农业人口分别增长65.1%和51.6%， 城市用地面积和建成区面积分别增长42.5%和90.2%，建成区平均每年扩大1015km[2]。
表1 全国城市人口和建设用地面积
Table 1 Population and land
occapancy
for
urbanconstruction in cities of China
（×10[4]人；km[2]）
城市人口
其中:非农业人口 城市面积 其中:建成区面积
1986 1995 1986 1995 1986
19951986 1995
全国 22906 37790 12234 18490805834 1148596 10127 19264
东部 10721 18276 5993 9130140249 227872 4526 9251
中部
8825 15331 4581 7209228755 406060 3872 7453
西部
3360 4183 1660 2151436830 514664 1729 2560
资料来源：根据建设部计划财务司1986年度和1995年度《城市建设统计年报》中有关资料整理。
中国城市规划设计院通过对我国近几十年的城市化研究认为，城市扩展的合理性系数为1.12，即城市非农业人口每增加1个百分点， 建成区面积应增加1.12个百分点左右，此值过小，会导致城市建设用地紧张；此值过大，势必造成城市建设占地过多、土地利用效率过低的现象。1986年～1995年，我国城市建成区面积年均增长7.41%，城市非农业人口年均增长4.70%，城市扩展系数为1.58，远远超过1.12的合理扩展水平，说明我国城市建设用地扩张过快。从分地区看，东、中、西城市扩展系数皆远高于1.12，其中东部地区高达1.73，西部地区1.53，中部地区1.46。
目前全国，640个城市建成区内人均建设用地101.6m[2]，比1986年增长25.8%。城市越小，人均建设用地越多，小城市（20×10[4] 人以下）分别为特大城市（100×10[4]人以上）和大城市（50×10[4] ～100×10[4]人）的1.91倍和1.62倍。我国现行规定，城市人均用地面积上限为100m[2]，按此标准框算，全国共有400多个城市超标占地，超标占地面积达到现有城市建成区总面积的1／3以上，约为6600km[2]。
我国中小城市用地扩展过快已无须多言，大城市用地超量增加也是极普遍的现象。近10a 来我国特大城市人口（自然增长）控制行之有效，而城市建设用地总量控制却没有做好，1986年以来，全国32个特大城市扩展系数竟达到2.33，京、津、沪扩展系数分别达到1.77、2.61、2.44。根据对人口规模在200×10[4]人以上的北京、天津、上海、 武汉、广州等10个特大城市的初步分析，仅在1990年～1992年的3a中就占用耕地7.25×10[4]hm[2]。上述计算未包括流动人口，如果把流动人口中“常住”城区的人口计算在内，我国城市用地扩展系数普遍要低一些，特大城市会低许多，但该方面的人口调查或统计资料目前还很难得到。
我国小城镇用地与城市相比有过之而无不及。1984年～1994年，我国建制镇数量就从5698个增至16210个，增长184.5%，小集镇数量达到4.25×10[4]个，常住城镇人口2×10[8]人以上。据调查，80 %以上的小城镇建设用地是在增量土地上进行的， 而在这些小城镇新区中， 有60%以上的面积是征用小城镇周围的优质耕地而建成的。据调查分析，我国华北地区建制镇扩展系数高达1.83。以河北省为例，全省112 个县城的统计表明，目前建成区面积已达480km[2]，其中住宅建设用地约占40%，且80%住宅是平房。全省有40个县城人均用地超过300m[2]。 再如安徽省滁州市，现有小城镇284个，城镇人口77×10[4]人，建成区面积244km[2]，占全市土地总面积的18.4%，人均建成区面积317m[2]， 严重超标。
根据土地概查资料，目前全国城市、城镇及工矿区建设用地约为5.5×10[4]km[2]，村庄建设用地约为18.5×10[4]km[2]，总计约为24×10[4]km[2]。根据建设部颁布的城市和村镇规划用地指标（城市人均用地100m[2]，村镇人均用地110m[2]），以及上海、安徽、江苏、天津、苏州工业园区等采用的规划用地指标，按这些指标中的高标准，考虑留有一定余地，再按我国人口预测及城市化规划，到2030年我国人口达到高峰值16×10[8]人，城市化水平达到65%以上的时候，城市、 城镇及工矿区建设用地为12.5×10[4]km[2]，村庄建设用地应为7.5×10[4]km[2]左右，合计为20×10[4]km[2]左右，比现有城乡建设用地还少4×10[4]km[2]。由此可以看出我国现有城乡建设用地有很大的内部挖潜改造能力。
3 农村居民点建设用地严重超标与“空心村”现象并存
我国3／4的人口为乡村人口，农村居民点用地一度占全国城乡居民点用地总面积的87.3%。近年来，随着农民收入水平的提高，广大农村出现了一股“建房热”，村庄建设用地面积迅速增加，超过了2000年规划用地13.5×10[4]km[2]的控制目标；同时又存在着大量的“空心村”。农村居民点用地超标现象极其普遍，现举两例说明：安徽省阜阳地区土地管理部门对全区村庄用地现状专题调查结果表明，全区有4×10[4]余个村庄、278×10[4]农户、1068.9×10[4]农村人口，村庄占地18.7×10[4]hm[2]，户均占地671m[2]，人均占地175m[2]，大大超过国家和省的有关规定。上海市1994年农村居民住宅用地7.13×10[4]hm[2]，占全市土地总面积的11%，人均用地186.5m[2]，超过标准76.5m[2]。 如果该市把5×10[4]多个自然村逐步归并到2×10[4]个左右的集镇和居民点，按国家建设部颁布的农村居民人均村庄建设用地110m[2] 的上限计算，可挖潜2.9×10[4]hm[2]。 土地十分紧缺的上海市郊农村尚且如此，其它地区农村可想而知。
“空心村”是指：随着农民生活水平的提高，对比较拥挤的住房条件不够满意等原因，许多农户选择新的宅基地建房，同时又占据着原来老宅基地，导致村内少人或无人居住。“空心村”现象在我国广大农村十分普遍，经济发达地区尤为突出，闲置土地数量十分可观。据河北省土地管理部门调查，全省仅“空心村”改造就能增加耕地3.4 ×10[ 4]hm[2]。
近年来，我国许多地区率先开展了“空心村”改造工作，取得不少成功经验。据国家土地管理局典型调查资料：如安徽省阜阳地区，针对村庄分散、占地过多、村内空闲地多（占村庄总用地规模的17.7%）等方面的问题，制定了《阜阳地区村庄建设用地控制指标试行规定》，以15a为期进行村庄用地规划，采取人均建设用地70m[2]～120m[2]和户均宅基地160m[2]～220m[2]的双重控制指标，考虑人口的自然增长预留部分村庄用地，预算村庄远期总用地规模，划定村界。此后农户建房只能在村界内进行，划到村界外的住户，依据各自经济承受能力，逐年迁入村界内，10a～15a全部迁完。规划到2010 年， 全区村庄建设用地只需10.7×10[4]hm[2]，现有18.7×10[4]hm[2]村庄用地经挖潜改造，按规划建设，不仅10a内村庄建设、农户建房不需要新占耕地，还可退出8×10[4]hm[2]土地复垦。到1995年底，全区4×10[4]多个村庄的规划、定界工作已经结束，所有界外户已签订了搬迁合同，并以每年10%左右的速度迁入村界内。
4
“房地产热”和“开发区热”对土地合理利用产生巨大冲击
1992年，全国出现前所未有的“房地产热”和“开发区热”，当年，全国建立各种开发区达到2700多个，而1991年只不过117个， 新建立的开发区总面积约为150×10[4]hm[2]， 是正常年份各项非农建设年度占用土地总面积的3.5倍左右。1993年全国清理开发区， 查出在新设立2804个各级各类开发区中，有78%属于滥设，涉及土地面积高达76.2×10[4]hm[2]，且大部分是平地、好地、耕地。由于大部分开发区的设立属于或伴随有政府行为，所以滥设开发区对土地法和国家各项土地利用和保护政策的顺利实施带来极为不利的影响。
1993年下半年以来的开发区清理工作收效显著，但直到目前为止，部分地区仍存在盲目占地的问题。1995年底，全国房地产行业待开发土地达4.5×10[4]hm[2]，相当于当年实际开发面积的两倍。据调查， 广东、北京、上海三地的房地产投资接近全国该项总投资的一半，仅广东省的投资就比中西部17省区的投资总和还大。而开发区，广东省一度达到313个，划出14×10[4]hm[2]土地，相当一部分是高产稳产农田， 占而不用，圈而不种，严重浪费耕地资源，这在珠江三角洲地区和交通干线两侧尤为突出。经过清理，全省剩下82个开发区，收回土地3.87 ×10[4]hm[2]。“高尔夫球场热”是广东省另一特色，共有高尔夫球场建设项目51个，约占全国该项目的一半，规划面积达6700hm[2]， 其中仅珠江三角洲就有42个。国际上标准球场用地面积65hm[2]～85hm[2]，而广东规划平均用地142.1hm[2]，最多的达到513.5hm[2]。
在“房地产热”和“开发区热”问题还未完全得到解决的情况下，我国的城市“大规划热”，又蓬勃兴起。根据有关统计资料，2000年、2010 年全国城市建成区规划用地规模与1995 年相比， 分别增加1823.1km[2]和2970.5km[2]，年均增长率分别达到4.8%和3.4%，城市扩展系数分别为1.92和1.79，严重超越了我国土地的基本国情。
5 乡镇企业布局分散，用地规模过大
1996年全国共有乡镇企业单位数2336.33×10[4]个、职工1.35 ×10[8]人，仅乡镇企业中的乡村工业产值就占到农村社会总产值的40.1%。因此乡镇企业逐步成为农村经济发展的重要经济支柱。但是，我国农村工农业化一开始就步了一条分散化发展的道路，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占1%，在建制镇的占7%，其余98%的乡镇企业少数在集镇，绝大多数在村及村以下。由于过度分散，使用地规模至少增加1／3，出现了不注意节约用地、大量圈占农田，削弱农业生产的问题。如用地情况尚佳的上海市，郊县工业用地191km[2]，郊县工业用地产出率为6.79×10[8]元／km[2]，为全市工业用地平均产出率12.6×10[ 8] 元／km[2]和市区工业用地产出率21×10[8]元／km[2]的53.9%或32.3%， 如通过技术改造和引导分散的乡镇企业向工业区转移，使之达到全市或市区平均用地产出水平，预计土地挖潜将达到46.7%和67.0%，腾出土地90km[2]～130km[2]。 再如乡镇企业十分发达且用地较好的张家港市，乡镇企业用地26.7km[2]，其中闲置土地为2.7km[2]， 这还不包括企业效率提高土地重新配置后的空余。上海、张家港尚且有如此大的乡镇企业用地挖潜能力，其它地区可想而知。
6 土地闲置与撂荒
6.1 农业比较效益低下导致农田弃耕
沿海地区、大中城市郊区、内际经济发达地区，随着乡镇企业和农村第二、三产业的迅速发展，加之工农业剪刀差高居不下，工业反哺农业的经济政策一时还得不到较广泛的执行，逐步拉大了农业与其它行业间的经济收入差距。在农业生产内部，农业生产资料价值攀升，物化劳动和资本的投产比增长缓慢。上述两个方面的原因，导致农业比较效益低而又减，成为弃耕的客观原因。例如：江南某地区作为国家级商品粮基地，有近万农户弃农经商，退田面积达2000hm[2]。 该地区某县两镇中申请退田的农户共2968户，退田面积达1029hm[2]， 分别占两镇总产数和总耕地面积的27.5%和32.0%。
6.2 征而不用导致土地闲置
1995年，全国开展了非农建设闲置土地清理工作。据国家土地局统计，全国共清查出非农建设闲置土地6×10[4]hm[2]，为1994 年全国各项建设用地总量的27.3%，其中耕地2.7×10[4]hm[2]，占45%。 通过清理，已复耕2.4×10[4]hm[2]，占闲置耕地的88.9%； 限期开发建设9000hm[2]；调整使用2000hm[2]；收回土地使用权4000hm[2]。
6.3 期限性和轮换性非农建设占地撂荒
根据国家土地管理局统计，目前我国因各种人为因素造成的废弃地累计约为1333×10[4]hm[2]。其中，由于从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设活动废弃土地约为333×10[4]hm[2]， 其中70%左右为耕地；全国因兴修水利、修筑铁路、公路等建设活动废弃的土地及农村坑塘、建筑取土等零星废弃土地约为1000×10[4]hm[2]，这之中耕地也占到50%～70%。 据全国重点煤矿区调查资料统计测算， 到1994年底全国煤炭开发累计破坏土地约303×10[4]hm[2]， 并且每年以2×10[4]hm[2]～2.67×10[4]hm[2]左右的速度继续增长。 根据中东部地区部分人口大省调查资料推算，全国窑业挖废土地面积80×10[4]hm[2]～100×10[4]hm[2]，60%分布于低平原，25%分布于山前平原。其中耕地占60%～80%。
7 灾害毁地
因灾毁地是指因水冲、沙压、山崩、泥石流等灾害破坏、3a之内不能恢复耕作的土地。我国是一个自然灾害多发生国家，严重的洪涝和严重干旱条件下的大风沙每年都导致3.5×10[4]hm[2]～20×10[4]hm[2] 的耕地损失，个别年份高达30×10[4]hm[2]以上。根据近10a 来部分年份的统计资料、1980年前有关农业生产和灾情的报告资料及有关研究资料推算，1953年～1996年全国因灾损坏耕地总面积约为450×10[4]hm[2]，平均每年为10.2×10[4]hm[2]。
8 农业用地结构调整存在不合理方面
农业用地结构调整的目的是优化农业资源配置，但调整不当也会使土地利用丧失其合理性。根据中国农业统计资料分析，1987年～1994年，我国农业结构调整占用耕地共计283.9×10[4]hm[2]， 占同期耕地减少量的55.7%，年均35.5×10[4]hm[2]，其中退耕还林还牧和防洪区退耕占2／3，耕地改园、挖鱼塘面积占1／3。陡坡耕地、严重水土流失地和沙化耕地退耕还林还牧是合理的，影响防洪和有害湿地生态环境的耕地退耕也是必要的，但无节制的耕地改园挖鱼塘势必直接影响到我国粮棉生产发展。
据中国农科院农业资源区划研究所耕地动态监测结果表明，农业结构调整占用耕地构成中， 改园面积和改鱼塘面积所占比重逐年增加， 1989年两者所占比重之和为39.0%，1992年达到75.4%；1994年网点县数达到294个，监测结果更接近实际， 改园面积和改鱼塘面积所占比重也高达66.3%，详见表2。
表2 农业结构调整占用耕地构成
Table 2 Constitution of occupied cultivated land relatedto agricultural structural adjustment
（hm[2]）
年份 监测网点县数 占用耕地
还林 占%
还牧 占%
1989
75 14197
6018 42.4 2637 18.6
1990
75
8440
2557 30.3 2064 24.5
1991
75
9789
1962 20.0 1024 10.5
1992
85 24270
2741 11.3 3223 13.3
1994 294 77129 17305 22.5 8650 11.2
年份改园占%改鱼塘占%
1989492434.7618 4.3
1990345440.9365 4.3
1991599461.2809 8.3
1992
1453459.9
3772 15.5
1994
4044052.4 10734 13.9
资料来源：根据中国农科院农业资源区划研究所网点县耕地监测分析年度报告整理。
据全国农业资源区划管理办公室组织的遥感调查研究结果：10a 来黑龙江、内蒙古、甘肃、新疆四省区54个县旗市，共开垦草地119×10[4]hm[2]，占四省区草地总面积的3.3%， 新增耕地面积占原有耕地总面积的29.2%，新增园地占原有园地总面积的146%。其中， 内蒙古东北部地区24个旗县市开垦草地101.8×10[4]hm[2]，新增耕地77.3×10[4]hm[2]，占原有耕地面积的53%。在上述开垦草地中，有相当面积缺乏垦殖条件，不宜耕种，导致土地沙化，目前已有50%左右弃耕，且植被难以恢复。
收稿日期：1998—03—24；收到修改稿日期：1998—09—14。
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