中国复关谈判破裂的原因与值得思考的问题，本文主要内容关键词为：中国论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国复关前19轮谈判破裂的原因
中国恢复关贸总协定原始缔约国席位的谈判已持续了八年之久，但仍然没有能够在世界贸易组织(WTO)成立之前的最后一轮谈判——第19轮谈判中解决中国的复关问题。那么，中国复关谈判破裂的原因究竟是什么呢？
（一）关贸总协定少数缔约方对中国复关谈判的要价与中国目前所能作出的最大承诺之间的巨大差距是中国复关谈判破裂的直接原因。
按照有关程序，关贸总协定于1987年成立关贸总协定中国工作组负责对中国经济贸易制度进行审查，并就中国复关的条件与中国政府代表团进行具体谈判。从谈判的具体情况看，少数缔约方漫天要价，大大超过了中国目前所能作出的最大努力和最大承诺。
1.关于中国复关的身份。个别缔约方无理地要求中国以发达国家的身份进入关贸总协定，以阻止中国享受关贸总协定所给予的发展中国家的差别优惠待遇。中国认为，中国的发展中国家身份没有理由受到怀疑，中国必须以一个发展中国家的身份回到关贸总协定，并享受关贸总协定给予发展中国家的一切优惠待遇。
2.关于“选择性保障条款”。少数缔约方认为，中国目前的价格体制、外汇体制等方面和关贸总协定的要求有很大的差距。因此，在中国完成对上述体制的改革之前，必须接受“选择性保障条款”。中国则认为，“选择性保障条款”是歧视性条款，不符合关贸总协定的基本原则，中国不能接受。
3.关于外汇体制与人民币自由兑换。少数缔约方认为，中国外汇体制存在诸多缺陷，双轨汇率并轨也没有为总协定缔约方提供更多的贸易机会，同时，人民币自由兑换的进程过于缓慢，因此，中国必须在外汇体制改革和推动人民币尽快成为可自由兑换货币方面作出更大的承诺。个别缔约方甚至要求中国实行人民币自由兑换与进入关贸总协定在时间上达到同步。中国则认为，近几年来，中国的外汇体制改革已经取得了巨大的成绩，并且中国已经承诺了对外汇体制的进一步改革，同时还将继续努力推进人民币自由兑换的进程，但少数缔约方的要价完全脱离了中国的实际可能。
4.关于知识产权保护与投资限制。少数缔约方认为，中国目前对知识产权的保护缺乏行之有效的具体措施，而且对知识产权保护的承诺和缔约方的要求相去甚远。此外，存在着大量的投资限制，如贸易平衡要求、本地成份要求等。对此，中国必须作出进一步的承诺。中国则认为，知识产权保护的水平是与一国的经济发展水平相联系的，作为一个发展中国家，中国在知识产权保护方面已经尽了自己的最大努力。至于投资限制，中国目前只能作出逐步取消的承诺，而逐步取消的时间表则是要按照关贸总协定对发展中国家的要求来排定。
5.关于市场准入。少数缔约方认为，中国关于市场准入的承诺大大小于自己实际所能承诺的能力，应在削减贸易限制措施特别是非关税措施方面作进一步的承诺。而中国认为，目前对缔约方的市场准入的承诺，是中国现阶段所能作出的最大承诺，中国不能接受超出其承受能力的任何要求。
6.关于服务市场开放。少数缔约方认为，国际服务项目多达150余种，而中国目前只承诺开放其中的36种，其开放范围远远不够；另一方面，已经承诺开放的服务项目又有许多附加条件或限制。因此，中国应给予服务市场开放范围和程度方面的更高的承诺。中国则认为，中国服务市场的开放是一个渐进的过程，中国已经根据自己的实际可能作出了最大的承诺，中国不可能承诺超出发展中国家标准的条件。
由于上述的巨大差距的存在，在关键问题上始终没有达成共识，加上西方一些国家蓄意阻挠，致使中国未能在世界贸易组织成立之前恢复在关贸总协定的缔约国席位。
（二）个别缔约方缺乏诚意是中国复关谈判破裂的根本原因。
在上述导致中国复关谈判破裂的原因背后，隐藏着更深刻的带根本性的政治因素。
八年多来，中国一直抱着极大的诚意，与关贸总协定各缔约方进行了双边和多边的谈判。但是，整个谈判过程却始终受个别缔约方缺乏诚意的干扰和阻挠。具体表现在：
1.把中国复关谈判毫无根据地和其他问题挂钩，借故拒绝谈判或拖延谈判；
2.超标准设定中国复关条件，且常常在中国对原先提出的条件作出承诺或准备作出承诺的情况下，又否定原先提出的条件，而开出更高的谈判要价；
3.利用各种手段，对关贸总协定其他缔约方施加影响和压力，联手阻挠中国复关。
这个“个别缔约方”就是美国。正是由于美国的百般阻挠，才导致了中国复关谈判的破裂。这是问题的本质。
那么，为什么美国会阻挠中国复关呢？
从政治与意识形态方面看，中美两国社会制度的性质上的根本差别和与此相联系的意识形态的根本对立，导致了美国对中国的长期敌视。这种敌视不仅表现在美国一直希望改变中国社会制度的性质方面，也表现在严格地限制对中国的高技术出口方面。此外，在给予中国普惠制待遇和最惠国待遇问题上，美国也一直存在着源于敌视的歧视，因为根据美国法律，社会主义国家只有在符合了美国法律规定的一些非经济性的条件之后，才有可能享受美国的普惠制待遇和最惠国待遇。到目前为止，美国是唯一没有给予中国普惠制的发达国家。在最惠国待遇的给予上，美国还保留着每年审查一次的作法；虽然美国宣布将最惠国待遇和人权问题脱钩，但并不意味着中美最惠国待遇问题的解决。实质上，这不过是美国解决对华最惠国待遇问题的策略上的调整。从趋势看，中美两国政治与意识形态方面的摩擦与对抗还将持续下去，也会在相关的其他方面表现出来。由此可见，美国阻挠中国复关确有其政治意图。
从美国全球战略与安全利益来看，中国战略地位的转换导致了美国对中国未来影响的担扰。在过去的冷战格局中，美国把中国看成是制约苏联全球扩张的一张王牌，从而重视与中国建立和发展友好关系。但是，苏联解体后，冷战的格局被打破，美苏争霸实质上成了美国独霸，全球战略优势的天枰一下子倾向了美国。美国错误地认为“中国牌”的作用倾刻间消失了，美国不再需要从全球战略的角度考虑它同中国的关系了。显然这是低估了形势发展的态势。如果说，冷战格局的打破导致的中国战略地位的显著“下降”只是淡化了美国保持和发展同中国的友好关系的愿望的话，那么，美国亚太战略的调整和顺利实施可能遇到的中国阻力，则引起了美国对中国未来影响的高度警惕。
世界经济的不平衡发展迫使美国进入90年代以后不得不调整其亚太战略。美国国务卿克里斯托弗曾说过：美国以往的对外政策中“以欧洲为中心的倾向太重了”，“在我们临近下一个世纪的时候，美国目光必须向西，转向亚洲，转向太平洋的未来。”①值得注意的是，美国亚太战略中的重要一条，是确立美国在该地区的“领导作用”。美国商务部长罗纳德·布朗在一篇题为《美国世纪·太平洋世纪：美国继续发挥领导作用的战略》的讲话中说：“我们欢迎‘太平洋世纪’的到来——在这个世纪里，作为太平洋地区生产能力和创新精神最强的国家，美国仍然起领导作用。”②美国贸易副代表查伦·巴尔舍夫斯基也曾说：“克林顿政府将利用西雅图会议这个机会向该地区人民和本国人民表明，美国打算在太平洋地区继续起领导作用。”③但是，美国也很清楚，美国亚太战略的顺利实施，特别是美国对亚太地区领导权的掌握，有可能遇到来自亚太地区最大的发展中国家——坚决反对霸权主义的中国的阻力，因此不能对此掉以轻心。而且，对美国来说，中国的战略地位从冷战时期的“王牌”作用到美国亚太战略调整后的“制约”作用的转换，实在是一种对美极为不利的本质上的转换。因此，他们认为必须对中国保持一定程度的制约。从这一点看，美国阻挠中国顺利复关也就不奇怪了。
从美国现实的和长远的经济利益来看，利用中国复关，迫使中国最大限度地开放国内市场，将直接有利于美国经济利益的增进。从现实的经济利益看，如果能够利用中国复关，迫使中国大规模地对外开放美国在国际竞争中极具优势的部门和行业，如服务业、汽车和飞机等制造业，则有助于缓解美国对外贸易逆差的状态。从长远的经济利益看，中国上述领域的大规模对外开放，不仅能够确立美国在中国市场上的竞争优势地位，并维持一定程度上的垄断，而且还能够据此降低中国复关的预期利益，从而达到制约中国经济发展的目的。中国经济上的强大，不仅不利于美国全球政治制度的安排，也不利于美国亚太战略的顺利实施。而中国一旦顺利复关，中国就可能以复关为契机，加快国内经济改革，并利用更为有利的国际经济环境，迅速提高综合国力，真正成为世界强国。从这一点看，美国阻挠中国复关也就不难理解了。
从美国国内因素来看，超标准设定中国复关条件，符合克林顿政府的利益。克林顿政府执政以来，推行所谓开放市场、扩大贸易、增加就业的经济振兴政策，在对外经济贸易谈判中，包括对日本和欧洲联盟的谈判中，都采取了强硬的态度和立场。在中国复关谈判中，美国自然不会轻易让步。另外，克林顿政府在中期选举中大败，为了争取国民对政府的支持，特别是为了争取反对把人权和最惠国待遇脱钩的那部分人对政府的支持，美国当然不会放弃在中国复关问题上对中国实施要挟的机会。
到这里，我们可以看出，美国阻挠中国顺利复关的原因是多方面的，它们大体上都可以归结到政治方面。因此，我们可以得出这样的结论：中国复关对美国来说与其说是一个经济问题，不如说是一个实实在在的政治问题。美国的政治上的谋略是中国复关谈判破裂的根本原因；超标准设定中国复关条件不过是美国掩盖其政治动机的手段。
（三）关贸总协定现行的组织制度上的缺陷是中国复关谈判破裂的制度原因。
关贸总协定是全球性的多边贸易协定，而事实上它在某种程度上发挥着国际贸易组织的作用，它和世界银行、国际货币基金组织等一起为战后世界经济的恢复和发展，为国际金融秩序的建立和稳定，为国际贸易的逐步自由化，作出了积极的贡献。
但是，关贸总协定从组织制度上看并不是一个纯粹的国际经济贸易协定，从它诞生时开始就存在着严重的缺陷。具体表现在：
1.关贸总协定经常受到非经济因素的干扰。这突出地表现在关贸总协定在接受计划经济的社会主义国家加入时所实施的不公平待遇甚至是歧视性待遇上。例如，波兰和罗马尼亚加入关贸总协定的基本条件就是承诺一定的进口增长水平。与此同时，波兰和罗马尼亚还被迫接受了歧视性的“选择性保障条款”。而且，关贸总协定还要对计划经济国家定期进行加入议定书执行情况的审查。在审查前，计划经济国家必须向关贸总协定缔约方提交其进出口贸易的详情，并对贸易的变化特别是进口缓慢作出解释。在审查过程中，对计划经济国家进口不满意的国家均有权提出质询，除非计划经济国家能够对各国提出的问题作出满意的解答，否则便可能导致优惠待遇的中止④。
2.关贸总协定机制的运行实际上一直是在少数发达缔约国的掌握和控制之下。在关贸总协定所主持的八轮多边贸易谈判中，从谈判议题的确定、谈判起止时间的安排，到最终协议的达成，几乎都是由少数发达缔约国直接控制的。因此，每一轮多边贸易谈判的结果，在一定程度上都表现为少数发达国家利益的重新分配。值得注意的是，美国在关贸总协定中一直起着重要的支配作用。
特别值得一提的是，在关贸总协定的历史上确也出现过政治因素影响一国加入关贸总协定的先例，只不过其影响作用与中国复关的情形正好相反。1961年，南斯拉夫正式申请加入关贸总协定。尽管当时南斯拉夫的经济体制和关贸总协定所要求的市场经济体制仍有不小的差距，但是以美国为首的少数发达缔约方为了充分利用南斯拉夫和前苏联之间的深刻矛盾，企业瓦解社会主义阵营，最大限度地孤立前苏联，于是很快地在1962年便接受南斯拉夫为关贸总协定的临时成员，并于1966年将南斯拉夫确定为正式成员，同时认定南斯拉夫已经满足关贸总协定所要求的市场经济制度的先决条件⑤。
事实上，关贸总协定组织制度上的缺陷在其接受新成员方面表现得最为明显。按照关贸总协定现行的接受新成员的程序，申请加入方首先必须接受由现有缔约方代表组成的专门工作组对它的经济贸易制度的审查。在审查中，处于“被审查”地位的申请加入方必须回答各缔约方提出的所有问题。例如，中国代表团就曾回答各缔约方提出的5000余个问题，这往往使申请加入国难以招架。如果有个别缔约方故意发难，情势将更为不利。与此同时，申请加入国还必须就经济贸易制度改革等方面的问题与各缔约方进行全面的双边和多边谈判。在谈判中，各缔约方出于各自的动机和目标，会采取不同的谈判态度和不等的谈判要价，其中个别缔约方，比如在中国复关谈判中的美国，出于某种特殊的考虑，不愿意接受该申请国加入关贸总协定，那么它就一定会在谈判中超标准要价，并坚持强硬的谈判态度和立场，以便达到其预定的目标。由于谈判的原则是“双边谈判，多边适用”，个别缔约方的超标准要价容易得到其他部分缔约方的默认甚至支持。同时，个别缔约方的超标准要价还容易产生“示范效应”。如果“个别缔约方”是某个强大的、对其他缔约方能施加影响和压力的缔约方，那么，申请加入国的处境就十分险恶，除非被迫就范，否则它将难以被接受为关贸总协定新的缔约方。
中国复关谈判过程差不多就是上述情形的真实写照。因此，从这个意义上说，中国复关谈判破裂和关贸总协定组织制度上的缺陷存在着一定的联系。可以说，正是由于关贸总协定组织制度上的缺陷，才使得少数发达缔约方能够操纵中国复关谈判的进程，置国际经济关系秩序正常化于不顾，为自身的政治目的而为所欲为，其实这是很不明智的，历史将为此作出公正的结论。
二、值得思考的几个问题
中国复关谈判破裂的责任自然应由以美国为代表的少数发达缔约方承担，但是，从中国方面来看，为了迎接今后的谈判，有必要对前一段的复关谈判作一个全面的深入的总结和分析。笔者仅在这里提出一些问题，希望对这些问题的研究和讨论能够为中国今后的复关谈判提供一点启示。
（一）关于原则与原则的灵活性。
中国在恢复关贸总协定缔约国席位的谈判中，提出了一系列的原则，如发展中国家待遇原则、关税减让原则、大陆先行原则、保障条款的非歧视性原则等。其中许多原则都成了中国复关谈判中的焦点和核心，直接制约着中国的复关进程。
笔者认为，上述诸原则在性质上是有差别的，有的是带根本性的原则，也有些是一般性的原则。在复关谈判中，对带根本性的原则，即直接关系到国家的根本利益的原则，要坚持寸步不让；对那些一般性的原则，即不直接涉及国家根本利益的原则，则可以保持一定程度的灵活性。
发展中国家待遇原则是在上述诸原则中属于根本性的原则。对于这个原则，中国应该坚持，坚决拒绝一切不符合中国的发展中国家地位和身份的谈判条件，这将直接关系到中国复关的国家利益。
关税减让原则是中国在对计划经济国家加入关贸总协定的两种基本模式——关税减让和进口承诺——进行比较研究的基础上提出的。它表明中国将不是采用进口承诺而是采用关税减让的方式进入关贸总协定。关税减让方式是市场经济国家加入关贸总协定的共同方式。关贸总协定要求采用关税减让方式的国家首先必须满足市场经济制度这一先决条件。由于少数发达缔约方认为中国仍然属于计划经济国家，它们对中国采用关税减让方式表现出很大程度上的谨慎甚至怀疑，具体体现在：用高标准要求中国大幅度削减关税和非关税措施，扩大市场准入的承诺和要求中国接受选择性保障条款等这一切便使中国的复关谈判变得极为复杂和艰难。假如中国在复关的方式上保持一定程度的灵活性，情况会怎样呢？比如说，中国坚持以关税减让方式为复关的基本方式，同时考虑到中国经济改革尚未完成，因此可以在一定时期和一定条件下向缔约方作出一定的进口承诺。把进口承诺和关税减让原则结合起来，不仅不会损害国民利益，也许还会使少数缔约方难以找到超标准漫天要价的借口。
大陆先行原则是指中国坚持中国大陆必须先于中国台湾进入关贸总协定。这一原则在中国复关谈判中也遭到少数缔约国的反对。大陆先行原则的实质是台湾只能作为独立关税领土而不能作为一个主权国家加入关贸总协定。在坚持这一原则的基本点上，一些具体做法方面还是可以灵活处置的。事实上，香港和澳门早已成为关贸总协定的缔约方了。
保障条款的非歧视性原则这个问题比较复杂。这一原则是中国针对少数缔约方要求中国接受选择性保障条款而提出的。从法律上说，保障条款必须符合关贸总协定的基本原则——无歧视原则，而选择性保障条款则是不公正的和带歧视性的，因此中国完全有理由拒绝接受。但是，考虑到中国目前市场经济制度的不完善性，以及当年波兰和罗马尼亚加入关贸总协定时也被迫接受了选择性保障条款的先例，中国是不是可以考虑有条件地接受选择性保障条款呢？如果在下列主要条件下接受选择性保障条款，则可以维护中国的基本利益：第一，选择性保障条款的实施必须有明确的时间限制；第二，任何缔约方实施选择性保障条款的全过程都必须接受关贸总协定和世界贸易组织的监督和检查；第三，选择性保障条款必须是对等的，中国保留对任何对中国实施选择性保障条款的缔约方实施同样条款的权利。
在复关谈判中，在坚决维护根本原则的前提下，在不损害国家和民族的根本利益的基础上，适当增加一些一般原则的灵活性，可能会减少少数发达缔约方对中国漫天要价的借口，使它们更容易暴露其真实动机，也就更容易遭到其他主持正义的缔约方的反对。同时，复关原则灵活性的增强，会在更广泛更深刻的意义上表明中国复关的极大诚意和为此所付出的努力，也就更容易得到多数缔约方的同情和支持。当然，原则的灵恬性总是有限的，而且，原则的灵活性发挥作用也是有条件的。中国不会为了复关而放弃原则，或拿根本原则去做交易。
（二）关于复关谈判的外交配合。
中国复关谈判以中国经济贸易制度及其改革为中心，但同时也涉及国际范围内的经济贸易法律、秩序、规则和制度，因而也就和各国之间经济贸易关系乃至政治和外交关系密切相关。从这个意义上说，中国能否顺利复关并不仅仅取决于复关谈判本身。换句话说，中国复关谈判能否顺利进行，在很大程度上取决于中国与相关国家经济贸易关系的现状以及这些国家的政治诚意和外交支持。同时，要充分认识并有效地利用当前世界形势格局的结构，做到为我所用。这就提示人们：中国复关谈判最终取得成功必须依靠外交方面的紧密而有效的配合。
紧密而有效的外交配合在中国复关谈判中至少可以起到以下几方面的积极作用：第一，在一定程度上孤立甚至瓦解故意阻挠中国复关的那部分势力，争取更多的缔约方支持中国，改变中国在复关谈判中长期被动的局面；第二，争取到有关国际组织对中国复关的支持，争取到有影响的国际著名人士在中国复关谈判最困难的时刻从中斡旋；第三，通过显示中国在相关国际事务中和在未来亚太地区经济合作与发展方面的不可忽视的地位和作用，提醒美国等少数发达缔约国不要在中国复关问题上走得太远。
（三）关于复关谈判的国内配合。
中国复关谈判尤其需要中国国内各方面的协同和配合。这种协同和配合至少包括：(1)对中国所取得的各方面的成就的报道要客观，不要无限夸大，不能为少数缔约方否定中国的发展中国家地位提供借口；(2)对中国复关后的影响的评价和分析要实事求是，不能片面强调复关对中国出口贸易的促进作用，更不能把依据关贸总协定对发展中国家的例外规定对中国民族经济的保护说成是中国迎接复关的基本政策取向；(3)对中国在复关谈判中已经表示正在实施的改革措施要有具体的实施细则，已经承诺在某个时期实施的也要有切实的落实；(4)对缔约方反应强烈的而我方也确有一定责任的那些方面，应集中力量加以解决，同时报导也要实事求是，不能夸大，如侵犯知识产权问题、某些出口产品的低价倾销问题。
注释：
① 李述仁：“美国全球经济战略的新动向”，转引自《华东师大学报》1994年专刊。
② 罗纳德·布朗在1993年11月1日的纽约亚洲协会午餐会上的讲话。资料来源同上。
③ 查伦·巴尔舍夫斯基在1993年11月2日记者招待会上的讲话。资料来源同上。
④ 《关贸总协定基本文件汇编》补编，第30卷，1983年，第194页。
⑤ 《关贸总协定基本文件汇编》补编，第15卷，1967年，第46页。
标签：关贸总协定论文;