制度化权利的制度成本，本文主要内容关键词为：权利论文,成本论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在日常生活中，“制度化”是我们经常听到的术语，也是很多人喜欢的话语，甚至不自觉地成为一种所要达成的目标。但是，过去20多年里世界政治的变化，尤其是前苏联的解体和印度的结构性腐败，都提供了重新审视有关政治学理论和概念的经验：难道制度化就能保证经济增长和政治稳定？同时，新制度经济学中的交易费用、制度费用等概念，又为人们认识不同国家的制度安排的制度绩效提供了分析性工具。
一
在亨廷顿看来，一个政治共同体的社会政治组织和程序的力量，取决于该组织得到支持的范围大小和制度化程度。所谓范围，指的是政治组织和程序容纳社会活动的广度；所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，而制度化是政治组织与程序获得价值和稳定性的过程（注：亨廷顿：《变迁社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第12页。）。尽管有些同义重复，我们还是可以将制度化理解为政治组织与程序本身的稳定性过程或制度安排的稳定性过程。在亨廷顿看来，制度化程度越高，该政治组织的力量就越强大。为了说明制度化与政治组织生命力和力量的关系，亨廷顿进而提出了衡量制度化的四个标准，即适应性、复杂性、自主性、凝聚性（注：亨廷顿：《变迁社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第13～23页。）。
按照亨廷顿的制度化标准，前苏联的制度化程度不可谓不高，但为什么顷刻之间崩溃了呢？前苏联的解体不仅是对国际关系理论、制度经济学的挑战，也是对政治学基本理论的挑战。无论是经济学还是政治学，人们都喜欢运用制度化一词说明某些问题，最多的莫过于重复亨廷顿的制度化程度越高、政治力量越强的说法。印度也是一个高度制度化的国家，经济发展长期受到束缚。张五常认为，“印度是腐败制度被明确界定的最突出的例子，这里，不同的交易与不同的排他性腐败权力相联系。腐败的权力一经被制度化，改革这种制度的交易成本就极其巨大。印度几十年停滞不前并不是偶然的。”（注：参见张五常《经济解释》，商务印书馆2001年版，第453页。）
法治的根本含义是指国家通过宪政安排得以治理，因而法治国家是一种有限政府。但是，无论是在理论上还是在实践中，法治概念“也意味着某种有时被人们称之为合法性原则的东西：统治必须依法律行事”（注：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第675页。）。这种法制观是如此流行，由此将法治化等同于制度化和法制化的观念并不鲜见。事实上，在一个非有限政府的制度里，法制化、制度化可能是加强政府无限权力的工具。
前苏联的解体被归因于制度的失败。这种失败在经济上是因为未能形成有效的产权组织，在政治上则因推行法治进程过快，而高度制度化的政治组织难以适应过快的改革，或者说制度化的程序／政治组织不是在法治化的条件下完成的，因而导致体制僵化。总而言之，前苏联的制度化与法治是完全不同的概念和范畴。
从前苏联和印度的案例可以得出这样的判断：法治需要制度化，但是，制度化既不等同于法治，也不一定有利于法治，甚至可能会破坏法治。当一个国家不能实现法治化时，其统治的合法性就存在疑问，由此带来统治成本的增加，比如，以强制力量维持政治统治。更重要的是，前苏联的解体和“印度综合症”都提供了反证：制度化并不与政治组织／程序的力量成正比。这一反证至少在一定程度上说明了发展中国家或后发展国家的复杂的制度关系。
二
如果将制度视为各种正式与非正式规则的综合，那么，可以肯定地说，中国虽然存在大量的人治色彩，却是高度制度化的。这种制度化不仅是总体制度建设的一部分，更是产权制度的必然要求。因为产权归国家所有，国家必然会以各种法律法规来规制其所有权和资产。国家的一般性责任／义务是为其既定的疆域上的人民和财产提供制度保护，那么，在国家自己直接拥有财产和产权的条件下，国家的责任就自然地体现在保护自己的产权和财产方面。因此，在经济实践中，很难说制度安排缺位。
然而，由于中国经济规制过程中的复杂性而表现为主管部门之间的程序和利益冲突，使得这种复杂性不仅表现为高成本，还表现为不确定性。而这一切，正是由于部门主义式的政府规制所导致的。
国有资产的产权性质必然要求政府的规制，但我国政治—经济关系的根本制度是条块分割的行政隶属关系控制体系，从而使得政府规制必然表现为部门主义化并由此导致了权利制度化。以《公司法》和《证券法》）为例，除《公司法》与《证券法》是由立法机关制定的，其他与《公司法》和《证券法》相配套的各种法律法规都具有“委任立法”性质，都是相关的各主管部门在执行政策过程中制定的法律法规。管制的权力被清楚地界定并合法地赋予相应的政府部门，由此产生行政性垄断。
在中国，部门主义化的政府管制早已成为一种既定的制度安排，这不仅清楚地表现在政府部门制定的条例中，还为一般性的法律所承认。我国《公司法》第8条规定：“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的，在公司登记前依法办理审批手续。”与此相对应，《中华人民共和国公司登记管理条例》第14条规定：“法律、行政法规规定设立公司必须报经审批或者公司经营范围中有法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，应当在报送审批前办理公司名称预先核准，并以公司登记机关核准的公司名称报送审批。”这就意味着，微观市场主体从事任何由政府部门主管的经营活动，几乎都需要得到相应的主管部门的审批。
在审批过程中，“内部人”当然优先。外界要进入某领域，首先要找内部人或有关的政府官员。这种审批不同于政府对国有企业的直接管理，国有企业的事实所有者就是有关政府部门。而审批事实上是对进入的排斥，以保持本行业的国有企业的垄断性经营。
市场化实际是放松计划性政府管制的过程。但是，在中国，计划经济体制实际上是条块分割的本位主义经济安排。由于行政机构改革的不彻底，一些政府工业主管部门依然存在并造成行政垄断.而一些公共服务部门，在市场利益的冲击下也正在商业化。这种行政力量与市场的结合，必然导致交易成本和经济资源配置的极大浪费。这是因为，政府在对行业进入进行限制时，如果政府对商品供求现状或趋势的判断失误，则对行业进入的限制可能导致更为糟糕的后果。不仅如此，由于进入限制总是对原有企业有利，故而代表原有企业的利益集团可能利用各种方式，通过政治程序迫使政府做出并非必要的行业进入限制。事实上，中国一些行业性主管部门正是本系统的国有企业的所有者，同时又是其政治代言人。
在条块分割的体制下，“条”即各主管部门的行政级别都是一样的，如果两个部门之间的立法规定相互冲突，法院并不能据此判定谁对谁错；如果两个部门的利益有冲突，部门之间本身无从协调，只好提请上级机关。政府部门越多，部门之间的利益冲突就越严重，以政府规制所表现出的部门主义壁垒就越森严，国家权力就越容易被分割。
在一个法律权力小于行政权力、而行政权力又表现为部门主义的制度中，制度化过程其实就是将本部门的利益以法律法规的方式合理化的过程，是权利的制度化，由此造成特别的行政垄断和行政审批。至此，制度的部门主义化其实就是某种权利（如审批权力）的部门主义化、制度化，其本身就以高昂的制度成本为代价。无论是行政机构改革的反复，还是经济运行过程中的“大起大落”，都反映了这种制度安排的高成本。
从计划经济向市场经济的转型，由于中国走了一条相对成功的渐进主义的增量改革之路，也导致行政改革的不彻底性，使得传统的行政部门仍然在经济转型中发挥主要作用。我们知道，政策法规一旦形成，就具有相对的稳定性，官僚机构的政策制定者和一般官员也少有人关注政策法规的反馈信息和长期的适用性。官僚机构中有限的人力资源忙于解决层出不穷的现实问题，无力检讨过去政策的得与失。同时，非人格化和等级性的特点也决定了本系统的官员不会自动地检视业已形成的政策。集体行动理论也告诉我们，基于成本的考虑，政策服从者不会联合起来抵制那些不合时宜的政策。
三
综上所述，我们看到，权利制度化使进入市场的成本异常高昂，使非生产性社会资源浪费异常惊人，这也是中国腐败问题的主要体制性病源，是中国改革开放以来经济“大起大落”的制度根源。
腐败与非生产性社会资源浪费有联系，但是并不是所有的非生产性社会资源浪费的现象都可以归类为腐败。腐败的典型形式是利用权力控制的资源去交换好处。从这个意义上说，凡是存在权力的地方，都可能出现腐败。但是，在权利制度化的地方，则肯定会有腐败。广西的成克杰、江西的胡长清、云南的李嘉廷、沈阳的慕绥新等一批大案要案，均是审批的权利不受约束的表现；而厦门走私案、湛江走私案，更是腐败权力制度化的典型。无论是以个人名字命名的腐败案，还是以地名命名的腐败案，其实其中都有集体越轨的性质。腐败已不再是个别现象，而是此起彼伏、前仆后继的政治景观。
腐败的制度成本是什么？下面以几个指标来衡量（注：这些指标选自罗伯特·克利特加德《控制腐败》，杨光斌等译，中央编译出版社1998年版。）：
第一，效率。在现实中，一定的腐败手段可能会加快某种稀有资源的分配并产生效率，但是，当稀有资源工程指标、政府采购和砍伐许可证等控制在主管部门那里时，不但不会产生效率，而且会导致大量的“豆腐渣工程”、更高的采购费用及大面积的水土流失。因此，腐败不仅是无效率，还会使经济发展停顿。
第二，分配。腐败是重新分配收入的过程，这一过程一方面使体制内的有权人与无权人的分配不公平，另一方面也是体制内对体制外民众的剥夺。在我国，广大农村地区的农民如此重的税、费并没有纳入国家收入，相当一部分落入地方官员手中。所以，在落后的农村地区形成了强烈的贫富对比：乡镇干部、县机关干部纷纷在县城盖小楼，而农民则无力购买必要的生产资料。权利制度化造成了广大农村地区的贫困。
第三，刺激。在腐败权利得到认同后，会刺激体制内外的人将精力放到追逐腐败租金的非社会性生产价值的活动之中，如想少缴税的公司／个人要寻找主管官员，“进入”本身成了有价证券，政府规制权自然成了有关主管官员的寻租工具。由此，这种寻租会转移到一切领域，作为“自由职业者”的记者成为设租者，作为保护公民权利“最后一道防线”的法官成为设租者……腐败权利的制度化渐渐变成了社会性的腐败习俗。
第四，政治。当腐败成为一种社会普遍现象、进而演变为一种难以扭转的制度性文化，或者说当腐败因权利制度化而成为一种普遍性文化时；离心力和愤世嫉俗的情绪就会滋长，进而产生认同危机，影响政治稳定。可见，当腐败权利制度化时，国家的政治、经济和社会组织都会受到危害。
第五，权利制度化下的“收放循环”。20世纪80年代中国的经济以收放循环的形式（注：参见杨光斌《中国政府与政治导论》绪论部分，中国人民大学出版社2003年版。）而表现为“大起大落”。任何国家的经济发展都避免不了波动，但中国的经济波动是以“大起大落”的极端形式出现的，这种波动的幅度及其对国民经济的打击远远超出了一般意义上的波动。
基于国有产权的条块分割的行政隶属关系的控制体系，必然使特定的权利部门化，并以特殊的规章使权利制度化。在社会主义国家，一旦权利制度化，就必然出现科尔奈所说的“父爱主义”，造成转预算约束制度（注：科尔奈：《短缺经济学》下卷，经济科学出版社1986年版，第290页。）。在这种体制中，上下级的政治前途都取决于其政绩，因此，无论是自上而下的官员，还是自下而上的企业管理者，都有一致追求数量的偏好。不仅如此，追求的好坏无所谓，因为“父爱主义”决定了上级会保护下级，从而造成企业不计成本的转预算约束制度。上下一致的扩张和转预算约束制度，必然造成经济过热。而当中央政府企图约束、限制经济过热时，巨大的行政约束力又会使其属下的企业一下子撤空而使经济一落千丈，从而促成收放循环。
不仅如此，在产权国有体制下，权利制度化必然导致对国家利益的忽视，因为每一个条块都是一个特殊的政治利益共同体，上下一致的数量扩张其实是追求部门甚至是个人的权利和利益，从而造成严重的经济结构问题，导致重复建设、“诸侯经济”等全局性资源配置的低效，造成严重的财力物力的浪费。国有产权决定了，多办一个企业就多一份好处。所以，任期有限的官员不断创办企业的积极性很高，而不考虑企业的数量与效率的关系，由此引发重复建设、结构失调，并导致恶性竞争（注：张维迎：《产权、政府与信誉》，三联书店2001年版，第75页。）。
权利制度化所造成的巨大的交易费用和制度成本，从根本上削弱了我们的制度竞争力和作为国家权力资源性基础的制度绩效。而这些问题的解决只能依赖于行政机构的改革，使企业直接面对国家的宏观政策和市场竞争。因为，权利制度化使得国家的改革目标受到扭曲，形成了部门利益与国家总体目标的冲突。而“统治者效用最大化以及建立有效制度安排的能力，取决于多少个官僚机构把统治者的目标视作他们自己的目标。官僚机构问题恶化了统治者的有限理性并增加了统治国家的交易费用。如果建立新制度安排所带来的额外利润被官僚自私行为滥用掉的话，那么新制度安排就建立不起来。”（注：参见R.科斯等《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社2000年版，第399页。）看来，国家与官僚机构之间的博弈并不是一个轻松的过程，但是，国家必须有能力控制官僚部门的自私行为，否则，完善的市场经济制度就不可能形成。
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