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[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2008)09-0014-04
行政体制改革可从横向和纵向两个层面来考察。在以往改革的过程中，我们对横向上的改革比较重视，力度较大，对纵向上的改革则关注不够，涉及有限。新一轮行政体制改革，应将纵向改革提上日程，理顺各级政府之间的关系，争取有所突破，使之与横向改革相互协调、整体推进。本文就纵向改革中的政府间职能配置、组织结构调整、权限划分等问题进行探讨，提出一些看法。
一、各级政府职能的科学配置
政府职能应当从横向和纵向两个层面进行科学配置。从纵向上推进行政体制改革，首先要解决不同层级政府之间的职能配置问题，明确各级政府应当做什么、不做什么。只有把这个问题理清楚了，才能使各项政府职能得到全面有效履行，使纵向组织结构调整、责权划分、条块关系等方面改革具有客观依据，得以顺利进行。
对于政府间职能如何界定的问题，目前在认识和实践上都存有一些误区：一是对政府各项职能或事务，习惯于按行政等级进行层层细化，上级政府有的，下级政府也有，简单地照搬照套，各层级政府职能配置一般粗，呈“桶式结构”，导致上下职能交叉、机构重叠等问题，没有体现不同层级政府的功能特点；二是对一些应由不同层级政府共同管理的事务，缺乏明确的合理分工和责任界定，一件事情往往上下都负责又都不负责，有利益争有责任推，出了问题说不清是谁的责任；三是上下级政府履行职能错位，有的适合低层级政府的职能，却由高层级政府承担；有的适合高层政府的职能，却由低层级政府承担。实际上，政府职能是具体的、可分类的，如政府职能可分为若干基本职能，每项基本职能可再分为各种具体职能，而不同职能的属性和履行特点也不同，有些适合高层级政府，有些适合低层级政府，有些则适合不同层级政府共同完成，并非各级政府都应承担同样的职能，管理同样的事务，比如大学更适合由中央或省级政府来办，县乡级政府则不具备这样的能力。所以，不同层级政府的职能配置不能简单地上下照搬，一一对应，而应当有所区别，有所侧重，充分发挥各层级政府的功能作用。
在我国现阶段，除国防、外交和国家安全外，市场经济条件下的政府职能被概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这四项基本职能只有在政府间进行合理分工，明确责任，才能得到有效的履行。那么，应当如何配置？根据什么配置？从理论上说，理想的模式是大致分为三个部分：一是全国性事务，属于中央政府的职能；二是地方性事务，属于地方政府的职能；三是跨区域性公共事务，属于中央和地方政府的共有职能。为了区分哪些是全国性、地方性或跨区域性的事务，进而确定政府间职能分工，通常需要遵循一些理论指导原则。主要包括：(1)效率原则，即根据效率高低来确定一级政府应管理哪些事务，例如铁路、航空、能源等事务具有规模经济的特征，由中央集中管理比由地方分散管理更有效率，可作为中央政府的职能。(2)公正原则，即根据是否有利于促进社会公正和平等来划分政府间职能，如再分配职能，由于地方政府能力有限，由中央政府承担更能保证全国范围的公平分配，可作为中央政府的职能。(3)受益范围原则，即根据一项事务的受益范围来确定承担职能的层级，如公用事业、住房等事务的受益对象主要是当地公众，可作为地方政府的职能。(4)外部性原则，即根据一项事务是否具有“外部效应”来确定由哪一级政府承担，如教育、空气质量等事务具有明确的外部效应，需要高层政府介入，可被作为中央和地方的共有职能。参照相关理论，从我国实际出发，可考虑对四项基本职能在各级政府间做如下配置(参见表1)。
——经济调节，是指对社会总需求和总供给进行总量调控。这项职能主要属于中央政府，特别是宏观调控应属中央政府专有之责，因为只有中央政府才具有货币、利率、财税政策等宏观调控的手段和权力，地方政府则没有这项职能。省级政府对辖区内财税政策制定、统筹协调和经济结构调整，也可发挥一定作用，这种作用可看作是一种地区性经济调节。目前，我国正处于健全市场经济体制时期，按照转变政府职能的要求，各级政府都应通过为市场主体服务和创造良好环境来促进经济发展，中央政府应重点加强宏观调控，地方各级政府应注重为经济发展服务，减少对微观经济的直接干预。
——市场监管，是指依法对市场主体及其行为进行监督和管理。这项职能的政府间纵向分工，目前有三种看法：一是归中央政府；二是归地方政府；三是归各级政府。笔者以为，多数领域的市场监管可由各级政府来共同承担，但是中央和地方政府之间的分工或重点应当有所不同，中央政府应侧重确立市场监管的规则，并监督执行；县以上地方各级政府(目前在乡镇的市场监管机构是县级政府的派出机构)应侧重市场监管规则的执法，以维护全国统一开放竞争有序的市场体系，消除封锁地方、条块分割，如市场准入、维护公平竞争市场秩序等市场监管都应如此；对于全国性流通性强、适合集中管理的金融、证券、能源等市场领域，可由中央政府直接进行监管。
——社会管理，是指管理各项社会公共事务和社会组织。在这项职能中，收入再分配具有促进社会公正和矫正外部性的作用，且需运用财税调节，应以中央政府承担为主，省级政府也可发挥地区性功能作用；促进就业、维护社会秩序和稳定、社会组织管理，突发事件应急管理等事务，由各级政府共同承担，分级负责，在分工上中央政府侧重制定社会管理的法律政策，地方政府侧重具体执行和管理；化解社会矛盾，管理基层社会事务等，都需要直接面对社会和公众，应以省以下地方政府管理为主。
——公共服务，是指向社会提供公共产品和服务。公共服务视类型的不同可分三块：全国性公共服务，如铁路、航空、邮政、国道、国家级公共设施等，由中央政府直接提供；地方性公共服务，如住房、公用事业、城市规划建设、地方道路交通、地方公共设施、垃圾处理、消防等，由地方政府负责提供；跨区域性或外部效应明显的公共服务，如教育、医疗卫生、社会保障(养老保障应归中央政府)、科研、环境资源保护、跨区域公共设施和道路交通等，由中央和地方政府共同提供，在分工上中央政府应注重政策立法、标准规范、分配财政资源、促进公共服务均等化；地方政府应侧重直接为社会公众提供服务。
二、纵向政府组织结构的调整优化
政府组织结构是由横向政府部门和纵向层级政府组成的有机整体。纵向行政体制改革需要解决的问题，是按照各级政府的职能定位，调整条块机构设置和相互关系，优化纵向组织结构。改革开放以来，我国先后进行了5次大的政府机构改革，政府组织结构趋于合理，但从纵向上看，目前仍然存在着机构设置不合理、条块关系未理顺、行政层级偏多、运行不顺畅等问题。在新一轮政府机构改革正在从中央到地方逐步展开的过程中，如何调整优化政府组织结构，涉及到一系列复杂的纵横关系，诸如地方如何实行大部门体制、如何理顺条块机构设置和相互关系、如何减少行政层级等，都是改革中需要研究解决的新问题。
1.大部制改革背景下的地方政府机构整合
“探索实行职能有机统一的大部门体制”是十七大对政府机构改革提出的新要求。所谓大部门体制，又称大部制，是指将职能相近部门整合重组为一个较大部门的综合设置机构形式，以减少机构设置重叠、部门职能交叉，形成更加精干高效的政府组织结构。根据十七大精神，新的国务院机构改革在实行大部制方面迈出重要步伐，共撤销4个正部级机构，新组建5个大部门，涉及调整变动的机构有15个，进一步优化了政府组织结构，成为一大亮点。根据历次政府机构改革“先中央后地方”的经验，中央政府的改革必然会对地方产生重大影响，大部门体制改革也不例外。目前地方政府机构的设置，省级政府约45个左右，地级市政府约40个左右，县级政府约30个左右，仍然存在着机构重叠、职能交叉、权责脱节、运行不畅、效率不高等问题，同样可以通过实行大部门体制，如“大厅制”、“大局制”，进一步优化政府组织结构。具体到在哪些管理领域进行整合，谁和谁重组，则应从各地实际出发，不拘一格地整合职能和机构。在这方面，一些地方政府已经或正在进行积极探索。例如，海南省设立的人事劳动保障厅，负责全省人事、就业、劳动和社会保障等事务；文化广电出版体育厅，统管“大文化”事务。深圳市设立的文化局，统管文化、广电、新闻、出版等相近领域的事务；农林局，负责管理“大农业”事务；城市管理局，负责相当于其他城市市政园林局、城管局、综合执法局几个部门的事务。成都市的水务局，负责统一管理供水、排水、污水、防洪、农林水利等与水资源管理有关的事务，改变了“多龙治水”局面。2008年5月，重庆市将农业局、农机局、农办和农综办4个涉农部门合并为一个农委，统筹农业发展事务。
2.上下部门对口衔接的模式选择
在地方机构调整、特别是实行大部门体制的过程中，一个无法回避的问题是，各层级政府的机构整合方案可能会有差异。可以假设，某地级市政府将甲乙丙三个部门整合为一个大部门，而上下省级政府和县级政府的甲乙丙三个部门仍然分设，或者另行整合，这时就将出现政府间部门不完全对口的问题。在现行“一级下管一级”的体制下，如果不解决上下部门之间如何对口衔接的问题，就可能影响正常的纵向业务关系，或者受到条条部门各种方式的干预，如工作考核“不达标”，投资项目可望而不可及，与业务会议无缘等，不得不走“回头路”，这种情况在以往地方机构改革中屡见不鲜。新的政府机构改革方案提出，“需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”，不搞“一刀切”。这一原则要求可理解为，有些地方机构是必须“一对一”的对口设置，如法律或中央有明确要求；其他机构设置则不一定如此，可有不同的对口设置模式，不必上下左右看齐。归纳起来会出现三种模式选择：一对多、多对一、一对一(参见图1)。这三种模式都应视为正常的上下对口衔接，上级行业部门不能因为与自己的选择不同而加以干预，这样无疑可以为各层级政府因地制宜设置机构，留有更大的空间。
图1 三种上下对口模式
3.以职能划分为基础的条块机构关系
我国行政体制改革的一条重要经验，就是根据政府履行职能的需要来调整组织结构。从纵向上看，优化政府组织结构，同样要根据政府间职能配置来调整条块组织机构设置和相互关系。对于中央政府直接管理的事务，一般应由中央在地方设立分支机构或派出机构，实行垂直管理，机构、编制、经费、人事、业务等都由中央主管部门管理，如铁路、民航、央行、证监、保监、银监、电监、海关、国税、外汇、出入境检、质检、烟草、邮政、国家物资储备、海事等在地方设立机构，都比较适合这种管理方式，并根据实际需要理顺条块关系。例如，社保基金管理机构从方向上看可由中央统一管理，以实现养老基金全国统筹、社保关系全国转续、个人社会保障代码全国通用。工商、土地管理、质量技术监督、食品药品监督等地方机构，目前实行省垂直管理，存在着地方政府职能不完整，“看得见但无权管、有权管但看不见”等问题，可考虑归地方各级政府管理。对于地方政府管理的事务，由地方政府设置管理机构，实行以块管理为主，机构、编制、经费、人事、业务等，归属地方政府管理，条条可提供业务指导；对于地方无力承担、或属于中央地方共同管理的事务，在项目、业务、经费方面，则实行分工合作，明确中央和地方之间的分工，分清各自的责任，减少“都负责又都不负责”的情况。
4.减少行政层级的方向选择
中国目前设有中央、省、地、县和乡5个层级政府，行政层级相对偏多，不利于提高行政效率，降低行政成本。如何减少行政层级，学术界和实际部门提出了各种设想。相比之下，比较合理的方向选择是探索省直管县市的体制，减少地级层级。从必要性看，现行市管县体制，在许多地方并没起到带动或“辐射”农村作用，在有的地方是“小马拉大车”，在有的地方市与县资源分配矛盾突出；从法律上看，并不存在障碍，宪法中并没有设置地级政府(除自治州外)的规定；从财政管理上看，目前全国多数省份都在推行“县财省管”改革；从政府间职能分工看，地方性公共事务可由县级政府承担，省级政府可实行间接式管理；从国外经验看，绝大多数国家都是由省(州)直接管理县市的，其间没有中间层级。另一方面，也应该看到，如果实行省直管县市，一个省管的县市数量将平均达60个左右，管理幅度过宽，许多事务根本管不过来，并不具备充分条件。因此，这一设想可作为长远的方向选择，现阶段可考虑在有的县市数量较少的省份进行试点探索，或者一个省份内可先有部分县市(行政级别不变)试点由省直管。
三、政府间管理权限的合理划分
政府间经济社会事务的管理权限如何划分，也是纵向行政改革需要研究解决的一个重要课题。特别是中国是一个大国，一个省相当于世界上一个中等国家，按照中央统一领导、充分发挥地方主动性、积极性的原则，合理划分中央和地方之间的管理权限，对于发挥两个积极性，提高政府的整体效能，有着十分重要的作用。
政府间管理权限划分在世界各国都是一个复杂敏感的问题，涉及到不同层级政府之间的权力利益分配，上级政府权力多一些，下级政府权力就少些，反过来也一样，相互之间存在着“博弈”关系。如果抽象地就权限谈权限划分，层级政府之间往往会讨价还价、争论不休，出现收权放权的循环往复，寻求“平衡点”或许只是一种理想化设计。那么，应当根据什么来划分管理权限？应当说，权力是用来履行职能的，权限划分也应当以政府职能作为前提和基础。一项职能归哪一级政府承担，与该项职能履行相关的管理权力也应归哪级政府行使，不能脱离职能划分来讨论权力如何分配，否则势必造成有责无权、有权无责。
目前我国政府间经济社会事务的管理权限划分，在许多方面存在着不规范、不合理、不明确的问题。在有些方面，中央政府的管理权限过于集中，许多属于地方政府的事务，仍然要拿到中央部门进行审批，例如为争取项目、资金、批件而产生“跑部钱进”、驻京办事处的现象，于此不无关系；在有些方面，地方保护主义盛行，中央政策法令在一些地方得不到有效实施，“上有政策、下有对策”的现象依然存在；在财政分配方面，存在着政府间事权财权划分不对称的问题，不同层级政府承担职能与财力配置不相匹配，在许多地方出现省以下政府事权下移、财权上移，加上财政转移支付不到位，县乡政府财政困难，履行职能缺乏财力上的保障；在法律规范方面，许多事务的管理权限缺乏明确的法律界定，权力行使边界模糊，并且时而收权，时而放权，缺乏稳定的预期，导致了各种各样的短期行政行为。解决这些问题，应当以政府间职能配置为基础，逐步理顺政府间的管理权限划分。
第一，以职能定权限。应当按照政府间职能分工来进行管理权限划分，改变以往抽象进行权限划分的路径依赖。具体而言，中央政府职能范围内的事务，管理权力归中央；地方政府职能范围内的事务，管理权力归地方，地方政府应有充分的自主权限；中央和地方政府共有职能范围内的事务，政策法律制定权、公共资源配置权和监督权，主要由中央政府行使；有关事务组织实施权、管理权和执行权，可归地方政府行使。如果中央将不必由自己管理的事务下放给地方，与该事务有关的管理权限也应同时划归地方政府。
第二，以事权定财权。政府间的事权财权划分，应遵循“事权决定财权”的财政分权原则。基本思路：一是在逻辑顺序上，要根据各层级政府的职能确定各自承担的事权范围，而后再确定财权划分，而不能“本末倒置”；二是应使财权与事权配置相匹配，一级政府承担了多少支出责任，就应有多少相应的财政收入作为保障，确保各级政府收支平衡，有财力履行职能；三是各级政府都应遵守政府间事权财权划分的约定，特别是上级政府不能随意加以改变，现在许多地方事权层层下移、财权层层上移的情况，不应延续；四是各级政府预算计划确定之后，上级政府如果委托地方承办事务，或者出台要求下级政府增支的政策，应提供相应配套资金，不能“上级请客、下级买单”，增加下级政府额外财政负担；五是按照建设服务型政府的要求，各级政府都应加大财政对公共服务的支出比重，确立合理的财政分担比例；同时，中央和省级政府应加大对基层、欠发达地区的转移支付力度，促进基本公共服务均等化。
第三，以中央控制减少权力下放的负面作用。在我国，随着中央政府越来越注重宏观管理，随着地方政府治理能力的提高，可以预见，进一步下放权力、特别是分权化的社会管理和公共服务，将成为一种发展趋势。经验表明，权力下放有许多好处，如有利于调动地方政府的积极性，促进地方政府创新，提高管理和服务效率等；但同时也有不少缺陷，如中央调控能力可能减弱，地方可能只关心局部利益而无视整体利益，同样的权力下放条件会使地区间差距会越拉越大等问题。为了减少下放权力的负面作用，政府在下放权力的同时，应保持必不可少的中央控制。主要包括：(1)法律控制。中央政府应在确保国家法律和标准规范在全国得到统一实施等方面，加强对地方的监督控制。(2)财政控制。中央政府应在防止地方政府随意征税、举债、扩大财政赤字等方面，加以监督和控制，以免影响宏观经济稳定。(3)政策控制。在某一时期中央宏观政策目标与地方政府计划可能不一致，这时中央政府应采取措施保证中央宏观政策在全国得到有效实施。
第四，以法律保证权限划分的规范性和权威性。依法界定政府间管理权限划分，可以使各级政府行使权力有明确的法律依据或授权，具有规范性和权威性。我国宪法和法律对政府间职权划分已有原则规定，为各级政府依法行使权力提供了基本法律依据。现阶段，我国正处于转型时期，行政体制改革在逐步深化，政府间职能配置和管理权限也在不断调整变化，这就需要按照依法行政、建设法治政府的要求，加强政府组织立法，以法律来界定各级政府在经济社会事务方面的管理权限，如果调整改变也要通过立法，真正使各级政府依法行使管理权力。
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