继续推进“十五”期间的财政体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,财政论文,十五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
同我国的整体经济体制改革一样，1979年以来的财政体制改革也取得了令人瞩目的明显成效。特别是1994年的分税制和工商税制改革，不仅奠定了社会主义市场经济财政体制的基本框架，而且取得了体制创新和财政增收的双重效应。2000年的财政预算收入（12338亿元）将比1993年的实际财政收入（4349亿元）增长1.83倍，超过同期国内生产总值增长1.54倍的增速，出现了前所未有的财政收入增长态势。而2000年的预算财政支出（14637亿元）也将比1993的实际财政支出（4642.3亿元）增长2.15倍之多。国家财政收支在1994年之后的7年间所发生的变化，的确是我们过去所难以想象的。
从总体上讲，包括“十五”在内的今后一个时期，我国要基本建立起较为完善的社会主义市场经济体制，全面实现社会主义现代化建设的第二步战略目标，切实提高综合国力和人民生活水平，改革和发展的任务十分艰巨。与此相适应，财政要承担起加快经济结构调整、支持国有企业改革、解决区域经济发展不平衡（实施西部大开发）、保障经济社会和政治稳定等历史重任。为此，要进一步深化和完善财政体制改革，调整和健全国家财政职能，改造与加强财政管理，坚持依法治税、依法理财，严格收入征管，优化支出结构，完善支出管理制度，尽快扭转我国财政实力不强、财政职能弱化、财政调控功能不健全、财税体制不完备、财政资金使用效率不高等状况，以适应经济发展新阶段、经济改革新时期的新任务和新要求。其中，下述几方面的改革和调整又显得尤为重要。
（一）立足财政体制改革和制度创新，努力增强财政实力，建立稳固、平衡、强大的国家财政，为正确发挥财政职能奠定必要而可靠的财力基础
江泽民同志从理论与实践相结合的高度，审视古今中外财政在国家发展中的作用时指出：“财政是一个经济范畴，又是一个政治范畴，事关治国安邦，强国富民”，“在我国，建立稳固、平衡、强大的财政，制定和实施正确的财税政策，努力做好财税工作，是我们全面推进改革开放和现代化建设，实现跨世纪发展宏伟目标和中华民族全面振兴的必然要求。”然而，改革开放以来，在放权让利改革思路的指导下，我国不含债务收入在内的财政收入占GDP的比重，从1979年的28.4%持续下降到1993年的10.2%,1994年财政体制改革之后这种状况有所好转，但直至1999年财政收入占GDP的比重也依然只有13.9%，与经济发达国家平均40%左右、发展中国家平均20%以上的水平相比，有着很大的差距。国家可支配财力的不足，严重影响了财政职能的发挥，不仅对经济、社会发展和改革的支持由于财力的制约而趋于弱化，而且连最基本的国家政权运转和政权建设需要的财力也难以保证，各方面的收支矛盾日渐突出。
从当前的实际情况及有待解决的突出问题来看，“十五”期间增强财政实力，提高两个比重（财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全部财政收入的比重）的主要途径和措施，大致有以下几个方面：
——进一步深化分税制财政体制改革，特别是在基本完成中央与省分税的基础上，加快省以下分税制体制的改革步伐，规范省以下各级财政的分配关系，用体制和制度的全面创新来充分调动省以下各级基层财政单位增收的积极性与主动性。
——继续完善税制，并采取有效措施，加大各级财政组织的工作力度，在提高经济发展质量的基础上确保财政收入的较快增长。
在“十五”期间，应注意适时适当地拓宽税基，通过增加新税源和改进、改革、改造现有税制的途径，达到完善、优化税制和促进税收增收，加强税收调节的双重目的。比如财产税、遗产税、社会保障税等的择机适时开征，对现有增值税、资源税、证券交易印花税、个人所得税等税种的进一步改革与完善。同时，应不断改进和强化税收征管制度与手段，认真贯彻“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的工作方针，严格执行税收法规，依法治税，做到应收尽收。要大力清理压缩欠税，依法查处各种偷税、骗税和逃税行为，严厉打击各种涉税犯罪行为，维护国家税法权威。严禁越权减免税和通过各种手段变通税法和税收政策。事实证明，这方面问题的解决，不单是一个税收征收挖潜或财政增收的问题，而且还是通过完善税制、加强征管以便为各类企业和市场主体创造一个公平竞争的市场环境的大问题。世界银行1998年的报告预测，单是通过提高税收征管效率，堵塞征管漏洞，中国税收收入占GDP的比重就可达到16～17%的水平，即可比现在提高3～4%。
——加快税费体制改革步伐，统一政府财权，增加国家财政的可支配收入。统一政府收支是国家的基本职能。改革开放以来，在我国逐步形成的费税体制混乱，特别是费挤税和费大于税的现象，已经带来了严重的不良后果。实行费税改革对于规范我国的收入分配秩序和政府收入机制，对于减轻企业和农民沉重的非税负担，推进依法行政，遏制腐败现象，增强政府的宏观调控能力等，都具有十分重要而紧迫的意义。“十五”期间，我们要按照统筹规划、精心准备、认真试点、全面推开的工作思路，积极稳步推进交通车辆、农村、社会保障、城建、教育、环保等方面的税费改革，将分散的政府财政性资金，通过费税体制改革纳入统一的国家预算。对于那些需继续保留的政府性基金或收费，也应尽快纳入财政预算进行规范化管理。暂时不能纳入的，也必须进入财政专户，实行“收支两条线”管理。
如果上述改革与调整措施逐步到位，我国政府财政收入占GDP的比重有望达到20%左右，中央财政收入占全国财政收入的比重亦将达到60%上下的水平，那时的国家财政实力将会得到有效增强。
（二）进一步优化财政支出结构，提高财政支出效率
在建立社会主义市场经济体制或促进体制转轨的过程中，为缓解政府事权过多和财力相对不足的矛盾，必须在增强国家财政实力的同时，不断调整和优化财政支出结构，使之既符合现代市场经济的特点与要求，又能达到努力提高财政支出效率的目标，并以支出的低成本和高效率来减轻对财政收入的增长需求与压力。从总体上说，我国今后的财政支出范围，应尽快转到主要是满足政府履行职能和必要的社会公共支出需要的轨道上来，即突出财政的公共性特征，做到“有所为，有所不为”，认真解决我国财政多年存在的职能“越位”与“缺位”同时并存的老问题，真正把社会主义市场经济条件下的政府事权，作为确定财政支出范围的客观依据。惟有如此，财政支出结构的优化才有现实基础，所谓“越位”与“缺位”也才有一个客观的衡量标准。为此，应重点抓好以下几个方面的改革与调整：一是进一步划分和规范财政资金的供给范围，逐步解决财政供养人员过多，对一些经营性的事业经费与投资包揽过多，不合理的补贴过多等突出问题。二是抓住政府机构改革的有利时机，坚决控制好竞争性投资和行政经费的不合理增长，在区分事业单位“公益性”和“经营性”的前提下，减拨部分事业单位经费，逐步廓清财政支出范围，重新界定与规范财政支出次序。三是探索新形势下国家财政支持经济发展的新方式，分清政府行为与市场行为的界限，逐步减少直至停止财政对一般竞争性领域的投资，改变政府在市场中“与民争利”的状况，重在为各类企业和市场主体的公平竞争创造良好的外部环境。
——认真研究和确立财政支出的优先顺序，本着公共财政原则，努力保障国家政权建设、科技教育、社会保障、农业、生态环保、高新技术产业化等重点领域和项目的支出需要，并在中央和地方各级财政预算中适当增加这类支出比例。特别值得一提的是，“十五”期间应把社会保障作为一个重点的支出项目予以考虑和安排，因为它不仅是国有企业改革的一个必要前提，也是社会稳定和进步的重要保证。一要将目前的“三条保障线”转化为失业保障和城镇居民最低生活保障“两条保障线”，将企业责任逐步转化为政府的责任，并相应取消设在企业的再就业服务中心，通过社会化的中介机构来促进下岗职工再就业。二要建立统一的企事业单位职工基本养老保险制度，真正实行省级统筹，同时要在试点的基础上积极推进城镇职工基本医疗保险制度。三要建立独立于企业之外的社会保障管理和服务体系，实行社会保障待遇的社会化发放，社会保障对象由社区统一管理。积极拓宽渠道，扩大社会保障资金的来源，在企业和职工及时足额缴纳各项社会保障费用的同时，财政也通过调整支出结构，增加社会保障资金的预算安排。在条件成熟时，要开征社会保险税，建立稳定和规范的社会保障资金来源机制。
——积极推行政府采购制度，努力提高支出效率。我国目前各支出单位的采购行为都是各自分头进行的，这种方式的弊端非常明显：一是政府采购资金的分配和使用脱节，资金使用效益不高，财政无法实行有效的监督。二是采购过程不透明、不公开，容易产生腐败，损害党和政府的形象。三是强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。今后，政府各部门的直接支出，包括各类办公用品、设备、公共设施及政府所需的其他劳务，在条件允许的情况下，都要按法律、法规规定的方式实行规范化政府采购。我国的政府采购试点工作是从地方开始的。到1998年底，全国共有29个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政府采购试点工作，取得了明显的效果。仅据粗略统计，签订采购合同近2000份，采购规模约31亿元，共节约资金超过4亿元，平均资金节约率为13.4%。在采购方式上主要是采用竞争性招标和邀请招标方式。总的来看，我国的政府采购工作正处于由创始阶段向全面试点阶段过渡。今后要做的工作：一是通过建立有关制度，明确政府采购活动中所涉及的各行为主体包括主管机构、采购机构、中介组织和供应商等的地位，理顺他们之间的关系，加强管理。二是要加强立法，依法行政。在加快实践、不断总结经验的基础上，加快政府采购的立法进度，为最终形成以《政府采购法》为核心的政府采购法规体系创造条件，使我国的政府采购工作尽快步入法制化和规范化的轨道，并使之成为提高财政支出效率的一条重要途径。
——建立权力与责任相对称，优化和提高财政支出效率的约束机制。多年以来，甚至是改革开放以后，财政支出权力与支出责任的脱节，导致了支出约束的软化和支出效率的无保障状态，致使支出结构的合理调整与优化问题，不仅在财政预算管理部门和财政资金使用者那里都长期被忽视，财政款项成了一种人人争抢，而又无须承担实质性使用责任的“唐僧肉”，而且事实上也缺乏这方面的动力机制和严格的监管制度。现实情况往往是，错误的财政支出决策及其所造成的经济损失，决策的当事者常常可以不负任何行政与经济上的责任，不会因此而受到惩罚；而正确的、高效的支出决策，其当事者也不一定能得到应有的褒奖与激励。造成这种情况的原因当然是多方面、多层次的：体制上的原因，比如各级政府财力配置上的非公平现象或随意性问题；制度上的原因，比如各种预算拨款缺乏严格的支出依据，而预算资金使用上也没有相应或对应的约束责任；财政管理上的原因，比如支出成本——效益观念的淡薄，以及缺乏严格的对应考核机制和稽查办法，等等。
（三）继续完善财政政策功能，加强财政宏观调控
改革开放以来，我们在加强财政宏观调控方面已经取得了一些宝贵的经验。其中，特别是自1993年下半年开始，实行以适度从紧财政——货币政策为中心的宏观调控举措，使我国走出了高增长与高通货膨胀同时并存的困境，成功地实现了1997年的经济软着陆；而1998年开始至今，实行以积极财政政策为核心的宏观经济调控，则又使我国成功地克服了亚洲金融危机带来的冲击和影响，在投资、消费、出口需求不足，经济增长乏力的严峻形势下，实现了国民经济的持续稳定增长。这些都证明了有效运用财政政策，加强财政宏观调控的极端重要性与紧迫性。
经过近三年的艰苦努力，2000年虽然国民经济出现了重大转机，但社会经济生活中的一些深层次矛盾并未根本解决，国民经济持续发展的基础并不牢固，因此在一定时期内继续实施积极的财政政策，改善和加强财政宏观调控的任务依然十分繁重。“十五”时期我们要进一步综合运用预算、税收、补贴、国债等财政政策工具，并伴之以稳健的货币政策，加大对社会基础设施的投入力度，积极促进产业结构调整，着力提高国民经济的运行质量。同时要积极支持国有企业的改革与发展，选择有市场前景、有发展前途、有效益的企业，通过财政政策的导向作用和多种形式的财政投入，扶持和壮大国有经济的发展。尤其要制定和调整财税政策，加大对高新技术产业发展的支持力度，加大对西部开发和生态环境建设的投入力度，为西部地区的振兴和区域经济的协调发展创造必要的基础与条件；加快大江大河大湖的治理，全面改善我国的生产生活条件；继续落实好已经出台的收入分配调整政策，稳定和改善居民的消费心理预期，为进一步扩大消费需求创造条件。
此外，还需特别强调的是，充分利用好各级政府间规范化的财政转移支付制度及有关政策手段，是我国当前和今后一个时期加强财政宏观调控的重要一环。建立规范化的转移支付制度是完善分税制的一个必要环节，同时也是发挥中央政府宏观调控职能的一个重要手段。然而，1994年分税制改革以来，至今仍用“税收返还”的过渡性办法来加以替代，自1996年开始试行的“过渡期转移支付办法”，不仅数量甚少（从20亿到现在的七八十亿元），而且其“规范”的程度也很有限，起不到应有的作用。实际上，规范化、弹性化、法制化、制衡化的转移支付制度，恰恰是解决各级政府间财力分配不均衡，使经济发展程度不同的地区实现公共服务水平均等化的主要途径。特别是对于中西部的发展，对于西部大开发，有着至关重要的宏观调控意义和财力支持及保障作用。
（四）加强财政管理，改革预算管理制度
“十五”期间的当务之急，首先应该是建立全口径的预算体系，把预算内、预算外和制度外财政收支统一纳入政府预算来加以管理。1994年分税制改革只是涉及到预算内这一块，从政治程序上看，对于预算外、制度外资金也并没有像预算内资金那样的支配权。但是，政府的职能从来都是在预算内、预算外和制度外三块资金的共同支撑下行使的，而目前预算体制的这种现状极不利于政府事权的划分，既不能真实地反映政府的经济活动，也不能真实地反映宏观税收负担，不利于政府宏观调控职能的发挥。因此，应该尽快改革预算制度，建立全口径政府收入、支出管理体系，全面真实地反映政府的活动。
此外，我国财政体制改革的重点基本集中在财政收入分配及其管理方面，财政支出管理改革相对滞后，特别是国库集中收付制度和预算科目体系两项基础性管理制度，基本上是沿袭过去的老做法，弊端日渐突出。今后改革的重点是推进部门预算编制，以部门预算制度为切入点，同时推进国库制度、政府采购制度、零基预算制度、综合预算制度等项改革。
再则，推进复式预算体制的改革，完善预算约束机制。编制真正的复式预算也应是预算体制改革的一项重要内容。为全面反映政府活动和财政职能，在政府预算体系内至少应该包括经常预算、资本预算和社会保障预算三项。经常预算用于反映维持政府活动的经常费用，诸如保障国家安全稳定、发展文教科卫等各项公共事业的开支和用于人民生活方面的开支等；资本预算用于揭示政府的负债和负债的去向，增强负债资金来源使用的约束性和有效性；社会保障预算用于全面反映社会保障的资金来源和使用方向。复式预算的意义在于分别反映不同性质的各项资金的来源和用途，对政府预算开支形成硬约束，监督各项资金的使用和效益，避免资金被挤占挪用和造成损失浪费。
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