职业院校与行业企业合作伙伴关系，本文主要内容关键词为：伙伴关系论文,职业院校论文,行业论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518(2014)33-0004-06 职业院校与行业企业①是两个不同的社会系统。然而，自职业院校诞生之日起，职业院校就与行业企业存在着天然的联系。职业院校与行业企业关系是职业教育体系中的基本关系，完善职业院校与行业企业的关系始终是职业教育改革的重要目标。伴随着对职业教育规律认识的日益深化，改革和完善职业院校与行业企业关系的重要性日益凸显，党和政府对推动职业教育产教结合、校企合作的力度日益加大。国家已经明确提出要“实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式”，“制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”[1]，推行若干加强职业院校与行业企业关系的举措。然而，职业院校与行业企业关系不顺，校企合作不力，已经成为制约我国职业教育发展的瓶颈，是我国职业教育改革亟须突破的难点。而要破解职业教育校企合作难题，必须充分发挥市场机制的作用。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》就明确提出要“充分发挥市场机制作用”，“引导支持社会力量兴办职业教育”，“健全企业参与制度”，“通过授权委托、购买服务等方式，把适宜行业组织承担的职责交给行业组织”[2]。本研究中，借鉴公私合作伙伴关系(Public-Private-Partnerships，简称PPP)，引入市场机制，明确职业院校与行业企业的合作伙伴关系定位，提出建立职业院校与行业企业合作伙伴关系的建议。“职业院校”指公立中、高等职业学校。 一、公私合作伙伴关系的兴起、含义及其特征 (一)公私合作伙伴关系的兴起 20世纪90年代，为克服“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”等弊端，缓解公共资金的约束，提高基础设施及公共服务供给的效率，公私合作伙伴关系最初在英国兴起，随后在西方国家得到广泛应用。英国、美国、澳大利亚、加拿大、韩国、日本等国家已经建立起相对完善的公私合作伙伴关系的法律体系[3]，很多国家成立专门的机构来推动公私合作伙伴关系发展[4]。为提升公共事业水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性以及资金效率等问题，前英国财政大臣肯尼斯·克拉克于1992年首次提出PPP合作模式。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理。最典型的成功案例首推伦敦地铁PPP运作模式[5]。提出公私合作伙伴关系是对政府与市场、公共部门与私人部门关系重新认识的结果，推行公私合作伙伴关系模式鼓励私人部门与公共部门合作，要求转变政府在公共产品或服务供给上的角色，重构公共部门和私人部门关系，建立一种新型的公私合作伙伴关系。 (二)公私合作伙伴关系的含义 Public-Private-Partnerships通常又被译为公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作等，已经被世界各国广泛应用到各种公共产品和服务的提供中。某种程度上，公私合作伙伴关系既可以被视作一种公共产品供给制度的创新理念，又可以被视作一种为公共部门提供公共产品融资的主要方法，还可以被视作一种新的管理模式。伴随着实践的推进与研究的深入，公私合作伙伴关系的内涵日益丰富，外延日益多样。由于不同学者或组织的立场不同，使得其对公私合作伙伴关系的理解存在差异，各自定义不尽相同。在中国，有学者指出，PPP模式是公共部门根据社会对公共产品的需求，提出建设项目，通过招投标确立私人部门合作伙伴，私人部门负责项目的设计、建设、运营和维修[6]；有学者按照广义与狭义来分，广义的公私合作伙伴关系是指地方政府官员和企业、志愿者为改善公共服务而进行的一种正式合作；狭义的公私合作伙伴关系是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品和服务的制度安排[7]。在国外，根据加拿大PPP国家委员会的定义，PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求[8]；根据联合国发展计划署的定义，PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式[9]；根据联合国培训研究院的观点，PPP是涵盖不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题[10]。由此可见，不管怎样定义，公私合作伙伴关系的基本含义主要包括：一是公私合作伙伴关系指公共部门与私人部门的合作伙伴关系，其合作原则为资源配置、风险分担和利益共享，其本质是优化整合公共部门和私人部门的资源；二是公私合作伙伴关系旨在使公共部门与私人部门合作提供优质的公共产品，实现理想的公共政策效果，而非单纯的商业利益；三是公私合作伙伴关系以特定项目为依托，契约在公私合作伙伴关系实践中具有重要地位，以关系性契约来规范合作行为。 (三)公私合作伙伴关系的特征 公私合作伙伴关系是对政府垄断公共产品供给做法的突破，但是并不意味着就简单地把提供公共产品的责任完全交给市场，不同于公共产品供给的市场化改革。与政府供给、私人或企业供给、第三部门供给相比较，公私合作伙伴关系具有三大基本特征：其一，合作伙伴与项目目标一致。公共部门与私人部门以项目为依托，为实现共同目标而结成合作关系。各自都期待首先达成项目目标，进而使得私人部门获得较为稳定的利益，并实现满足公众利益的最佳效果。达成项目目标就意味着实现私人部门的利益，就意味着达成公共部门增进公共福利的目的。其二，利益共享与责任分担统一。公私合作伙伴共享利益与分担责任是统一的，缺一不可。要制定合理的利益与责任分配方案，使合作伙伴的利益与责任相匹配。私人部门投资的最终目标是实现利益最大化，在实现项目目标后，作为投资者的私人部门会获得相应的回报。其三，提高效率与实现公平兼顾。提供公共产品或服务旨在实现公平理念，最大程度地满足大众的需求。不管是提供公共产品或服务还是私人部门运营，效率始终是其不懈的追求。通过私人部门参与，提高公共产品或服务的效率，可以改进社会福利，提高社会福利的水平。 二、职业院校与行业企业的合作伙伴关系定位 自从1992年提出公私合作伙伴关系以来，公共部门与私人部门合作伙伴关系已经被广泛应用于交通、教育、医疗、环保等领域之中。国际上公私合作伙伴关系的应用现在涵盖包括软经济基础设施(研究开发、技术转移、职业培训、囚犯改造)和软社会基础设施(社区服务、社会福利、安全保障、环境规划)在内的所有基础设施领域[11]。行业企业是政府提供职业教育服务的重要伙伴。产教结合与校企合作是职业院校教育的根本特征，推进职业教育校企合作始终是职业院校教育改革的主旋律。借鉴公私合作伙伴关系理论，根据中国特定国情与职业院校实际，遵循职业教育规律，提出以合作伙伴来定位职业院校与行业企业关系，并以此来深化职业教育校企合作改革，推动职业教育供给由政府主导向多元合作转变，是未来可供选择的、推进职业教育校企合作的重要思路。 (一)赋予职业院校与行业企业合作伙伴关系新的内涵 首先厘清职业院校、企业、行业、行业协会概念。在教育学层面，职业院校是指由政府投资举办、以学历性职业教育为主的中、高等职业学校，是一种特殊类型的学校。在管理学层面，职业院校属于公共部门的范畴，是指被国家授予职业教育权力，以公众的职业教育利益为目标，面向全体社会成员提供职业教育的非营利性组织。职业院校体现出公益性、非营利性、技术技能性、校企相关性、制度趋同性、复杂性等基本特性。企业是从事生产、运输、贸易等经济活动的部门[12]。校企合作伙伴关系中的“企业”，是指作为私人部门的民营企业，是与国有独资企业相对而言的，包括国有持股和控股企业，把非国有独资企业均视为民营企业②。行业一般是指按生产同类产品或具有相同工艺过程或提供同类劳动服务划分的经济活动类别，如计算机行业、服装行业、机械行业等。行业协会则是一种具有自发性、市场性、行业性、会员性、非营利性、非政府性和互益性的社会组织[13]，是由具有共同利益的企业、个体手工业者或者其他经济组织联合而成，并以向会员提供有效服务为主要职能[13]。显然，职业院校既不同于强调经济功能的企业，又不同于强调行政权力的行政组织。 作为公共部门的职业院校与作为私人部门的民营企业相互依赖，取长补短，彼此促进。作为一种改善公共产品或服务的新理念，应用公私合作伙伴关系理论有利于拓展职业教育校企合作思路，推进职业教育校企合作实践。鉴于传统的职业教育校企合作模式极其低效，提出以合作伙伴来定位职业院校与行业企业关系。借鉴公私合作伙伴关系理论，根据职业院校与行业企业的性质及其特征，职业院校与行业企业合作伙伴关系是指为最有效满足利益相关者对职业院校教育的需求，职业院校与行业企业充分利用各自的资源、经验与优势，以合同为载体，以特定的职业教育项目为依托，通过合理的资源分配、风险分担和利益共享机制而形成的一种合作经营关系。其基本含义主要包括：一是这种关系主要不是直接发生在政府与企业间，而主要是作为政府代理人的职业院校与企业的合作经营关系；二是项目目标不是为了盈利，而是为最有效地满足社会大众对职业院校教育的需求，实现公共利益；三是这种新型伙伴关系主要聚焦在职业院校投资、职业院校治理、制定职业教育标准、技能人才培养(师资、专业、课程与教学等)、科技产品开发、社会服务供给、实习实训基地建设、基础设施建设和企业文化传承等领域；四是要以合同为载体，建立合理的资源分配、风险分担和利益共享机制。 (二)建立职业院校与行业企业合作伙伴关系的必要性 国家提出要发展现代职业教育，加快建设现代职业教育体系[2]。而建立职业院校与行业企业合作伙伴关系则是体现《教育规划纲要》的根本要求，是深化职业教育校企合作、完善职业院校治理结构、发展现代职业教育的重要举措。把职业院校与行业企业关系定位为合作伙伴具有高度的必要性，对推进职业教育改革和发展具有重要意义。 有利于弥补职业教育投入严重不足。与其他类型教育相比，职业教育是一种高成本教育。尽管近些年来国家已经加大对职业教育的投入，但是与职业教育对资金的需求相比，与国家对其他类型教育的投入相比，职业教育投入严重不足已经成为制约职业教育发展的瓶颈。由于受到我国经济发展水平的制约，这一问题或许将长期存在。通过市场机制，优化社会资源配置，借助行业企业的资金、人力、设施、技术、场地和经验等，有利于弥补职业教育投入严重不足。 有利于深度推进职业教育校企合作。职业教育校企合作工作已经受到高度重视，已经积累一些成功的经验，但是形式主义严重，职业院校往往一厢情愿，未能充分调动企业的积极性，校企合作领域狭窄，校企合作成效不佳，没有强有力的制度支持，没有形成职业院校校企合作的长效机制。校企合作伙伴关系则是一种深度的校企合作关系。项目推进实践中，基于趋利与责任的考量，企业会自觉把校企合作项目当做主业，充分利用自身的优势与条件，达成项目目标。 有利于实现职业院校教育产品属性。职业教育的产品属性是探讨职业教育供给问题的逻辑起点，是决定政府和市场在职业教育供给中如何进行准确定位的重要理论依据。根据公共产品理论，把职业教育作为一种社会产品，把非竞争性和非排他性作为判断标准，职业院校教育是职业教育共用资源(准公共产品)。在理论上职业院校教育供给应采取由政府和市场共同分担的原则[14]。相比于作为纯公共产品的其他类型教育，职业院校教育应成为公私合作伙伴关系关注的重点。这对提高职业院校教育供给效率具有重要意义。 有利于加强职业院校校企合作管理。当前职业院校校企合作实践非常不规范，健全的职业院校校企合作管理制度未能建立起来。校企合作伙伴关系既意味着校企合作制度的创新，又意味着校企合作管理的创新。企业懂经营，掌握最新技术及其趋势，了解技能型人才需求及其规格，具有丰富的技能型人才管理经验。这些都是推进校企合作项目的有利条件，有利于加强校企合作项目管理，有效控制校企合作成本，提高职业院校校企合作管理绩效。 与传统校企合作模式相比，职业院校与行业企业合作伙伴关系是一种新的制度安排，具有其特定的内涵。建立职业教育校企合作伙伴关系不仅非常必要，而且具有一定的可行性，比如各界高度重视加强职业教育校企合作；已经积累起较为丰富的校企合作实践经验；已经出台一些校企合作政策法规与招标投标法等政策法规；大量大中小型现代民营企业日渐壮大，已经成立一批行业职业教育教学指导委员会；已经积累起一定的教育公私合作伙伴关系实践经验(比如教育股份制、教育券实验、公办托管、国有民办、民办公助等)；其他公共服务领域已经开展相关实践(比如BOT③)等。 三、建立职业院校与行业企业的合作伙伴关系 建立职业院校与行业企业合作伙伴关系是推进我国职业教育校企合作发展的重要选择。然而，当前建立职业院校与行业企业合作伙伴关系的条件并未完全成熟，亟待以建立校企合作伙伴关系为目标，转变校企合作观念，划清各级政府、职业院校与行业企业的边界，引入市场机制，创新校企合作模式，完善校企合作制度，提高校企合作效率。 (一)明确利益相关者之间委托代理关系，破除职业教育校企合作的观念障碍 职业教育校企合作伙伴关系是一种委托代理关系。明确利益相关者尤其是关键利益相关者(指各级政府、职业院校与行业企业)之间的委托代理关系，破除职业教育校企合作的观念障碍，是建立职业院校与行业企业合作伙伴关系的指导思想与理论依据。其一，政府与职业院校之间是有别于纯经济学意义的委托代理关系。政府作为全体公民的代理人，基于管办分离原则，只能委托职业院校管理，由职业院校行使校企合作项目管理与决策权。然而，这种委托代理关系并不是纯经济学意义上的，因为作为外部性强的准公共产品，职业教育不能完全市场化，较难实现举办管理分离，产权制度不明晰，职业院校难以真正拥有产权与决策权。其二，职业院校与企业之间委托代理关系体现出鲜明的经济学特征。建立职业院校与行业企业合作伙伴关系要遵循委托代理关系基本规律。它不仅要求职业院校具有谈判、订立契约的行为能力，具有合法的委托资格，能够履行契约完成之后的经济、行政组织上等的支付能力，而且职业院校与企业双方都面临着不确定的风险，都不能轻易选择从“合约”中退出。 (二)准确定位政府管理校企合作的职能，设立新机构或赋予原有机构新职能 准确定位政府管理校企合作的职能，设立新机构或赋予原有机构新职能，是建立职业院校与行业企业合作伙伴关系的关键举措。其一，准确定位政府管理校企合作的职能。政府是制度环境的营造者，要制定吸引企业参与职业教育的政策；政府是公共服务的提供者，要确保投入足够的校企合作经费；政府是关系规则的制定者，要制定校企合作的规划、政策与标准；政府是主体利益的协调者，要建立健全利益主体间纠纷解决机制；政府是政策执行的监管者，要加强对校企合作政策执行监督力度。其二，设立新机构或赋予原有机构新职能。借鉴设立专事公私合作伙伴关系的机构的国际经验，建议由教育部职成司内设校企合作处，统筹规划、综合协调、宏观管理全国职业教育校企合作项目，地方职业教育行政部门设立相应的机构或赋予原有职业教育主管部门管理辖区内职业教育校企合作项目的职能，贯彻落实职业教育校企合作政策。 (三)赋予职业院校更充分的办学自主权，使其具备合格的委托人资格与能力 作为政府的代理人，职业院校与企业直接发生关系。然而，不具备充分的办学自主权业已成为制约职业教育校企合作的体制障碍。因此要根据企业与职业院校之间委托代理关系性质，落实职业院校办学自主权的相关法律规定，赋予职业院校更充分的办学自主权，使其具备合格的委托人资格与能力，使得职业院校成为独立面向市场办学的法人主体。其一，以全面推进依法治国为契机，贯彻落实《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》等法律中有关办学自主权的规定，推进执法监督工作。其二，研究、修订《中华人民共和国职业教育法》等法律，实现职业院校的所有权与经营权一定程度分离，明确行使职业院校国有资产所有权的相关权能主体、非国有资产性质、国有资产和非国有资产的关系以及收益分配等问题，使职业院校具备委托人的行为能力与支付能力。其三，修订、完善《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》等法律，赋予职业院校与校企合作相关的其他办学自主权。 (四)合理设计风险分担和利益共享机制，构建利益主体间法律纠纷解决机制 职业院校与行业企业的合作伙伴关系是政府、学校与企业为提供职业教育服务而建立的以合同为载体的新型关系。合理设计风险分担和利益共享机制，建立利益主体间法律纠纷解决机制，则是确保校企合作项目运营成功的关键。其一，有合作意向的职业院校与企业首先要就合作形式、投资比例、资源配置、风险分担、利益分配、重新谈判等谈判协商，达成共识，签订校企合作合同。其核心内容就是，研究可能出现的各种风险，坚持谁对某些风险最具有控制力、谁就要分担相应的风险原则来分配风险，根据双方的投资比例、风险大小等来分配收益，制定合理的风险分担与利益分配方案。其二，政府、职业院校、企业、职校生等都是职业教育校企合作伙伴关系的利益主体，其间互动关系与利益关系复杂，各个利益主体之间不可避免地会产生各种性质不同的法律纠纷，因此实施校企合作项目前，就要预判可能出现的各种法律纠纷，建立有效的利益主体间法律纠纷解决机制，以满足各利益主体寻求救济的需要。 职业教育校企合作伙伴关系不同于现行的职业教育校企合作模式，是对现行职业教育管理体制的重大突破。而建立职业教育校企合作伙伴关系是一项系统工程，不仅要完善职业教育校企合作制度，而且需要推进相关领域的配套改革。基于此，建议首先选择条件较好的地区与职业院校，推行建立职业教育校企合作伙伴关系试点。 ①鉴于行业与企业密不可分，一般把两者并提，因此常有“行业企业”一说，实际上，本文中“职业院校与行业企业关系”是指“职业院校与企业关系”。 ②把国有独资企业排除在本文中校企合作伙伴关系讨论外，并不意味着职业院校不能与国有独资企业建立合作伙伴关系。至于职业院校与国有独资企业建立合作伙伴关系问题，可以借鉴本研究的方法与结论。 ③BOT是私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种特殊的投资方式，包括建设(Build)、经营(Operate)、移交(Transfer)三个过程。标签：公共部门论文; 公共产品论文; 中华人民共和国职业教育法论文; 校企合作论文; 职业教育论文;