论加强政府采购监督，本文主要内容关键词为：政府采购论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，政府采购制度不仅是一项全新的工作，也是一项全新的系统工程。由于政府采购制度实施的时间短，难免还存在许多问题，必须加强监督。因此，建立和完善适合我国国情的政府采购监督制约机制，成为进一步完善政府采购制度的重要内容和紧迫任务。
一、政府采购监督的必要性
（一）政府采购量大、面广、效益显著
我国政府推行政府采购工作始于1996年。据有关资料统计，1998年采购规模为31亿元，1999年为130亿元，2000年为328亿元，2001年为653亿元[1]，2002年突破1000亿元，2003年预计达到1500亿[2]，采购量在成倍增长，采购节约率为10%-15%。若按10%的节约率计算，1998-2002年分别节约采购资金为3.1、13.0、32.8、65.3、100.0亿元，2003年将达到150亿元。但我国目前的政府采购规模范围还比较窄，还仅限于通用的货物、工程和服务。随着《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）在2003年1月1日起全面施行，采购量将更加可观。
（二）政府采购对经济、政治的影响
国家财政支出的一个重要方面就是政府部门的物资采购。有关资料表明，在我国约8000亿元的财政支出中，按最保守的估算，属于政府采购的支出为2000亿元，按10%的节约率计算，每年可节约资金200亿元[3]。这意味着政府采购法的实施到位，完全可抵消我国每年的财政赤字，拉动国民经济发展，增加就业。政府采购的成效巨大为各国政府所重视，它不仅表现在经济上，而更重要的是表现在政治上。在西方国家，政府采购被誉为“阳光下的交易”，其主要原因是它能够有效遏制采购过程中权钱交易和其他腐败行为。但是，如果没有有效的监督制约机制，政府采购就可能成为腐败的集中地和高发区，而制约国家经济发展，危及国家安全。当前世界各国的重大经济丑闻，许多与政府采购有关。如意大利政府采购领域的腐败导致了国家的政治危机[4]，就是一个严肃的警示。
（三）政府采购对外开放的步伐加快
1996年我国政府已向亚太经合组织(APEC)提交单边行动计划，明确最迟于2020年与亚太经合组织成员对等开放政府采购市场[5]。随着我国加入WTO，以及即将加入WTO的《政府采购协议》，我国将逐步融入区域经济一体化和经济全球化，也将在全球经济一体化、贸易自由化的形成与发展的世界经济背景下，我国将逐步开放政府采购市场。
因此，不论是从经济上、政治上，还是对外开放等方面看，都要求必须建立起有效的监督制约机制，防止和遏制政府采购中的腐败现象，确保《政府采购法》的顺利实施。
二、政府采购存在的监督问题与对策
我国政府采购工作起步晚，在实施中存在着诸多矛盾和问题，因此，从中总结经验教训，以逐步建立和完善适合我国国情的政府采购监督机制，确保“阳光下的交易”更红火。
（一）目前政府采购存在的监督问题
1.财政资金分配与使用脱节，监督失效。政府采购资金分配与使用严重脱节，曾一度产生监督真空。建筑市场、采购市场曾是腐败的滋生地。慕绥新、马向东、李嘉廷等一批高官腐败案件的披露，足以看出建筑市场、采购市场的混乱。由于监督的真空，大批资金落入腐败者的腰包，使党和政府蒙受了巨大的损失。推行政府采购制度以来，这方面的严重问题逐步得以遏制，但资金分配、监管方面还依然存在问题。如建成不到3年就崩塌的重庆綦江彩虹桥，被斥责为“豆腐渣工程”的江西九江长江大堤，通车18天就开始破损的云南禄丰公路[6]；新闻、报端常披露的在建工程倒塌事故等等。
2.预算外资金采购计划性差，监督难。预算外资金也是政府采购资金的重要组成部分，但按时编制采购计划困难，主要是资金渠道不同，款项何时到位难以预测。特别是高校，这种现象极为普遍。如贷款、科研经费、捐赠经费、代办经费等，一旦经费到位，又急于采购，计划性差。这些经费的专款专用，以及设备购置甚至重复购置等，存在监督难的问题。
3.监督与管理脱节。表现有编制标书随意性大，或对市场调查、可行性研究论证不深入、不准确，形成价格假象，影响预算；或对所购物资的品牌、规格、性能、指标了解不深透，造成配制漏项，或重复购置，造成浪费；服务经营型的项目，底标金额控制较难，投标押金与履约保证金，有时也估得不准，影响了招投标的效益；在诚信方面，以次充好，掺假，甚至以低档代替高档等。这些问题，虽大多数得以制止，但还是造成了监督上的困难。
4.质疑制度不健全，责任不明确。在采购投标竞争中，几十家的供应商竞标，最终只能一家中标，竞争确实激烈。但只有竞争，才能购置价廉物美的货物。有的供应商在落标后，采取不正确的做法，如有的借质疑权发泄落标的不满，故意从中破坏，故意指责中标人的产品质量有问题，经有关质检部门严格的查核后，确认中标人的产品质量合格，完全符合标书的要求后，指责者却溜之大吉，未负任何责任。
5.人才匮乏。有关资料表明，我国集中采购机构人员为6400人，政府采购管理机构人员为4300[6]，其中很多人是中途转岗，缺乏专业训练。而在1997年美国联邦政府从事采购人员达45000人，其中注册合同官员达30000人[3]。显然我国集中采购机构人才匮乏，这将直接影响政府采购的质量、效率与监督工作。
（二）必须建立和完善适合我国国情的政府采购监督制约机制
1.加快政府采购监督法规体系建设。为防止公共采购市场的腐败，促进廉政建设，要尽快建立与完善同政府采购相配套的政府采购监督法规，规范政府采购预算、采购计划编制以及采购整个过程的监督程序和监督规则法律体系，尽快实现政府采购与国际的接轨，为加入WTO《政府采购协议》，开放政府采购市场做好充分准备。
2.尽快实现政府采购项目预算资金与政府财政预算的剥离，编制统一的政府采购预算，以推动政府采购的发展。政府采购能否有效推行，资金是关键。要尽快建立高效、先进、符合市场经济发展规律的政府采购资金预算、使用、管理、监督的制度，对政府采购资金的使用施行报告监督、去向监督和跟踪监督，确保采购资金使用到位。
3.完善内部监督。《政府采购法》规定了两项政府采购管理相互分离和相互制约的内部管理制度：一项是政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系[7]。另一项是经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离[7]。《政府采购法》对这两项相互分离、相互制约机制规定了明确的界限。笔者认为要对这些规定进行细化，还要制定出各部门在职能权限内应承担的职责，明确岗位职责，落实岗位责任制，制定采购各岗位的廉政准则、守则、行为规范，确定政府采购项目的责任人，做到职能明确，职责分明，责任到位。
4.外部监督。建立专门监督机关与纪检监察审计相结合的监督制度，防止某些人借政府采购名义行个人不法行为，践踏政府采购法规和法纪。专门监督机关与纪检监察审计人员还要善于总结经验教训，不断提升监督的方法、水平和理论，为建立符合中国国情的政府采购监督法律制度做出贡献。
5.做好基础工作，进行全方位的监督。要确保在采购市场中做到货比三家、物有所值，同等产品比质量，同等质量比价格，同等价格比信誉，节约采购成本，提高财政资金的运行效益，必须做好政府采购的基础工作。从政府采购的资金预算、采购计划、市场调研、立项、审批、编制标书、发布招标公告、招标、评标、定标、合同签订、货物到位，到安装运行，要层层把关，道道严格操作，防止采购腐败现象的发生。为防治政府采购领域的腐败问题，在《政府采购法》中，规定了政府采购人、供应商、采购代理机构在政府采购活动中必须廉洁廉政，否则应负法律责任。笔者认为在扼制政府采购当事人、供应商、采购代理机构的腐败行为等方面，还应细化政府采购当事人的廉洁廉政责任制，廉洁廉政承诺制度，建立不良行为者的“黑名单”，签订政府采购廉洁廉政责任状，实行一票否决制，以及实行岗位轮换制度等。
6.遵循政府采购的四个原则，强化过程监督。采购的每个环节若管理不严，都有产生腐败的可能。政府采购的各项采购活动的决策、执行程序必须置于公开的环境下操作。在《政府采购法》中用公开、公平、公正、公布的字眼就有23处，在采购管理方面授予了采购方式和采购程序，明确指出采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约[7]。这都为强化过程监督打下了良好的基础，监督者必须认真学习研究《政府采购法》，深入采购实践，研究采购整个过程的规律、特点，在采购过程中当好监督角色，把好每道关口、每个细节，对易发生问题的部位要严格把关、认真监督，保证参与监督的项目在四个原则中畅行。
7.发挥专家的监督作用，加强对招投标环节的监督。公开招标采购是政府采购的主要方式，加强对招标、评标工作的监督管理是抓好政府采购监督工作的核心环节。建立专家评委库，聘请专家参与招标的评审评标实际上就是对政府采购的强有力的监督。为保证评标定标工作的科学性、权威性、公正性和严谨，聘请专家参与对欲购物品、设备的技术、性能、指标等关键的技术环节进行把关，并对其质量、价格、服务等情况进行评判，体现物有所值，这是任何非专业人士所不可替代的。因为物资各种各样、品种繁多，集中采购机构、采购代理机构不可能熟悉所有的物品、设备，只有聘请同行专家，发挥其作用，才能对欲购物品、设备进行评判，只有发挥专家作用，才能购到物美价廉、物有所值的商品，也只有专家所具有的公正性才能保护供应商和采购人在招投标中的合法权利得以实现，也才能确保政府采购正确有序的开展。
8.建立供应商的质疑奖惩制度。《政府采购法》赋予供应商的质疑制度，无疑是对政府采购监督制度的强有力的补充，也是体现政府采购坚持公开、公平、公正和诚信的决心。但在实践中，如何鼓励供应商正确行使质疑权，必须建立供应商的质疑奖惩制度。对正确行使和反映政府采购中问题及不正之风有功者应给予适当奖励，对借质疑名义搞不法活动、胡作非为的，不仅要罚款、还要列入“黑名单”，对情节恶劣的，要给予暴光，直至追究有关法律责任。
9.充分发挥媒体的舆论监督作用。媒体监督要坚持宣传与正确导向结合，要坚持及时地、实事求是地、负责地报道政府采购的新鲜事、典型经验与做法，及时报道贯彻实施《政府采购法》中涌现的典型的人与事，以正确的舆论导向鼓舞人，以先进的事迹引导人，促进正确执法。同时还要揭露政府采购活动中的不正之风和各种腐败现象，充分发挥舆论监督的作用。
10.建立效能监督制度。效能监督就是推行政府采购的政务公开制度，按照“廉洁、勤政、务实、高效”的要求，坚持思想教育与制度建设相结合，监督检查与奖励惩戒相结合的教育方式。《政府采购法》在颁布采购管理核心的同时，又赋予了防腐机制。为切实全面贯彻《政府采购法》的监督检查与法律规定，除教育是重要手段外，还必须公开公布政府采购活动中的原始记录，即采购资金预算、采购计划、采购目录（项目）、采购信息、采购文件、采购方式、采购程序、采购结果，公布采购政笨和举报电话等，让公众、社会参与监督，以保证政府采购工作人员的廉政、勤政、务实、高效。在这同时还要做到对政府采购活动中的原始记录的及时、真实、全面的公布，以便及时发现问题，及时纠正达到监督促管理，管理出效益的双赢效果。
11.加强审计监督。加强对政府采购的审计监督是防止政府采购腐败的重要措施之一。《政府采购法》不但规定了对政府采购的审计监督，而更重要的是规定了对监督者的监督，体现了法律的平等。《政府采购法》规定：“审计机关应当对政府采购进行审计监督。”又规定：“政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。”[7]通过审计，检查采购经费开支是否合理、合法，是否如实地反映了政府采购的全过程，采购方式选择是否合理，采购过程是否依法行事。通过审计加强采购支出管理，提高资金使用率，并从审计角度提出加强和完善政府采购管理制度和管理机制的意见和建议，揭露采购工作中的违法违纪问题，促使政府采购始终运行在正确的轨道上。
12.大力培养人才，提高政府采购的管理监督水平。面对政府采购管理人才匮乏的局面，应大力加强政府采购人员的培训和教育工作。一是爱护现有人才，加强教育培训。实践证明，政府采购管理是一项艰苦细致的工作，如果没有采购管理人员、采购业务人员和监督人员的爱岗敬业，奉公守法，廉洁自律，高尚的职业道德和娴熟的业务技能，管理知识，实践经验是无法做好这一项工作的[8]。因此，要加强现有人员的专业水平、工作业绩和职业道德状况的考核，对考核合格的人才，要加强培训，学习计算机的有关操作技能，学习采购管理有关的专业知识，学习《政府采购法》、《招标投标法》、《合同法》以及WTO的《政府采购协议》等有关法律、法规、规定、条例和办法等。实行聘任制、轮岗制。在实践中培养政治可靠、业务精湛的政府采购管理人员、监督人员。对考核不合格的人员，不得继续聘任。二是对供应商也应加强教育和培训，以增强竞争力。鼓励供应商也要学习和掌握《政府采购法》的基本知识、基本要求、规定和竞争技巧，严格按照市场规则运作，以保护供应商的合法利益，努力参与政府采购活动的竞争。三是建议有关高等院校增设相关政府采购专业，培养政府采购专业人才，实现与国际政府采购接轨[8]。
总之，加强政府采购监督不是一蹴而就的，要经过人们长期的艰苦实践，努力奋斗才能得以实现。随着《政府采购法》的贯彻实施，政府采购监督法规也必将水到渠成，政府采购市场也必将更加繁荣。
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