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中图分类号：G40-054文献标识码：A文章编号：1004-633X(2006)08-0013-04
义务教育均衡推进是涉及多方面的系统工程，财政在义务教育均衡推进过程中起关键作用。义务教育均衡的根本在于教育资源的均衡享有，教育财政指标可以反映教育资源的均衡状况。近几年来，中央与地方政府在推进义务教育均衡的过程中做出了积极的努力，从财政指标来分析我国义务教育均衡推进状况，既可以客观反映义务教育均衡的新进展和政府的财政努力程度，也可以发现问题并寻求进一步推进义务教育均衡发展的教育财政政策选择。
一、义务教育均衡发展与公共教育财政
1.教育均衡发展与义务教育均衡发展
教育均衡发展实质上是将教育公平的思想可操作化、可实践化，是“人们相对于目前现实存在的教育需求与教育供给不均衡而提出的教育发展的美好理想”，是“在平等原则的支配下教育机构、受教育者在教育活动中平等待遇的实现，其最基本的要求就是在正常的教育群体之间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的支配和使用上”[1]；是“政府通过一定的法律、法规、政策确保给公民或未来公民以同等受教育的权利和义务，通过政策的调整及资源的调配而提供相对均等的教育机会与条件”[2]。
义务教育均衡发展在教育均衡发展中的地位是不言而喻的。接受义务教育属于起点性教育，是每个人的最基本的教育权利。对每个公民来讲，义务教育是每个公民的基本人权，应该由政府完全平等地提供和保障。义务教育均衡指的是在一个区域内，政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件投入(校舍、设施、办学经费……)方面，实现国家(含地区)内投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城乡之间、地区之间初步实现居民之间义务教育权利的平等、公民发展权利的起点公平。义务教育均衡发展是科学发展观在教育领域的具体化，其核心是追求教育资源配置的公平性、合理性。
教育均衡发展与义务教育均衡发展在实践上是逐步推进的，从小范围、小区域到大范围、大区域，从县到省市，最后实现全国教育均衡。但无论如何推进，教育资源的均衡配置是最基础的。因此，从教育财政指标分析义务教育的均衡发展是抓住了义务教育均衡的关键。
2.义务教育均衡与公共教育财政
公共教育财政是教育公共性和财政公共性的统一，财政公共性制约着教育公共性实现的程度，教育的公共性体现着财政的公共性。作为公民基本教育权利的具体体现，义务教育均衡体现在教育的公共性及其强弱上。教育的公共性主要表现在：公民受教育权利平等，尤其是平等享有公共教育资源和自由选择教育权利的平等；教育财政投入于义务教育的量占政府教育财政总投入的比例；义务教育普及面程度，95％的义务教育普及率的公共性要高于90％的义务教育普及率；普及教育层次的程度，普及12年教育的公共性要高于普及9年义务教育的公共性[3]。作为教育资源均衡配置的义务教育均衡也体现在财政的公共性。财政的公共性体现在：财政活动是为了满足整个社会的公共需要，它不同于私人为了追求个人利益最大化行为；财政活动定位于公共领域，即私人不愿意干或没有能力干、干不成的领域；财政运作是基于公众意志、公共决策体现社会绝大多数人偏好的活动；公共财政的根本目的是最大程度地满足公众的公共需要。
公共教育财政作为财政公共性和教育公共性的统一体，其支出应依据教育产品“公共性”程度的不同进行投入重点的选择。在中国现行的公共财政体制下，由义务教育强制性所必然带来的特征，使得相对于其他教育级次，义务教育是“公共性”程度较高的教育产品，应是政府教育财政投入的重点。虽然接受义务教育也可以给个人带来收益，但由于义务教育依法剥夺了受教育者不受教育的自由选择权，故在个人对是否接受义务教育失去了自由选择权的情况下，义务教育个人权益也是公共产品。
近年来，中央政府从建立和谐社会的需要出发，立足于我国义务教育大多数学生在农村这一基本国情，把农村教育作为教育工作的“重中之重”，出台了新增教育经费主要用于农村的政策，加大了对中西部贫困地区农村义务教育和贫困家庭学生就学的支持力度。目前，国家正集中财力大力实施“西部地区两基攻坚计划”、“农村中小学现代远程教育工程”和资助家庭经济困难学生的“两免一补”政策，从整体上推进我国义务教育地区之间、城乡之间的均衡发展。这是在国家层面上推进义务教育均衡发展的重大举措。2005年，教育部公布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求各级教育行政部门充分认识推进义务教育均衡发展在构建社会主义和谐社会中的重要作用，有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距的势头；以区域推进为重点，优先解决好县域内义务教育均衡化问题，并明确提出了推进义务教育均衡发展的措施。2005年11月10日，教育部发布《中国全民教育国家报告》，首次明确提出实施免费义务教育的时间表：2010年我国农村地区实现免费义务教育，2015年推广至全国；2006年3月温家宝总理在政府工作报告中代表政府承诺：“从今年起用两年时间，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。”
二、我国义务教育均衡推进的财政指标实证分析
义务教育均衡推进的财政指标实证分析主要是通过关键性和代表性的教育财政指标来客观反映我国义务教育的均衡推进状况的。为了真实反映近期我国义务教育均衡推进状况，在实证分析中采用的是1999年以后的数据。因为对我国义务教育均衡推进的实践来讲，1999年政府构建公共财政框架是教育财政政策变革、加大义务教育投入的开始，2001年基础教育“以县为主”管理体制的建立起到了积极的推动作用。
1.地区间义务教育均衡推进的财政指标分析
生均事业费与公用经费极差率是反映义务教育均衡程度的教育财政指标之一，极差率表征着我国义务教育生均预算内教育经费的绝对差距。
从表1可以看出，1999—2003年间全国地区间生均预算内事业费和生均公用经费的极差率、标准差差距虽然仍然较大，但相对于以往(尤其是1994-1998年间)，小学、初中生均预算内事业费、生均公用经费平均极差率增幅差距没有进一步扩大。这种态势的出现，一方面是由于最近几年中央对中西部地区教育扶持力度的加大，另一方面是发达地区开始注重对农村义务教育的投入倾斜所致。小学生均预算内事业费的极差率从1999年开始缓慢下降，到2003年已降为8.46。1999—2003年全国地区间义务教育生均预算内事业费和生均公用经费的极差率，在保持增幅稳定的基础上，部分年份还略有下降，应该说是为义务教育均衡的进一步推进奠定了良好的基础。
表1 1999-2003年全国地区间义务教育生均事业费、公用经费极差率
年份 1999 2000 2001 2002 2003
小学生均事业
9.44 6.64 9.08 9.01 8.46
费极差率
初中生均事业
7.42 7.34 6.61 7.33 8.41
费极差率
小学生均公用
12.9811.9417.5316.7418.80
经费极差率
初中生均公用
10.70 8.45 9.5210.1811.49
经费极差率
(表中的数据根据教育部财务司编，《中国教育经费统计年鉴(1999—2004)》的有关数据计算，中国统计出版社)
2.城乡间义务教育均衡推进的财政指标分析
城乡义务教育均衡推进状况可以通过图1、图2来分析。
从图1、图2来看，1999—2003年城镇、农村义务教育预算内生均事业费、公用经费水平差距仍然存在。但如果对1999—2003年农村义务教育预算内生均事业费、公用经费与城镇的差距进一步的计算可以发现，1999—2003年农村小学预算内生均事业费与城镇的差距从0.32缩小到0.24倍，初中差距从0.38缩小到0.30倍；小学预算内生均公用经费与城镇的差距从0.54缩小到0.42倍，初中差距从0.64缩小到0.5倍，整体是处于不断缩小的趋势。2004年，城镇普通小学生均预算内教育经费的平均水平为1283.39元，农村地区平均为1035.27元；农村与城镇差0.2倍；城镇初中生均预算内教育经费的平均水平为1491.40元，而农村地区平均为1101.32元，农村与城镇差0.35倍，与2003年相比，有一点波动，但小于2003年之前的年份。这种态势的出现主要是由于，从1999年我国政府构建公共财政体制以来，政府把农村义务教育作为“重中之重”，地方各级政府加大了对农村义务教育的投入，中央和省市级政府也以专项形式扩大了对农村义务教育的财政投入，农村义务教育财政状况得到了一定程度的改善，城乡义务教育均衡有所推进。
3.人均GDP与生均教育经费支出指标分析
从整体来看，1999年以后各地政府对义务教育的财政投入呈现出不断增长的态势，即使落后地区的教育财政投入也有一定的比例增长，人均GDP差距与生均教育经费支出差距间呈现出显著相关的特点(见表2)。
表2 1997-2002年全国小学生均教育事业费与人均GDP的相关系数
年份 199719981999200020012002
相关系数 0.944
0.942
0.941
0.940
0.934
0.932
(表中的数据根据教育部财务司编，《中国教育经费统计年鉴(1998—2003)》，《中国统计年鉴(1998-2003)》的有关数据计算，中国统计出版社)
从1997-2002年全国小学生均教育事业费与人均GDP的相关系数虽然处于不断下降的趋势，但0.9以上的相关系数足以表明其显著相关。相关分析也表明，政府对初中生均教育拨款与人均GDP的相关系数为0.824，人均GDP与生均教育经费支出间呈现出显著相关的特点。而相关系数的相对缩小主要来自中央政府对落后地区的义务教育财政转移支付力度的不断加大。这意味着在短时期内地区经济发展差距无法进一步缩小的现实条件下，加大中央政府财政转移力度是推进义务教育均衡的有效途径。
4.部分地区财政预算内拨款与生均公用经费增长指标分析
人们往往把义务教育的非均衡扩大归于地方政府教育财政投入不努力，这在过去一个时期可能是事实。但从近几年的情况来看，尽管贫困地区的地方政府在义务教育阶段财政投入方面付出了较大的努力，但并不能改变其与其他地区间的义务教育非均衡状态。2001—2002年全国小学生均预算内公用经费增长比例为9.29％，财政预算内教育拨款的增长比例为20.60％。而在河南、江西和湖北，虽然财政预算内教育拨款的增长比例均高于全国平均水平，但其生均预算内公用经费却出现负增长，明显低于全国平均水平。
上述情况说明，贫困地区即使政府非常努力，生均公用经费增长并不明显。实现地区间义务教育的均衡，仅仅依靠自己的财力，仍是件十分困难的事情。
三、进一步推进义务教育均衡的财政政策选择
1999年以后，我国义务教育总体上是向均衡方向发展的，但推进的状况并不十分理想，与政府和社会公众的预期尚存在较大的差距，区域间义务教育非均衡尚没有得到根本性的改变，部分地区义务教育与全国平均水平存在较大的差距。因此，推进义务教育均衡发展，实现义务教育公平的目标是长期的、艰巨的任务。从我国义务教育均衡推进过程来看，地区间财政能力的差距是关键因素，进一步推进义务教育均衡发展，必须选择有针对性的教育财政政策。
政策选择1：落实国家义务教育财政“低保”政策，明确中央政府财政支持的重点
国家义务教育财政“低保”是指国家对义务教育阶段学校完成国家规定教育目标所需的办学条件的最低经费投入的保障。义务教育财政“低保”目标应包括：(1)最低保障维持学校教学运转所需基本条件的要求；(2)最低保障完成国家义务教育目标所需要的基本要求；(3)最低保障为国家义务教育可持续发展奠定基础所需条件和要求。目前的义务教育财政“低保”主要是解决贫困地区、贫困人口义务教育办学条件达到国家规定的最低要求；从长远来看，随着国家对义务教育要求的不断提高，义务教育办学条件也需要同步提高，“低保”的标准也不断提高。义务教育财政“低保”问题，不是政府短期的“突击行为”，而是实现义务教育财政均衡的“长效机制”[4]。
教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》明确提出了制定出台各地义务教育学校办学条件最低保障线，建立和完善义务教育学校的“基尼系数”等推进义务教育均衡发展的措施。从义务教育均衡推进与政府财政能力的关系来看，贫困地区义务教育均衡仅依靠地方政府的财政能力是不可能实现的，中央政府对贫困地区义务教育的财政转移支付，在推进义务教育均衡过程中起着不可替代的积极作用。在义务教育财政“低保”制度下，地方政府(省级及以下政府)主要负责所辖区域内义务教育均衡发展问题，尤其关注对本地区农村义务教育的投入。中央政府主要在平衡全国范围内的非均衡问题，负责协调、均衡义务教育阶段投入低于全国平均水平的地区，建立义务教育财政转移支付预算，以预算的形式确保贫困地区义务教育财政投入。同时，对已经普遍实施的“两免一补”义务教育财政支持政策，要进一步提高政策执行的实效，有效改善目前农村义务教育公用经费不足的境况，在保障义务教育机会均等的同时，稳步提高农村义务教育的质量。
政策选择2：区域推进顺序应选择从县域均衡、省域均衡到全国均衡推进的财政政策
我国地域辽阔、经济差别大，在短时间内全面推进义务教育均衡不大现实。应根据实际采取区域推进的策略，先小域后大域，即以县域内义务教育均衡为突破口，再到省域内均衡，最终实现全国义务教育均衡。因为从义务教育均衡推进的状况来看，省际间义务教育的差距在短时期内缩小基本是不可能的。县域内义务教育均衡的重点是缩小城乡之间的差距，县级教育财政投入和省市级财政转移支付的重点在农村义务教育。贫困地区义务教育均衡的重点在县域内，高于和处在全国义务教育均衡平均水平的地区，推进义务教育均衡的重点在省域内。
政策选择3：在同一区内，以学生数为标准，实行义务教育均等化拨款制度
推进县域内和省域内义务教育均衡，教育财政政策应是在同一行政区内对于实施义务教育的学校以学生数为标准，实行均等化拨款制度。同一级政府管理的公立学校，原则上每个学生应获得相同的教育资源(对贫困生、有特殊需要的学生当然应有所倾斜)。但目前，多数地区政府对义务教育公立学校拨款，不是按学生人数，而是区别重点校和非重点校拨款，导致同一级政府管理的公立学校之间差距巨大。为解决同区内不同学校间财政资源严重非均衡的局面以及义务教育阶段严重的择校问题，应取消重点校、非重点校的划分，对所有的学校一视同仁，以学生数为标准实行均等化拨款制度。在当前，财政资源分配应向薄弱学校倾斜，以缩小学校间财政资源配置的差别。
政策选择4：中央政府纵向财政转移支付规模的确定，应根据不同区域内接受义务教育人口的多少而不是行政区域角色确定
每一个居民接受义务教育是公民的权利，同时也是各级政府应承担的责任。但如果按照行政角色而不是按照政府公共财政的职能确定义务教育的政府间转移支付，就会使得政策很少兼顾到人口多的区域内公民享受义务教育的权利的实现，就有可能无意地造成对教育公平与效率实现的制约。尤其在目前我国义务教育均衡态势已出现了新的格局，处于最不利的不是西部省份或者人口少的省市，而是人口居多的中部大部分省份，如湖南、四川、广西、河北、江西、湖北、安徽、陕西、山东、山西、河南等占据全国人口的绝对多数，更为典型的是河南省人口为全国的1/13，但义务教育生均指标值却是最低，在全国义务教育生均预算内投入指标值处于谷底的位置。因此中央政府义务教育财政一般转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度与转移规模的确定，不能仅以行政角色而必须根据各区域接受义务教育的人口多少不同而定，让公共财政的阳光惠及接受义务教育的每一个公民。