我国公立高等教育产权制度的弊端与对策探析，本文主要内容关键词为：探析论文,高等教育论文,弊端论文,对策论文,产权制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-4354 文献标志码：A 文章编号：1000-5315（2008）01-0037-08
合理有效的高等教育产权制度是我国高等教育市场体系正常运行的基础，也是我国高等教育制度和高等教育体制改革的重要前提。近年来，我国高等教育在学生招生就业、人事管理、教师职称评聘等方面进行了一系列卓有成效的改革，直接推动了我国高等教育的发展。然而，我国现有的高等教育体制是以超越市场经济的产品经济理论为指导、与高度集中统分统配的计划经济模式相适应而建立起来的，因而，就高等教育的产权形式来看，基本上采用的是国有教育产权形式，国家的特殊地位决定了他在教育产权的安排方面占有绝对的优势，成为教育产权的界定者和安排者，国家既是高等教育的“最大股东”，又是高等教育产权的执行者。国有高等教育产权固有的很强的外部性和高昂代理成本的弊端，必然成为阻碍我国高等教育事业进一步发展的桎梏。因此，正确认识并构建合理有效的高等教育产权制度，成为我国新时期市场经济条件下进行高等教育体制变革面临的关键性问题，尤其在我国成功加入WTO五年以后的今天，高等教育活动领域也逐步向国际开放，如何使我国的高等教育体制尽快和国际接轨，更显研究这一问题的紧迫性和必要性。
一制度、教育产权制度
什么是制度？《韦伯斯特字典》以及《美国文化遗产大字典》里给出的解释是：“制度就是行为规范”。而在《辞海》里，制度的第一含义是指要求成员共同遵守的、按统一程序办事的规程。
产权制度是以产权为依托，对财产关系进行合理有效地组合、调节的制度。它是由产权结构所决定的，关于资产运营的权力、责任的基本组织和约束条件，它决定着组织内部所有者、经营者和生产者在一定条件下的地位、相互关系以及各自的作用[1]95。产权制度不是人类社会一开始就有的，而是社会生产力、生产关系发展的结果，当资源稀缺引发人们相互对抗时，社会才使用由国家强制力加以保证的产权制度，来规范和约束人们之间在资源占有上的关系，解决争夺稀缺资源的矛盾，从而减少对稀缺资源占有关系中的交易费用。因此，产权制度具有界定和规范其财产关系的作用，它能够增进资源配置效益，形成稳定预期的效益。
教育在经济学意义上，是其成员之间为了各自利益而签订的一个合约，其产权制度的目的在于让自由自愿的合约选择来决定教育机构的规模，通过自由的合约选择以及培育多种产权主体来形成多种所有制形式的竞争格局，再通过市场竞争演化出有效的所有权制度安排方式，即内部治理方式。
笔者认为教育产权制度就是制度化的教育产权或者对教育产权的制度化，它是划分、确定、界定、保护和行使教育产权的一系列规则，是以教育产权为依托，对教育活动中的各种财产关系进行合理有效的组合、调节的制度安排。这个制度安排具体表现为建立在一定的生产资料所有制基础上，对教育资源的占有、支配、使用、收益和重置过程中所形成的产权主体地位、相互关系加以规范的法律制度①。
二 我国现行公立高等教育产权制度的弊端
（一）产权模糊，资本所有权与经营权分离
从产权的归属对象分析，产权形式主要有私有产权、公有产权、社团产权和国有产权四种类型。现实生活中，当某个人对一种资源行使某种权利，并不排斥同一团体内其他成员对该资源行使同样的权利时，这种产权便被称为社团产权，它具有有限排他性、不可分割性和消费上有限的竞争性三个特性。而公立高等教育就明显具有社团产权的特性[2]，从而决定了其产权难以界定。
就我国公立高等教育而言，国家是投资主体，是产权的终极所有者，学校管理者受国家主管部门的委托对学校实施具体经营，形成国家所有、社会共有、集体负责，实际上是大家都不拥有、大家都不能真正负责的局面，学校管理者难免为了个人利益而只对政府相关部门负责或投政府官员所好；另一方面，学校不承担或者说不直接承担经营风险，且学校经营的盈亏和学校经营者所得无关，学校经营者不是学校利润的直接占有者，不能分享学校财产的剩余权。在这种情况下，产权制度的激励约束机制就不能够或者很难对学校经营者发挥作用。
同时，对高等教育产权界定模糊的弊端还表现在遏制了试图进入这一领域的新的经济行为主体。由于权责不清，潜在进入者必然考虑自己进入这一市场后的成本收益之比。这一部分潜在进入者不是政府，他不需要像政府一样提供具有准公共产品属性的高等教育，它试图进入这个市场的本质就在于有利可图。由于对高等教育产权界定的残缺和模糊，大部分潜在进入者必然不愿意冒这个风险而宁可把他们的资本转移至其他领域投资，进而抑制了我国民办高等教育的发展。也正是由于高等教育产权的模糊，其另一弊端在于它诱使了部分投机者进入市场，赚取不合理的利润，产生公众信任危机，影响了高等教育的可持续健康发展。
（二）科层制组织色彩浓重，忽视高校人力资本产权的建立与完善
我国现有高等教育体制以超越市场经济的产品经济理论为指导，与高度集中统分统配的计划经济模式相适应。为使政令畅通和便于上级管理，高等学校中往往设有与党政机构相对应的行政机构，具有明显的行政化、科层化特征。据相关统计，一些高校的行政机构高达40多个，校级领导15余人，处级干部120余人。教育机构的行政化、科层化会导致工作效率低，教育资源配置扭曲，高学历、高职称的教师和科研人员被低学历、低职称的官员、教辅人员支配，一线教师和科研人员并没有真正处于主导地位，必将严重伤害他们的积极性和创造性[3]。
（三）高等教育资源产权保障不力
高等教育资源属于国有资产，作为资源公共产权主体的国家可以占有、使用、收益和处分资源，但国家是一个抽象的、不清晰的集合，权利无法具体界定到某个人，因而，高等教育资源的产权必然被层层委托给予众多具体代理人去行使，而国家和它的各级委托代理人有着不同的利益目标，代理主体在没有约束和竞争的情况下，往往会产生“政府代理失效”[4]，使高等教育资源流失。
同时，高等教育资源有显性资源和隐性资源两种，前者如校园占地、固定设施、图书藏量、师生人数等有形资源，后者如高校品牌效用、科技科研成果等无形资源。在高等教育有形资源方面国家出台有相关法规进行保护，但在无形资源保护方面却显乏力，好多高校多年形成的品牌被盗用，学校花大量经费研制出来的科技成果被个别人员作为个人技术与校外单位联办公司获取利润而学校没有一点收益。
三 改革与完善高等教育产权制度的对策
（一）改革与完善高等教育产权制度的原则
1.公平性原则
公平是教育产权制度是否合理有效的重要保障。公平的高等教育产权制度，是规定哪些人受益哪些人受损的规则，归根结底要以各产权主体之间的利益关系为归宿。政府与学校之间，学校和公民之间，公民和政府之间获得利益的多少，与每一个产权主体的资产投入和劳动投入有关。当成本和收益成比例时，可以认为有效率（图一）。但投入是一个相关过程，个人的投入肯定与其他人的投入和进行生产过程的规则有关。这个过程就成了比较各经济活动个体之间的成本和收益比例的过程。从微观方面看，当每个个体与其他个体有相同的成本收益比率和最终收入比率时，可以认为是最为公平的。
图一
当然，公平是相对的，绝对的公平是理想化的、无法实现的。高等教育产权制度的公平也只能保证在某一个历史时期或者某一特定条件下大多数人的公平。只有构建在公平基础上的高等教育产权制度，才有可能实现维护公平的高等教育权利、促进高等教育资本积累。
2.合理性原则
在社会学中，合理就是符合社会常理，首先就是要符合最大多数人的最大利益，做到在价值基础上的功利与公正相统一。在教育经济学领域，合理也就是明晰。明晰的内涵主要包括以下四点：第一，教育产权主体地位平等；第二，财产所有权的收益权得到保护；第三，产权的各项权能可以交易；第四，学校法人财产权的法律地位得到保障。合理的高等教育产权制度是高等教育健康有序、和谐发展的前提和基础。评价教育产权制度的构建是否合理，其评判基准就是在特定的时间、特定的空间条件下是否符合最大多数人的最大利益。
和公平性类似，所谓合理性，也只是相对于非合理性而言的，任何合理性都不可能是绝对的，只有逐步向理想状态的极限接近的合理，没有完全意义上的绝对合理。而且针对不同的个体，合理与非合理也是可以转换的。这里“合理性”强调高等教育产权制度的构建过程是一个动态的、连续的、相对的过程。即使在制度实施的开始阶段所遇到的合理化目标实现了，也会因时间的改变、空间的改变以及经济活动主体资源的变化，而产生新的合理性标准。
3.有效性原则
按照诺斯的观点，有效率的制度至少应包括两个基本特征。第一，有效率的制度能够使每个社会成员从事生产性活动的成果得到有效的保护，从而使他们获得一种努力从事生产活动的激励。用经济学的语言来说，就是制度应能够最大限度地消除人们“搭便车”的可能性，从而使每个社会成员的生产投入的个人收益率尽可能地等于其社会收益率。第二，有效率的制度能够给每个社会成员以发挥自己才能的最充分的自由，从而使整个社会的生产潜力得到最充分的发挥[5]21。同样用经济学的语言来说，就是除非经营主体的生产经营行为同时满足如下三个条件，否则便不应当受到任何限制：（1）经营主体的生产经营行为具有明显的外部效应；（2）这种外部效应对别人的法定权力构成了侵犯；（3）由于交易成本极高，因此这种利益冲突还无法通过市场自由交易的方式来解决。
因此，有效的高等教育产权制度能降低市场中的不确定性（具有信息功能，并且提供的是公共信息），形成确定性预期，抑制教育活动领域中的机会主义行为，从而降低交易成本。否则，无效的高等教育产权制度带来的只是产权的严重残缺，该领域运行的交易成本无限增高，导致经济效率的低下。
（二）高等教育产权制度的改革与完善
高等教育产权制度的滞后已经严重制约了高等教育制度和高等教育体制的改革。在市场经济体制条件下，这种制约作用尤其明显。改革和完善高等教育产权制度，已成为我国高等教育体制改革和最终目标实现过程中刻不容缓的问题。
1.明晰产权
产权明晰是高等教育产权制度构建的核心内容。教育产权（即对特定的教育财产的权利）由教育财产的所有权、占有权、支配权、使用权、处分权等组成。如果一个主体拥有某特定教育财产的全部产权，那么这些产权是合一的，该主体拥有的教育产权则是完整的。长期以来，我国公立高等教育产权的归属既是完整而单一的，又是不完整而模糊的。说它是完整的，因为它是纯之又纯的国家所有，除此之外，没有第二个教育投资主体。说它是不完整的，因为它除了属国家所有以外，占有权、支配权、使用权、处分权等往往又是没有明确的相应主体在承担。其主要原因之一就是，在理论上没能对高等教育产权有一个明确的认识，对其中不同权利的分解没有明确的界定，也由此在实践中不能对它们加以行为职责的分离区别。正因为这样，至今我们学校的校长往往是“管家”而不是校长，教育主管部门的领导却常常充当了校长的角色。校长只能成为“管家”，所以千校一面，只有重点和非重点之分，除此再无其它特色。教育主管部门的领导成了“校长”，就只能一头扎进事务堆中，忙忙碌碌，常常无暇顾及宏观的教育大计决策，却又以此去标榜自己懂得高等教育规律，这决不是正常的现象。
产权清晰是产权得以存在与发挥作用的基础。离开了产权清晰，产权主体就必然缺位，因而产权制度在经济生活中既不能充分发挥其应有的作用，其自身都不能得到有效地保护，更谈不上对公民教育权利的保护等功能的实现了。因此，构建高等教育产权制度首先要明晰教育产权，这样才能使产权制度在市场运行过程中真正实现清晰。由此我们也可以看出，产权制度的核心内容就是产权清晰。
产权明晰包括两层含义：一是财产的归属关系是清楚的，即财产的所有者是明确的；二是在所有权主体明确的情况下，产权实现过程中不同权利主体之间的权、责、利关系是清楚的，也就是划清出资人所有权与法人财产权的界限。高等教育产权制度有别于其他产权制度，它是国家强制介入的，如果产权不明晰，那么很有可能带来所有制和产权制度的混淆，教育主权和教育产权的混淆等一系列问题。从某种意义上说，产权清晰的程度体现了高等教育产权制度先进、合理的程度。
教育产权的清晰是要明确教育投资主体，教育产权的分解则是要明确具体运作高等教育资产主体及其责任范围，以便能在实践操作中，把高等教育产权分解、分散、分离，并真正把不同的权利落实到具体的主体身上，使高等教育运行发展良性化。
2.改革办学体制，形成现代高等教育机构治理结构
改革办学体制的实质是“通过改革办学体制（包含组织机构和制度两部分），建立类似于“三会四权”（股东会和出资人所有权、董事会和法人财产权、经理人和法人代理权、监事会和出资者监督权）互相配合、制衡的现代高等教育治理结构和产权结构，让学校真正成为教育市场的法人实体和竞争主体”[6]。其主要形式有以下几种：
图二．现代高等教育机构治理结构
（1）国有民办。国有民办高校的主要特征可以概括为“学校国有，校长承办，经费自筹，办学自主”。国有民办制度改变了学校与政府之间的关系，从根本上解除了学校与原管理部门的隶属关系，政府及其教育行政部门直接行使学校具体管理的职能逐渐减弱，高度重叠的学校所有权、领导权和管理权有一定程度的分离，政府部门的管理主要通过立法、规划、指导、信息服务和必要的行政手段来进行。国有民办学校的形成可以有四种方式：新建，改制，母体增生和注资承办。在严格意义上来说，它属于混合制办学模式。
（2）教育集团。教育集团体制的本质是：学校校长只管把教育教学抓好，对集团负责，资金投入、基本建设、学校发展等问题都由教育发展集团去解决、筹划。一个教育发展集团可跨几个学校和多个地区进行投资办学，举办者与办学者的关系清晰、简单。这里的“教育发展集团”对应股份制中的董事会。
（3）大学城制。大学城是继上海教育后勤社会化改革会议之后迅速发展形成的一种新体制。它有两种建立方式：一是企业筹建。由企业开发教育房地产并提供后勤和物业服务，办学者根据需要直接租用，合理收费。如北京对外服务总公司投资建设的廊坊东方大学城，据悉已建57万平方米校舍，现在有7个学校在那里办学。二是政府主导、学校主体、统筹规划、市场运作。大学城这种形式，实现了校产所有权与使用权的分离，后勤服务与教育管理分开，校产方与办学方扬长避短，优势互补，互不干扰。
（4）教育股份合作制。在学校资产中，私人、集体、国家可分别拥有，可称教育混合股份制。但学校的盈利不能都拿来分红，首先要留下发展基金、公积金、风险基金（结余的一半要留下，有相关法规规定了的除外），剩下的各产权主体可按一定比例参加分配。这种教育股份制与企业股份制的区别在于：教育股份制高校逐步建立了校董事会和校、董分离的管理体制。董事会主要管资金投入、运行规则、聘任校长和改革与发展决策。董事会成员不能直接干预以校长为中心的教育教学管理。
（5）公办民助。它是由社会组织与个人参与公办学校的投资、新建、扩建校舍、装备教学设施，改善办学条件。主要有两种：一种是社区联办，即一些部门、单位主动投资，参与建校或改善办学条件；另一种是政企联办，政府与社会团体等部门联合办学。
（6）民办公助②。从一般意义上来说，民办公助意味着政府对民办学校的帮助和支持。而政府帮助的形式可能是政策支持，也可能是资金投入，或者是资产和资源的支持（包括有形资产和无形资产）。关于民办公助需要指出的是民办公助要成为一种有独立特征的办学模式，必须对这类学校的办学经费施以约定合同形式的或者规范化的资助，甚至要具体到资助的金额应该占学校总费用的比例是多少。否则这很容易造成一种误解，只要某个民办学校获得了政府的一笔资助资金（不管数额多少），那么它就是民办公助学校。
总的来说，优化高等教育办学体制结构，形成多元化的、比例合理的办学体制结构是办学体制改革的客观要求和理想结果，其关键衡量指标是各种办学体制之间的比例数和每种办学体制的总量。这两个指标是否适量取决于以下几个因素：一是整个教育经费的缺口数；二是教育资源优化配置需求程度（有效地解决资源配置问题必须要通过适度的市场竞争机制）；三是教育多样性需求程度（择校）；四是现有高等学校的现实情况特别是符合改革条件的学校数；五是社会各阶层的经济和心理承受能力。如果这两个指标数与以上五个因素相适应，则说明办学体制结构是合理的，办学体制改革是成功的。
3.改革管理体制，落实教育产权责任主体
现代公共经济学认为，教育“产品”是学校所提供的教育服务。教育服务在满足个人发展需求、给个人带来收益的同时，还要满足社会发展需求，具有很强的外部效应，产生社会效益，因此既具有公共属性，也具有私人属性。由于不同类别教育所具有的公共与私人属性的程度不同，因而政府对其所负责任应该有所区别。这就要求对不同类别教育实行不同的管理体制和行政权力配置方式。
就高等教育管理体制而言，核心是处理好政府、学校、社会、市场的关系。目前我国高等教育市场是一种垄断程度高、效率低的市场结构类型，因此，在改革管理体制过程中，应考虑适度增加竞争机制，逐步实现学校与政府脱离，让学校成为办学法人实体，拥有教育产权，自主办学；或者运用委托——代理制度办学，委托懂教育、会办学的人管理经营，政府起到宏观政策指导与监督作用。
4.转化行政职能，健全现代高等教育市场制度
从法理上看，政府对于高等教育的行政管理权能，主要有两个渊源：国家主权和国有产权。其中，国家主权确定了政府对学校的一般行政管理和业务监管权力；国有产权则赋予政府对公立高等学校经费和人事等方面的各项权能。政府转变教育行政职能，根本目标是健全高等教育市场进入规则、竞争规则和交易规则，建立完整开放、统一有序、竞争有效的现代高等教育市场制度。这就要求教育行政管理实现从无所不包的全面管理向有选择的管理转化；从以直接管理为主转向间接管理；从过程管理为主转向目标管理；从行政为主转向法律和行政并行；从短期管理为主转向中、长期管理；从微观管理为主转向宏观管理。
5.改革投入体制，促进产权要素高效配置
尽管我国高等教育现有的投入水平已占全部教育投入的四分之一左右，远高于世界平均水平，但我国整体教育投入较少，加之高等教育投资结构单一，经费紧缺已成为制约高等教育发展的瓶颈。调整高等教育投资结构和方式，建立灵活多样的投入机制，让市场需求更多地参与或决定高等教育资源配置，促使各类高等教育紧密围绕社会经济发展需要，不断深化改革，提高教育的投入产出率和社会回报率，是完善高等教育产权制度，实现教育产权要素有序流动和高效配置，促进高等教育健康发展的基本途径。
（1）财政直接投入要减少，间接投入要加大。中央、省级政府应完善相关政策，适当减少直接投资方式，有效引入市场评价机制，拓展间接投入的空间，激发各办学实体内涵发展的动力，鼓励教育实体充分吸收市场资源。国家在进一步完善鼓励私人和企业教育投资的税收优惠制度及教育产权制度，吸引国内外更多的民间资金投向高等教育事业的同时，还应通过财政投入或其它政策促进高等院校的产学研相结合，促使科技成果转化为生产力，从而拓宽高校筹资的途径。
（2）减少经费拨款比重，加大资助力度。政府可适当减少非固定成本的拨款，加大固定成本的补贴范围，充分发挥财政投入的基础性作用。
（3）减少政策刚性拨款，加大激励力度。减少按教职工编制、学生人数等政策刚性因素拨款数额，适当增加按教育效益指标进行奖励性投入，以充分放大政府财政性资金的乘数效应。如：不再采用由政府财政投入支持高校扩招的政策，更多依靠市场资源支持高校扩招，依靠市场机制调节高校毕业生的供求关系，促进高等院校搞好数量扩张中的资源消化、吸收提高工作。
（4）减少货币形式投入，加大公共采购。对一些物质性教育资源供给，可适度减少对学校货币资金的直接供给，进一步扩大财政集中招标采购的范围，充分发挥公共财政规模采购功能，最大限度地提高财政资金的使用效益。如：教育图书和教材的招标采购及循环使用；部分师资培训项目任务等。
收稿日期：2007-08-17
注释：
① 这里的教育产权制度中的“制度”不同于全日制的学校教育制度中的“制度”。前者具有普遍的法律约束力，针对的是在教育活动领域的所有公民个人、法人组织、政府和国家等主体，它反映的是一个规则系统；后者则只是在一定的区域范围内具有约束力，而且影响的范围不具有普遍性，它反应的是一个国家各级各类学校构成的教育系统。
② 民办公助不是一个很严谨的界定学校类型和学校模式的概念，它在本质上应该是一种具有社会倡导性意义的政策规定。
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