论政府在现代国有企业制度中的法律地位，本文主要内容关键词为：企业制度论文,法律地位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前的国有企业改革之所以困难重重，举步维艰，其中一个很重要的原因就是没有解决政府在现代国有企业制度中的法律地位问题，使政企关系难以理顺。只有正确认识和确立政府在现代国有企业制度中的法律地位，才能建立一个新型的政企关系。
而政府在现代国有企业制度中的法律地位，应该是指在社会主义市场经济条件下，政府适应现代企业制度所具有的法律资格、权限、行为和责任。笔者认为，政府的这种法律地位在政企关系中具有决定性的作用。政府和现代国有企业是新体制中既平等又不平等的法律主体。当政府作为企业所有权人时，是民事法律主体，与企业法人实体的法律地位平等。当政府作为社会经济宏观调控者时，又是行政法律主体，与企业法人团体相对的法律地位又是不平等的。从这两种不同的法律地位看，政府始终是政企关系中起决定性作用的一方。
因此，本文拟在国有企业改革实践和现代企业制度的背景下，围绕政府的职能、权限、行为和责任来进行研究，探讨政府在现代国有企业制度中应有的法律地位，对完善政府行为的规范，促进建立适应社会主义市场经济的政企关系机制，促使现代行政和企业法律制度更趋完善。
一、我国现代国有企业制度的形成
现代国有企业制度是指我国社会主义市场经济体制下，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的规范化、制度化的企业制度。当代世界经济和我国经济体制改革的实践表明，建立现代国有企业制度，是社会化大生产和市场经济的必然要求。
党的十一届三中全会以前，我国国有企业一直套用苏联模式的计划经济，实行高度集中的管理体制，中央政府对企业管得“过死”，企业活力不足，国家还需付出高昂的管理成本。在此阶段，有两次行政分权。（注：参见顾功耘编：《新兴市场中的法律问题研究》，世界图书出版公司1997年版，第15页。）第一次是1956年，毛泽东批评中央对企业管得“死死的”，（注：毛泽东《论十大关系》，载《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第295页。）国家接着于1957年制定颁布了《关于改进工业管理体制的规定》，1958年制定颁布了《关于工业企业下放的几项决定》，目的在于扩权让利于企业。但到1961年，国家又提出“调整、巩固、充实、提高”方针，发布了《关于调整管理体制的若干暂行规定》，开始行政性收权，恢复统一管理。第二次是1966年，又是毛泽东指出中央“卡得死死的”，（注：毛泽东《关于农村机械化问题的一封信》（1966），《人民日报》1977年12月26日。）可是此时正值“文化大革命”，一放就乱。“文化大革命”后，国家对企业实行整顿，放下的权又收回中央管理。因此，虽经两次分权，但最终均以收权告终，高度集中的管理体制没有变化。
改革开放以来，国家对企业管理体制的改革大致可以分为三个阶段：
第一阶段，政府放权让利，企业扩权增收。从1978年到1984年，国务院颁布了一系列法规，扩大企业自主权。如国务院于1979年颁布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，1981年颁布《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》，1983年颁布《国营工业企业暂行条例》，1984年颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》等等。相对以前的行政性分权，此次放权也可以称为经济性分权。因为此次放权的同时，还向企业让利，企业既扩权又增收，激励企业积极性。在此期间，国家进行了两次“利改税”的配套改革，但是由于政企职责不分，条块分割，政府对企业还是统得过多过死，忽视商品生产、价格规律和市场的作用，分配中平均主义严重。
第二阶段，所有权和经营权分离，政企双层经营。从1984 年到1992年，两权分离理论盛行。中共中央于1984 年通过的《关于经济体制改革的决定》中提出所有权和经营权可以适当分开。国务院于1988年发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》和《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》。七届人大1988年通过的《全民所有制工业企业法》，对政企关系作了一次重大的调整，对政企权利义务关系作了比较全面的规定。如首次规定企业具有法人资格，是依法自主经营、自负盈亏、独立核算、独立承担民事责任的社会主义商品生产经营单位。并且明确企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权，企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。国务院于1992年颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，具体地赋予了企业14种经营权，详实而明确地界定了政府与企业的责、权、利关系。
此外，为了创造经营机制顺利转换的外部环境，在此期间，国家还进一步采取了两项配套措施。一是实行“税利分流、税前还贷，税后承包”的税制改革，调整政企分配关系。二是公布《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》一系列行政配套文件、推动改革向深层次发展。
第三阶段，建立现代企业制度，进行制度创新。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，提出“理顺产权关系，实行政企分开，深化企业产权制度及相应体制的配套改革，逐步建立与社会化大生产和社会主义市场经济发展相适应的现代化企业制度”。1993年，作为我国现代企业制度主要法律依据的《公司法》颁布实施。国有企业改革的方向，就是根据《公司法》对国有企业进行改造，使其成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代国有企业。
国有企业的公司制改造，使政企关系产生了一次质的飞跃。首先，建立这样一种现代企业制度，必须随着社会化大生产和市场经济的发展和需要，产生一次意义重大的产权制度革命。其次，有助于政府管理行为与市场经济的要求协调一致，为现代企业制度的建立，国有企业改革提供了法律保障。在这一体制下，政府不仅承担着依公司法办事、维护公司法作为企业基本法的地位的责任，而且至少在如下五个方面主动约束和规范自己的行为：（1）行政法规不能与公司法相抵触；（2）政府作为公司股东出现时，与现代国有企业之间的关系，主要由公司法调整；（3）政府与现代国有企业发生民事经济往来时， 双方是平等的民事法律主体，其关系主要由民商法调整；（4 ）政府在行使社会经济宏观调控和管理职能时，与现代国有企业关系主要由经济法调整；（5 ）政府行为不得为现代国有企业额外增加或减低竞争成本。在这一体制下，政府机构和体制必然要彻底改革，改变多年来计划经济体制下形成的经济管理模式，不再直接参与企业的活动，而专司市场经济的宏观调控和社会行政管理工作（注：参见黎学玲、程信和：《市场经济运行的法律机制》，中山大学出版社1998年版，第36页。）
二、国家财产所有权的实现
政府在现代国有企业制度中的法律地位，集中地体现在政府与现代国有企业的权利义务关系上，而这一关系的正确确立又主要取决于现代国有企业中国家财产所有权的设置和实现。
现代国有企业国家财产所有权，就是指在社会主义市场经济条件下，在构建现代企业制度过程中，由国家投入资本而形成的财产所有权。
现代国有企业国家财产所有权至少包含三层含义：（1 ）表示了进行制度创新的一项新的现代企业法律制度。（2 ）表明了政府作为国家的代理人成为民事法律关系的主体即财产所有权人，并对其财产所享有的权利，以及非财产所有人负有不得侵犯的义务。（3 ）政府依法对委托所有的财产享有管理和支配的权利。而《国有企业财产监督管理条例》第8条中所指的“企业对国家授予其经营管理的财产依法自主经营， 享有占有、使用和依法处分的权利”是政府“支配”的结果。
按照法学界的一种观点，在股份制的国有企业中，实行法人所有权以后，国家就丧失了股份制企业财产的所有权，理由是它已不能直接对这部分国家财产行使占有、使用、收益和处分的权能（注：参见郭锋：《股份制企业所有权问题的探讨》，载《中国法学》1988年第3期）。 传统法人理论也强调所有权的独立性和垄断性。但是，事实上，国有企业实行股份制并不改变国家作为终极所有权人的地位，我们研究企业财产权特别是股东的权利的性质问题，可以使我们加深这一认识。
西方现代市场经济呈现一种趋势，国家股份公司由于股东人数的增多和股票的分散，导致股权分散，企业规模不断扩大。激烈的竞争对企业提出更高的应变能力的要求，促使股东的所有权和经营权的分离在内容上不断深化。这种分离的结果不是所有权的转移，而是权能的分离。从法律上来看，所有权和经营权的分离无论依循着何种形式进行，也无论这种分离的程度如何，都只能是所有权权能的分离（注：参见王利明：《论国家所有权与企业法人所有权》，载《法学卷》上卷，浙江教育出版社1998年版，第442页。），并不是所有权的转移或消灭。 经营权是所有权内在的权能派生出来的权利，它只是所有权的部分权能，而决不是全部权能。
所有权权能分离的内容，就是占有权、使用权、收益权和处分权部分权能的分离或者权能与权能之间的分离。国有企业向现代企业转化的过程中，为了维护国家财产所有权的完整性，人们设置了一个终极所有权。一般来说，在国家财产所有权中，占有权、使用权能够与其他权能分离出来，收益权和处分权的权能只能实行部分分离。我们把经过分离后剩余的所有权权能称为终极所有权。把分离出来赋予企业法人的所有权权能称为企业法人所有权，或企业法人财产权。
所有权权能分离的形式，是指所有权权能分离后各种企业形态的不同表现。公司制是最具典型的现代企业组织形式，其对于终极所有权和法人所有权的界定一开始就有一个统一的制度和规范。尤其是股份公司这种企业组织形式，为所有权权能的分离和权利责任社会化提供了一个合适的载体。一些国家的公司法规定了股东的最终所有权。比如股东有权要求公司正当有效地经营，有权任免公司董事、监事并决定其报酬，有权修改公司章程或决定公司合并、分立、解散和清算等事项（注：参见《日本商法典》245条。）。我国公司法明确规定， 股东按投入公司资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利（注：《中华人民共和国公司法》第4条，第103条。）。也是一种国家资产最终所有权的形式。可见，一些学者认为“所有权虚拟”是值得商榷的。英美法系学者一般把股东享有的权利称为股权或股份所有权，而大陆法系学者为了维护一物一权体系，往往回避了股东是否具有所有权问题，而提出了“股东地位说”、“附条件债权说”、“新债权说”等观点。他们将股权概括为自益权和共益权，包括各种请求权和表决权等，笔者认为，股东的一些权利从表面看与债权有相似之处，如请求权等。但是应当看到，公司依法终止清算时，所有权复归，又现一物一权。所以，所有权确实存在权能的分离和回归的客观事实，这种客观事实是不能“虚拟”的。因此，我们可以把这种由原国家财产所有权分离部分权能后保留着的部分所有权能，看作现代国有企业中国家财产的终极所有权。
从历史的发展看，大陆法股份公司制度建立在法人制度基础上，而英美法股份公司制度则建立在信托制度基础上，两大法系在公司基本制度上，都确认了股份公司具有独立于其所有者之外的主体地位的财产权资格。也就是马克思所说的：“股份公司”使“以前由政府经营的企业，成了公司的企业”（注：《马克思恩格斯全集》25卷，第493页。 ）。特别需要指出的是，法人所有权在法人存续期间长期存在，这就使得与股东所有权一起长期形成“双重所有权”同时存在的客观状态。
有人担心，这种双重所有权与传统一物一权规则发生矛盾，笔者认为，这种担心是没有必要的。首先，一物一权主义（Eine Sine Sache,ein Recht），指一个物上仅成立一个所有权；一个所有权的客体常常是一个物（注：梁慧星：《中国物权法研究》，法律出版社1998年版，第33页。）。从一物一权主义理论出发推论，一个物的部分不成立独立的所有权，数个物上不能成立一个所有权（注：参见谢在全：《民法物权论（上）》，三民书局1989年版，第23页。）。这里，我们能否把一个公司的全部财产作为一个“物”来对待呢？而这个“物”指的是什么？法律上所谓之“物”，是指存在于人体以外、人力所能支配并能满足人类社会生活需要的有体物和自然力（注：史尚宽：《物权法论》，第158页。）。就是说，法律上的物不包括专利、商标、商业秘密、 信息、Know－How等无体物， 也不包括人体内之人脑功能和智慧等劳动技能。因此，一物一权主义所指的客体不能包括公司的全部财产。其次，一物一权所指的“物”和“权”是一个相对应的特定概念，即当物保留“终极”占有、使用、收益和处分权时，便会产生“终极”所有权，这种形式在公司依法终止时便显而易见。最后，出资人把“物”投入公司作为资本或财产后，只拥有股份权，不是原来意义上的物权，也不能再抽逃原来的投入资产。因此，股权已完成了物的所有权向公司所有权的飞跃。在公司法人存续期间，这种现代企业法人财产所有权的概念完全不同于原来那种没有企业法人而只有“自然人”所有的物的所有权的概念。
一种有用物，“都可以从质和量两个角度来考察”（注：《马克思恩格斯全集》第23卷，第48页。）。从马克思的商品二重性出发，可以对物的所有权分为实物形态所有权和价格形态所有权。当两者发生分离，且这种分离是暂时的，无论实物形态与价格形态发生何种变化，或者两种形态的分离发生何种变化，都不改变物的所有权对两者的统一所有。可见，国家终极所有权与企业法人所有权存在着内在的统一所有权关系。在此意义上，我们看到，双重所有权与一物一权规则不仅没有矛盾，而且实现了衔接。
三、政企关系的本质
在现代市场经济条件下，政府与现代国有企业的权利和义务关系非常复杂。而由于政府所具有的公共管理职权和代表国家所享有的国家财产所有权，使得政府与现代国有企业的关系发展的主导因素始终在政府一方。所以，笔者认为，探讨政府与现代国有企业的关系主要还是应该从政府方面入手。
当政府一方面充当行政管理主体，另一方面又充当企业投资主体时，便同时具有两重身份、两种角色、双重职能，起着极为特殊的作用。通俗地说，是既做裁判员，又当运动员。因此，建立一个良好的政企关系，实有赖于现代政府的重塑。
任何国家的政府，都是统治阶级行使国家行政权、组织统一管理国家的各种社会行政事务的机关（注：参见《法学大辞典》，上海辞书出版社1998年版，第1193页。）。政府是一个历史的概念，随着各国历史的发展，在不同阶段承担着不同的职能。但是，有一点则是共同的，政府具体执行和体现国家政治统治的基本职能，维护统治阶级的地位和利益（注：参见夏书章：《行政管理学》，中山大学出版社1998年版，第49页。）。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第219页。）。笔者认为，政府管理尽管具有执行性、多样性和动态性等特点，但所有政府管理，其根本的目标都不可能离开国家的利益。所以，政府职能是政治统治职能和社会经济管理职能的统一，二者不可偏废。
实现国家财产所有权是政府管理现代国有企业的主要目标之一。因此，实现国家财产所有权的法律本质也是政府管理现代国有企业的法律本质。无论从历史上考察国有资产的形成，还是作为社会主义国家的长远目标，深刻地认识实现国家财产所有权的本质无疑是非常必要的。否则，政府在现代国有企业制度中的法律地位无法明确。
宏观、间接和高效的经济管理职能是先进国家政府管理的特点。在西方自由资本主义时期，政府起着“守夜人”的作用，奉行“政府要好，管事要少”的信条，主要依靠“无形的手”来调节和引导社会经济事业的发展。在垄断资本主义时期，自由竞争受到压抑，“市场失效”，政府运用行政手段和法律手段维持保证市场秩序，通过预算和高额税收，发行公债等办法承担起某些社会公共事务，在分配领域采取一系列的福利措施，保持经济繁荣和社会发展。在当代资本主义国家，政府普遍承担了更多的经济职能，并以此作为行政职能的重点。政府在充分发挥“无形的手”调节社会经济发展的前提下，也强调“有形的手”（政府）来弥补市场机制的不足。同时，扩大社会服务职能，在就业、住宅、交通、人口控制和环境保护方面为社会创造一个好的外部环境。西方政府这些经济职能的发挥，对我们建设一个能适应社会主义市场经济的现代政府有现实的启迪作用。
我们理性地审视中外两种制度下政府干预经济行为的后果，可以发现政府的行为后果与法治精神直接相关。其一，社会主义国家的意志是要实现“共同富裕”这样一个公平的社会目标，无疑是具有正义性的。从某种意义上讲，正义性就具有合法性。但是，政府干预如果不当，例如，把政企关系作为不平等主体用行政命令来调整，属于民法调整范畴的平等主体之间的关系就会被“扭曲”。政企关系被扭曲，便成无效率。企业效率低下，弊端便频生。以政府所具有的行政权力，贯彻国家意志——“共同富裕”，恰恰相反，却得到“共同贫困”的结果。其二，在资本主义国家现存的“贫富悬殊”的社会现实，是资本主义市场经济残酷竞争的产物。一个客观的事实是，选择这些残酷竞争规则的正是这些“贫富悬殊”的人们，政府只是依据这些规则，收税赋，办福利，消除所谓“外部性”。这种“不公平”的社会现实却维护这种以应然法为灵魂的西方法治达二百多年。
纵观现代中外各国经济发展与其相应的法律基础的相互影响和关系，便能够发现两个既平近又发人深思的法律现象。悖论一：社会主义国家“共同富裕”的社会目标硬化了调整政企不平等主体的法律关系的行政命令，导致一系列弊端。悖论二：资本主义国家“贫富悬殊”的社会现实维护了以应然法为灵魂，并成功地制约国家权力的西方法治。
从两个悖论看，良好的愿望——国家意志——低效率；残酷的竞争——社会意志——高效率。一个良好的愿望却产生消极的结果，一种残酷的竞争却生产积极的意义。原来，法律产生了巨大的力量，这种力量本身的确并不为人们所广泛认识。
两个法律悖论为我们提出了一个重要的命题：实现一种美好的社会目标，是根据国家意志，还是根据社会自治的原则？换句话说，法律的根本立足点和基本价值取向是国家优位还是社会优位？
国家意志不必然代表社会利益。国家优位理念认为，国家意志必然代表了社会利益。这是一个国家与社会利益同一的观点。显然，这种理念建立在如下四个假设之一：（1）国家利益与社会利益完全一致； （2）国家完全正确认识社会利益之所在；（3）国家采取完全正确的手段以实现社会利益；（4）国家统治者是无私的圣人、 洞察规律的超人和完善的立法者。但是，这种假设是很难满足的。而任何一个条件的不满足，都会导致国家偏离社会的利益。
而社会优位理念则是以社会（包括组成社会的个人）为根本立足点和价值取向的法理念。它是以应然法观念为核心，强调社会自治和个人法律人格自主，保证民事权利优先和法律相对自主性的一种法治思想。“应然法观念，即在实在法之上确立一个伦理标准，以伦理限制国家立法、评价国家立法”（注：参见周永坤：《社会优位理念与法治国家》，见《法学研究》1997年第1期。 ）应然法的思维特点是：国家立法只是形式上的法，它是否有资格成为法，还要接受社会的评价。这就不仅把行政、司法行为，而且把立法行为置于社会的监控之下。
在西方，社会自治、国家服务于社会的观念根深蒂固。早在柏拉图那里就已经形成了国家和社会的两元分析架构，将社会置于国家之上，认为不正义的国家不是真正的国家。所谓正义，对国家来说就是为全社会服务。“那些依照部分人的利益制定法律的国家，不是真正的国家”（注：参见柏拉图：《法律篇》第715页。）。 西塞罗在《共和国》篇中把国家定义为“人民的事务”。黑格尔对国家推崇备至，但是，即使在他的法观念里，国家优位必须被“自由意志”所平衡。可见，作为法律本质的这个自由意志是普遍存在。“特殊的意志”成为法律这本身就是专制（注：参见黑格尔：《法哲学》，商务印书馆1982年版，第 295页。）。
马克思主义与上述控制国家权力、追求社会自治而实现个人自由的传统观念不同，他从消灭国家的观点出发，来追求完全的社会自治和个人的解放，更激烈地提出社会优位的重要思想。马克思恩格斯认为，在未来的共产主义社会中，每个人都具有自主的人格，“在这个集体中个人是作为个人参加的。但是个人的这样一种联合（自然是以当时已经发达的生产力为基础），这种联合把个人的自由发展和运动的条件置于他们的控制之下”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社 1972年版，第83页。）。在《共产党宣言》，马克思主义创始人把这个思想更清楚地表述为，“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版， 第273页。）。毫无疑义，马克思主义反对的是一切形成的国家， 所以将国家消灭作为建立社会自治，实现个人解放的条件。比如1891年恩格斯就提出将各种资料“交归社会全体成员支配”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，第349页。）。
马克思主义的这些社会自治思想却为后来的斯大林个人专制主义所取代。我国也把苏联经验视为马克思主义而全盘搬进，并且不断强化，形成了高度集中的管理体制，为国有企业带来了灾难性的后果。例如广东国投的破产，许多国有企业经营不善的严重后果，都留给我们极为惨痛的教训。前事不忘，后事之师。笔者认为，社会自治思想——马克思主义创始人所确立的社会主义真谛应当成为我国现代法治国家处理好国企关系的指导思想。
不言而喻，社会自治也是一个历史的概念。在特定的历史条件下，社会管理以何种方式，即“分散”的程度、集权的程度，必须与现实相适应，切忌绝对化。笔者认为，以社会自治思想，作为全民所有制形成的财产所有权在实现过程中的一种新的思路，旨在为企业进入现代市场，扫清长期以来危害我国经济发展的体制障碍，特别是扫清过去高度集中的管理体制下仍然残存的极左的思想障碍。依笔者观察，社会自治有两种现实的选择。其一，政府对国有企业的管理必须尽可能采取“分散化”措施，才能使政府精简。其二，国家所有权实现效益的最大化，有赖于全社会各种资源的最优配置。因此，在这种意义上，树立社会优位和社会自治思想在国有企业改革中至关重要，不可回避。
不过，将社会优位作为我国实现国家财产所有权的法律本质，必须树立如下几个观念。第一，现代国有企业中的国家财产所有权，实质上是原来全民所有制企业财产所有权。财产国有和股权国有只是不同法律制度下的表现形成。第二，以国家或政府（部门）投入资本或其它资产所形成的财产权实质上也是全民所有。国家、政府只是全体人民的“守夜人”。第三，作为特殊社会权利主体的国家财产所有权应当享有与一般社会权利同等的权利优先考虑，而不能作为国家权力而受到制约。第四，社会权利作为私法的调整范畴时，国有权因个人权利优先而处于劣势时必须得到合理的救济。“公有物被认为不归任何人享有”（注：盖尤斯：《法学阶梯》，中国政法大学出版社1996年版，第82页。），社会权利在民事法律调整过程中，当国家权力被分开之后，显然处于不利地位。因此，进行平衡救济是必要的。
法律是国家的意志还是社会的意志，决定了国家的实体——政府是社会的主人还是社会的公仆，决定了是国家单纯立法治理社会，还是社会通过法律治理国家、国家依法治理社会的统一。这是问题的本质。笔者认为，构建现代政府法治的新观念，形成社会优位的法治理念，即以社会为根本立足点和价值取向的理念，是政府行为合法的根本出路，也是确立政府在现代国有企业制度中的法律地位的理论前提。
四、政府的管理权限和行为规范
政府管理也称行政管理或公共管理。是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务，社会公共事务和机关内部事务的活动（注：参见夏书章、王乐夫著：《行政管理学》，中山大学出版社1998年版，第2、4、54页。）。当政府的职能转变后，政府并不直接干预现代国有企业的活动，但是，政府的管理链条并未中断。因此，政府管理依然存在客观必要性。在现代，人们以调控作为政府管理经济的手段，与一般管理有所区别，经常用政府干预来加以表述。政府干预整个市场经济的运作，弥补市场的缺陷。西方在长期的争论中已经形成众多的理论流派。其中两位理论家——亚当·斯密和凯恩斯的两只“手”为政府干预市场和否认政府干预的理论为我们勾画了政府与企业在行为上的两幅最生动的图景。
西方政府“不干预主义”或“积极不干预”政策认为，由“一只看不见的手”调节整个市场经济，政府只扮演“警察”和“守夜人”的角色。具体说来，政府只担任保护国家领土；建立公平的行政体系和法律秩序；建立维护公众利益的公共工程及其机构的角色。直至20世纪30年代垄断资本主义经济陷入“全面毁灭”（注：参见刘涤源：《凯恩斯经济学说评论》，武汉大学出版社1997年版，第10页。），“市场失灵”，政府干预经济的理论盛行。他们认为，政府不是社会秩序的消极保护者，而是运用财政政策有效地影响经济的发展，让“看得见的手”发挥均衡作用的管理者。比如实施扩张性的财政货币政策，增加投资、刺激消费、扩大需求、增加职位、消除失业等措施。在当代资本主义经济的发展过程中，西方政府现行的政策，以温和干预学派重新占据主导地位，反映出政府干预经济是一个回避不了的趋势（注：最有代表性的是科斯的“科斯定理”和斯蒂格利茨的“非分散化定量”。科斯定理认为，在零交易费用的情况下，责任制度对资源配置没有影响。非分散化定量认为，没有政府的干预，就不能实现市场的有效配置。）。在我国现代国有企业制度中，政府的管理实际上是一种间接的干预，政府通过市场的调控来影响企业，当政府与市场的关系由于经济发展受到所谓的“外部性”的影响而失衡时，会表现出不稳定性。作为市场的主体，企业必然也受到影响。政府干预市场必然传递影响企业的行为后果。因此，政府适度干预经济和管理企业显然非常重要和必要。
当然，政府对国有企业的管理行为必须适度。而怎样才能保证政府管理的适度呢？笔者认为，政府应该依法行政，依法调控，政府对现代国有企业的管理应该在坚持如下四个基本原则的前提下进行。
1.政企职责分开的原则。政企分开是国有企业改革取得成功经验的基本总结，是规范政府行为和企业行为的基本准则。（1 ）政府通过制定各种市场竞争的机制，保证企业公平竞争；（2）转变政府职能， 完善公共设施，创造良好的社会经济环境。（3 ）政府根据全社会共同利益制订公共政策。（4）政府依法行政。 “国家权力机关运用法律调整公民与国家之间的关系”（注：David Stott; and Alexandra Felix:Principles of Administrative Law,First Published in GreatBritain 1997 by cavendish Publish-ing Limited,p.3.）。政府依法发挥宏观调控的作用，调整包括现代国有企业在内的市场主体的行为。
2.政府的社会经济管理职能和国有资产管理职能分开的原则。我国是以公有制为主体、全民所有制为主导的社会主义国家，中央人民政府既是社会经济管理者，同时也是国有资产所有权的代表者，是社会经济管理权和国家财产所有权的双重主体。虽然作为社会经济管理的权力和国家财产所有权的权利都要体现国家意志，但它们各自的性质、管理目标和行为方式是不同的。社会经济管理职能是人大赋予的行政权力，其目标是实现社会公平、秩序和稳定发展，管理范围是全社会各类社会经济活动，管理方式是具有强制性的。国家财产所有权是基于财产所有者身份行使的财产所有权，财产所有权属于民事权利，政府作为财产所有权主体，在处理同类占用国有资产的义务主体之间的关系，应该遵循平等、有偿的原则，它的管理范围只限于现代国有企业中的国家财产所有权，不涉及其他经济成份，其目标是实现国有资产的积累与增殖。
政府应授权委托国有资产管理机构作为现代国有企业国家财产所有权人，承担其职能，与政府的行政管理和宏观经济调控职能分开。避免政府为代表国家行使财产所有权而进行直接干预，导致宏观管理职能弱化。
3.终极所有权与法人所有权分离的原则。现代国有企业国家财产所有权，是国家通过法律形成确认的财产所有人对于自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。现代国有企业法人所有权是指现代国有企业法人对企业财产享有占有、使用和依法处分的权利。权能的分离和复归，确切地说明了两权分离的原则。
两权分离，从终极所有权要求的资本安全和增殖目标来说，与企业经营权的期望既有同一性，也有矛盾性。同一性是两者都有利润增加，收益最大化的愿望。矛盾性是资本金安全、增值、积累的整体利益与经营风险、贸易费用、生产者消费等局部利益之间的矛盾关系。所以，在两权分离之前，还必须设置一种有效的约束机制，比如设置企业监事会，以保证所有权的实现。
传统的所有权无法区分和解决两权的权责关系。当实施两权分离时，引入产权制度的概念，才能圆满解决这种由静态权能和动态权能所分离出来的不同的所有权的范围的明确界限。
4.投资收益和产权转让收入用作扩大再生产基金的原则。政府把投资收益和产权转让收入列入扩大再生产基金，并以法律的形式在国有资产管理法中予以进一步明确规定。这会有利于保持国有资产的独立运转，促使国有资产得到保值增殖；有利于保护国有资产的合理流动、优化资源配置，提高资本经营效率；有利于保持资产运行机制的完整性。
国家应该依据上述原则建立起这样一个社会经济管理机制：法律规范政府行为，政府依法调控市场，市场引导企业行为，企业自主高效经营。就我国目前情况来看，首先要用法律规范政府行为。而在规范政府行为的过程中，应该做到如下几点：第一，要树立社会整体利益高于一切的法治观。企业是社会的组织。社会整体利益，是指人们在社会物质生产活动中结成的经济和社会关系，而共同形成的目标。换句话说，就是全体社会成员对事物充分表达自己意愿所集合起来的最大值取向。这种取向，长期以来由国家选定。当国家能够正确认识社会利益的所在，并采取正确的手段予以实现时，国家与社会的利益在形式上便可以达到一致。同时，还要求每一位管理国家的领导者毫无私心、洞察规律和不犯错误。此时，社会利益才能得到体现和延续，全民利益才能避免损失。正如前述，在实践中这种可能性是根本不存在的。
我国现有企业法律制度的缺陷，正是由于改革实践中为人们所发现的惊人的社会后果，才越来越迫切地受到关注。（1 ）政府依法管理企业时，如果不是政府首先受到制约，政府所依之法就不是真正的法律。（2）社会权利必须监督政府权力，不能使社会权利屈服政府权力。 （3）社会权利必须制约政府权力，否则，政府干预经济不力或不当时， 就无法得到有效的纠正和制止。
社会优位有利于控制政府滥用和怠用权力。社会主义国家从本质上来说更重视社会整体利益的实现。西方以多元的权力结构对政府权力实施制衡的机制值得借鉴，应当设置国家现有权力机关以外的监督和评价场所，这是进一步完善我国法治的一个崭新的思路。
第二，政府必须真正转变职能。现在，社会主义市场经济体制已经逐渐确立，政府作为国家的组织形式，要适应体制的转变，必须相应转变职能。一是要明确行政主体。不断完善政府组织、协调、管理、服务的功能，建立法治政府，改革政府机构，消除结构障碍和功能障碍。在现代经济活动中政府的角色，是“裁判员”不是“运动员”。具有行政组织、管理、救济的职能。二是要加强宏观调控。这是东西方不同制度都应具备的政府行为，（1）打破所有制的困惑， 把国有企业交给“看不见的手”。（2）用“看得见的手”，保障社会整体利益。 保障社会发展与稳定——国民经济宏观调控法律制度的完善。特别注意产业政策、区域布局的调整。（3）支持保障效率优先、社会公平原则。 以不断完善市场法律制度。反垄断、反不正当竞争。三是要适度干预。即掌握运用所谓“尽可能市场，必要时国家”的原则（注：参见夏书章、王乐夫等：《行政管理学》，中山大学出版社1998年版，第52页。），支持保障企业优胜劣汰的良性机制，以保持统一、完善企业经营机制，消除现有企业法律制度多元化现象与主体不平等待遇，加强和完善社会保障和救济机制。四是要接受监督。包括接受社会评价和民主监督，依法查处腐败和渎职人员。
第三，应严格要求政府依法行政。应该加强对政府行政行为的约束和控制，应该加强对政府机关及其人员非法干预现代国有企业的行为的惩罚措施。在修改、完善、建立一个统一的现代企业法律制度体系的基础上，应在行政法中增加专门章节规范政府在必要时干预国有企业的行为，并惩戒政府及其工作人员对现代企业的非法干预。
为了有效追究政府违法行为责任，我们必须在下列几个方面明确规定：
1.政府（部门）过错，给企业或第三人造成损害时，应直接承担经济责任。在现代企业法律制度管辖之下，不存在不平等的行政隶属关系，而是平等的民事上的关系。在行政法律制度管辖下，企业法人作为相对方可以对行政主体的违法行为提出诉讼，按照行政法追究行政人的法律责任，根据侵害事实政府必须进行救济和赔偿。
2.政府行政机关执行公务的工作人员，对过错承担责任，除了承担行政责任，也应承担一定的经济责任。由于行为人在过错中，为行政主体带来连带责任，对企业法人或第三人造成财产损害，行政人必须承担行政责任，并视其违法性质，如违法乱纪、玩忽职守等导致损害时，要规定行政人员向行政机关的经济责任，行政机关要承担全部赔偿责任。这种行政机关内部的经济赔偿责任，近似劳动法意义上的财产责任，目的是教育本人，惩戒教育其严守职业操守和纪律。情节严重且造成财产巨大损失的，对有关行政人应追究刑事责任。
3.对故意侵吞国有企业财产的政府工作人员，构成犯罪的，应一律追究刑事责任，并罚处经济赔偿。从犯罪意义上看，在政府权力机关工作的人员具有犯罪的便利条件，因此，对政府工作人员的犯罪行为必须从严惩处。
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