依法治国是党领导人民治理国家的基本方略——访国务院副秘书长、国务院法制局局长杨景宇，本文主要内容关键词为：国务院法制局论文,依法治国论文,国务院论文,方略论文,秘书长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大第一次把“依法治国”作为党领导人民治理国家的基本方略郑重地提了出来，意义重大、深远。为了更深入地学习和领会十五大精神，中央党校进修二班邀请在校学习的杨景宇同志，结合实际座谈“依法治国”方略提出的理论意义与现实意义，杨景宇同志从以下四个方面谈了他的几点思考。
“依法治国”反映了执政党领导方式的基本特征，在指导思想上实现了从主要靠政策来领导，到不仅靠政策，更重要的是依法治理国家的历史性转变
作为执政党，我们党在社会主义建设时期如何执政，是一个过去相当长一段时间内没有解决好的大问题。这个问题说到底，就是在新的历史条件下，如何正确处理坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事这三者之间的关系。
根据马克思主义的基本原理，法律是统治阶级意志的表现。历史上，任何一个统治阶级掌握政权后，无不致力于新制度的建立和巩固，并以法律的形式予以体现和保护，依靠国家的强制力量，维护自己的阶级利益。无产阶级和人民大众取得政权以后，“反其道而用之”，理所当然地也应该这样做。但是，我们在相当一段时期内忽视法律建设，走了弯路，付出了代价。
革命战争时期，就全国讲，政权在国民党手里，法律是为三大敌人的统治服务的。革命就是“无法无天”。当时，党对革命事业的领导主要靠政策，党的政策在整个革命队伍内部实际上起了“法”的作用。建国以后，我们掌握了政权，情况就不同了，党的领导方式必然要随之发生相应的改变，着手民主法制建设。1949年9月颁布的“共同纲领”， 实际上起了临时性宪法的作用；1954年我国制定了第一部宪法；党的八大在提出工作重心转移的同时，也提出了加强人民民主法制建设的任务。应该说，那个时期我们党对法制建设是重视的。之后，随着国际国内政治风云变幻，由于对国内阶级状况作了错误的分析和估量，以阶级斗争为纲，导致对法制的忽视，一直发展到“文化大革命”中“和尚打伞，无法无天”，造成了严重的无政府状态。
邓小平同志总结历史的经验和教训，深刻地指出：“最重要的是一个制度问题”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性。”因此，他在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这篇实际上是十一届三中全会的主题报告中提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这为我们从指导思想上实现新时期党的领导方式的转变奠定了理论基础。
江泽民同志在十五大报告中，运用邓小平理论，进一步总结经验，提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略，指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这就把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从而准确地确定了党、人民与法的关系，就是：党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律范围内活动。这在理论上、实践上都是具有开创性意义的。
“依法治国”反映了国家政权运作方式的基本特征，从指导思想上实现了从主要靠行政手段，到不仅靠行政手段，更重要的是依法行政，依靠法律手段管理国家和社会的根本性转变
依法治国主要是靠政府机关来贯彻实施的。江泽民同志在十五大报告中明确提出：“一切政府机关都必须依法行政。”为什么？
第一，为了保证我们的政权不变质。党执政后，人民把自己权力交给我们行使，委托我们管理国家、管理社会，当了“官”，人民还是主人，我们仍是公仆，这是本质。但是，在形式上、现象上，好象人民是受我们指挥、管理的。于是现象和本质有时就不那么一致了。加上有些同志受封建思想影响，官僚主义、命令主义、家长制作风滋生起来，有的甚至站在群众头上作威作福，使形式背离本质的矛盾更加突出。因此，党执政后，必须解决坚持为人民服务的宗旨，防止主仆倒置、政权变质的问题。解决这一问题，一方面要靠教育，但从根本上说还是要靠法制。只有把公仆对主人负责、受主人监督这一反映政权性质的内容制度化、法制化，才能从根本上防止政权性质的改变。
第二，为了正确处理人民内部矛盾。在发展社会主义市场经济条件下，利益主体多元化了，经济利益关系渗透到社会生活的各个方面，人民内部矛盾突出表现为利益矛盾。面对越来越多、错综复杂的矛盾，仅靠经验和传统办法就不够了，必须有相应的法律制度，作为在新的历史条件下处理人民内部矛盾的重要依据。
第三，为了保障对外开放顺利进行。完善法制，是外国投资者很重视的一个重要投资环境。他们要到我们国家来投资、做买卖，很重要的一条就是看能不能受到法律的保护。
第四，为了提高行政工作效率，保证党和国家的方针、政策的连续性和稳定性。政府工作涉及方方面面，任务十分繁重，只有把它放在制度化、法律化的基础上，按规矩办事情，才有可能从根本上提高行政效率，并且保证政府贯彻执行党和国家的方针、政策的连续性和稳定性。不然的话，“一个将军一个令”，人在政兴，人去政息，那怎么行？
李鹏同志在接见第二次全国政府法制工作会议代表的重要讲话中指出：“随着社会的发展，社会主义市场经济体制的建立和完善，各级行政机关的领导如果不懂法律，不会运用法律手段管理经济、管理社会，那就不是一个称职的领导者。”这是对政府及其工作人员，特别是领导干部提出的殷切期望和基本要求。
依法行政要求行政机关坚持全心全意为人民服务的宗旨，严格依照法定程序，切实履行法定职责，做到既不失职，又不越权
何为“依法行政”？怎样“依法行政”？
全面地讲，真正做到依法行政，包括两个方面，一是立法，二是执法。根据通行的法制原则，行政权（行政机关的权力）和行政权的行使（行政程序）都是法定的，法律对此要规定得很明确，为行政机关履行职责提供清楚的依据。这是属于立法范畴的问题，是依法行政的前提。狭义地讲，依法行政就是行政机关依法履行职责，这又包括两个方面，一是办事权限合法，二是办事程序合法，只讲一面不行。行政机关依法行政，是权、责统一的，既有权又有责。法律作了规定，就要按规定办，既不能失职，又不能越权。
法律赋予哪个行政机关以什么行政权，多大的行政权（行政自由裁量权），应该规定明确。但是，由于各地方经济、政治、社会发展很不平衡，实际情况又千差万别，法律不可能针对各种具体行为、特定情况都规定得很具体。因此，立法也好，执法也好，都要根据我国政权的性质和党与国家的方针、政策正确理解社会主义法制的精神实质，不然的话，吵起来没个完，甚至可能走偏方向。比如：
1.行政机关办事，是精简，还是搞烦琐哲学？要精简，不仅机构要精简，而且办事的层次手续也要精简，只要能把该管的事管住、管好，办事层次和手续越简单越好，以方便基层，方便老百姓。立法就要注意防止法烦扰民，执法也要注意防止扰民。不能“办一件事，立一个法，多一个机构，多一道手续，多一项收费”，不能“门难进，脸难看，事难办”，更不能手持权力逞威风，故意刁难老百姓。
2.对经济活动，是实行事先审批，还是实行事后监督？我看，按照社会主义市场经济的客观要求，从发展趋势看，实行事先审批的事情会逐渐减少，实行事后监督的事情会不断增多。行政机关依法进行监督管理，主要的、大量的、经常的是靠事后监督。还有不少事情，行政机关本来就不该管、管不了、管不好，那就不要管，让老百姓自己去办、去管就是了。
3.党中央、国务院不是三令五申不准乱收费吗？那么，行政机关办事，哪些要收费，哪些不能收费？首先需要把这个问题研究清楚。收费又要有法定标准，如何收、如何管、如何用、如何监督都要有明确的规定，不能滥收、乱用，更不能“不给好处不办事，给了好处乱办事”。
4.法律是确定行为规范（允许做什么，应当做什么，禁止做什么）的。那么，是不是法律不允许的行为或者没有按照法律的要求去做，统统都要追究法律责任、给予惩罚？我看，不能这样简单化地理解、处理问题。哪些属于教育问题、工作问题，哪些行为要追究法律责任、给予惩罚，需要认真总结实践经验，加以区别。拿罚款说，运用这种行政处罚手段，同运用其他行政处罚手段一样，目的都是为了保证法律得到正确实施。任何违法行为都必须制止，这一点不能含糊，但不能把罚款作为拿钱买“合法”的办法，更不能把罚款作为执法机关“创收”的一条渠道。教育问题、工作问题不宜靠罚款来解决。即使违法行为，也要分析。行政处罚法明确规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
诸如此类问题，实际上都涉及社会主义法制的本质特征和根本原则。社会主义法制是人民民主的制度化、法律化，社会主义民主的本质是人民当家作主，依法治国的主体是人民。因此，依法治国先要对权力加以规范、制约和监督，保证正确行使权力，防止滥用权力。我们讲依法行政，核心是我们的政府如何按照法律化的制度正确处理自己与人民的关系、正确处理人民内部各种矛盾，要害是要始终牢记我们手中的权力是人民给的，人民把权力交给我们是要我们拿它保护人民、为人民谋利益的。依法行政，既要有利于政府办事有章可循，又要有利于维护人民的合法权益，只讲一面不行。两个方面，归结起来，都是以最大多数人民的最大利益为出发点和归宿的。这是社会主义法制的本质，也是宪法确定的一条原则。有人一讲法制，总是片面强调强化政府管理职能，以为法制就是依法“治”人，是管老百姓的，谁犯了法，怎么治他。这种认识至少不够全面。诚然，我们这里也有少数违法的人，应当、也必须依法追究法律责任。但是，必须明确，我们的法律是体现人民意志、维护人民利益、保障人民当家作主的，这是我们的法律同资产阶级和其他剥削阶级的法律的本质区别。依法追究违法行为，也是为了维护人民的最大利益。
做到依法行政，重在提高认识和健全制度
党的十一届三中全会以来，我国的社会主义民主、法制建设取得了举世瞩目的成就。但是，毋庸讳言，有法不依、执法不严、违法不究，甚至滥用权力、以权压法、徇私枉法，这类问题也还不少，有的地方甚至相当严重，引起广大干部和群众的不满，不可等闲视之，掉以轻心。
行政执法状况至今还大有不尽如人意之处，原因是多方面的，主要有：1.封建残余的影响。2.一些已经不适应形势变化的传统观念、工作习惯、工作方法尚未从根本上得到转变。3.地方保护主义，部门保护主义，对市场经济的误解、甚至曲解，拜金主义。这些问题都同利益驱动有内在的关系，对社会主义民主、法制建设冲击很大。4.依法行政所必需的环境和条件尚不完善，有些方面甚至尚不具备。比如：法制本身尚不健全或者不配套，有的法律、法规对有关部门职责权限的规定不够明确、甚至互相交叉重复；有些行政机关自己不依法办事，还用行政手段压下级行政机关违法办事，如下达罚款指标、收费指标、要求下级办实体搞创收等。5.对行使行政权的制约机制、监督制度还不够健全或者已有的制度还没有很好地运作起来。
那么，怎样才能切实做到依法行政？1.增强法制观念，关键是领导增强法制观念。2.为依法行政创造良好的法制环境、提供必要的保障条件。3.严格依法行政，保证权限合法、程序合法，也要依靠制度。4.从根本上保证做到依法行政，主要靠两条：一是党的领导。在我国，宪法和法律是党的正确主张和人民共同意志的统一。党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。党的领导的一个重要方面，就是领导国家机关（包括政府）严格依法履行职责。因此，切实做到依法行政，同样必须坚持党的领导。二是依靠群众。我们的宪法和法律是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的，应该、也一定能够建立在为人民群众所自觉掌握和遵守的基础上。把法律交结群众，让群众掌握法律武器，人人养成依法办事的观念和习惯，并且同违反宪法、法律和破坏社会主义法制的行为进行斗争，包括同行政机关的违法行为进行斗争，这是最伟大的力量，也是我们的优势所在。