工业规划、政府干预与经济增长--2009年“十大产业振兴计划”研究_政府干预论文

产业规划、政府干预与经济增长——2009年“十大产业振兴规划”研究，本文主要内容关键词为：产业论文,十大论文,经济增长论文,政府干预论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      政府对产业的有效干预是促进产业转型升级的重要力量。日本、韩国在20世纪60世纪以来创造的经济奇迹表明，一国政府如果能对经济给予恰当的干预，就能加速经济增长，而东亚国家的经济之所以能在短时间内异军突起，就在于政策有效干预了产业，促成了产业梯度升级。事实上，在东亚国家之前，在市场经济高度自由的发达国家，政府就曾通过产业政策加速产业升级，提高本国经济在国际分工中的地位。尽管政府能够成功干预产业，促进产业升级，但是，这并不意味着在任何时期，政府对产业的干预措施都是有效的。产业政策和政府干预同样存在政府失灵问题。与东亚国家同期的拉美国家，政府干预不仅未能促成经济转型，政府干预产生的寻租和腐败，反而导致经济增长乏力，国民收入增长停滞。因此，政府对产业的干预，问题不在于要不要干预，而在于如何干预。

      世界银行在一份关于现代化的“东亚奇迹”的报告中指出，鼓励宏观经济稳定、投资于人力资源、建立稳定可靠的金融体系和对外技术开放，是东亚政府促进产业增长的有力措施（Word Bank，1993）。林毅夫认为，一国政府要有效干预产业，就必须在反映资源稀缺的市场环境中，能甄别具有比较优势的产业，为这些产业提供信息、协调生产和对风险外部性给予补偿（林毅夫，2012）。波特（2012）则指出，政府有效的产业干预是间接的，政府应该采取提高生产要素的质量，尤其是人力资本的素质，培育挑剔的国内需求市场和创造竞争性的市场环境。尽管学者对政府应该采取怎样的措施干预产业有不同的见解，但可以肯定的是，自由竞争的市场是政府干预产业的前提，政府对产业的干预是辅助性和补充性的，政府不能代替企业做决策，政府对产业的干预更多在于引导和疏通，以及培育产业本身不能培育但对产业发展至关重要的市场要素。实际上，即使是市场经济成熟的发达国家，由于各国市场经济体制的差异，不仅政府的干预措施不尽相同，干预的形式也存在差别。美国、德国和英国等国家，政府对产业的干预更偏向于利用于市场化的政策工具，来改善产业发展的市场环境；法国、日本、印度、韩国等国家，则对产业统一规划和编制具体的产业规划，产业规划是政府干预产业的重要方式，对上述各国的经济发展具有重大的影响。

      在中国这样一个市场体制机制尚不成熟的经济体中，产业规划作为国家的专项规划，更具有举足轻重的地位。在计划经济时期，政府对所有产业都制定行业计划。从1986年开始，政府各部门根据国民经济和社会发展的五年计划制定相应的产业政策。“十五”计划时，国务院各部门编制分管领域的行业计划，并组织实施。2005年，“计划”改为“规划”后，产业规划随即成为当前政府规划体系的重要组成部分，是政府干预产业的最高纲领。一般认为，产业规划的目的在于：为政府干预产业及制定产业政策提供依据，规范政府干预行为，消除政策的不确定性，稳定市场预期；引导和协调企业投资生产，促使企业集中资源进行重点开发和建设，防止经济主体的资源分散和各自为政；消除市场的信息不对称、克服外部性、促进竞争和防止垄断，以及完善产业基础设施。政府产业规划的前提，是厘清政府与市场的边界，凡是市场机制可以解决的事情，政府不应干预，也无须规划（朱家良，2005）。不过，通过对近年来中国政府制定的一系列产业规划及其实施效果的考察，我们发现，政府规划的作用并不理想，为促进产业转型升级而制定的产业规划和政府干预，最后导致的结果往往适得其反。2009年国家出台的“十大产业振兴规划”即为典型案例。2008年国际金融危机爆发以后，作为危机应对措施的重要一环，中国政府制定并颁布了十大产业振兴规划，开始了为期三年的产业干预。事实证明，政府规划对十大产业的干预，虽然在促进十大产业的调整和经济增长方面发挥了一定的作用，但其作用更多是刺激了这些产业短期的虚假繁荣，对促进产业转型升级、提高企业竞争力和产业的国际分工地位，实际上收效甚微。为什么以促进产业转型升级为目标的十大产业振兴规划造成了南辕北辙的效果？政府干预失败的症结何在？政府如何才能避免干预失败，实现对产业和市场的有效干预？我们认为，十大产业振兴规划是近年来中国一系列产业规划和政策的延伸和集成，体现了现阶段政府对产业的干预方向、手段和基本特点。因此，对十大产业振兴规划及其实施效果所作的“事后诸葛亮式”的考察和评估，对于厘清当下政府与市场关系，明确政府作用，完善政府干预，改进产业规划的制定和实施，都具有一定的理论价值和现实意义。

      一、十大产业振兴规划的主要内容和政府干预措施

      以2008年9月全球第四大银行雷曼兄弟公司的倒闭为标志，一场发源于美国的金融危机向全世界范围传导开来。到当年第四季度时，金融危机开始影响中国。据相关资料，2008年第四季度，中国工业增加值仅为6.4%，GDP增长仅为6.8%，拖累全年经济增长。中国出口在第四季度里逐月下降，到11月，出口由上月增长19.2%迅速滑至负增长，为-2.2%。2009年1月，出口下降17.5%。在此背景下，为了确保GDP保持8%以上的增长，防止中国经济发展降速，中国政府于2008年11月推出了四万亿经济刺激计划和10万亿银行信贷，以应对国际金融危机对中国实体经济的影响。随后制定出台的十大产业振兴规划，就是上述危机应对措施的重要组成部分。根据对国民经济的影响、拉动经济的能力和就业的广度，中央政府在2009年初相继颁布了汽车产业、钢铁产业、纺织业、装备制造业、船舶制造业、电子信息、轻工业、石化工业、物流业和有色金属产业的产业调整振兴规划，总称为十大产业振兴规划。十大产业振兴规划成为后金融危机时代中国的产业指导政策。以十大产业振兴规划为中心，发改委、工信部、能源局、交通局和科技部等部门在此后的两年里陆续发布了实施十大产业政策规划的配套细则。

      概括来说，中国政府振兴十大产业的规划和措施主要有以下内容：

      （一）保障生产和增加需求

      保障生产和增加需求是政府制定十大产业规划的最主要目标。在稳定企业生产方面，十大产业振兴规划主要为十大产业提供信贷资金支持和加大退税力度。例如，政府放宽了企业生产贷款的要求、延长船舶企业还贷期限，对企业融资、股票和企业债券发行给予支持。在2009年提高电子信息、纺织品服装、装备制造产品、有色金属、部分钢铁和轻工产品的出口退税，且出口退税曾一度达到全额出口额度。

      对于市场需求，政府从增加政府投资和刺激居民需求两方面弥补国外需求的萎缩。按照规划设计，政府需提前实施公益性的船舶改造，实行电子信息行业六大工程，通过中央储备收购棉花、厂丝、农产品，储备化肥、成品油和有色金属，以及实施高速铁路、城市轨道交通和管道运输工程等重大装备工程。十大产业振兴规划采取减税，财政补贴，消费信贷，加快船舶、汽车等产品的报废更新，实行家电下乡，汽车下乡等方面拉动居民消费。政府力图通过财政政策、税收政策和金融政策，最大限度地开拓国内市场，增加居民消费，弥补国外市场需求的锐减，稳定经济增长。

      （二）技术升级、产品改造和品牌建设

      对于企业的技术升级和产品改造，政府一是以贷款贴息的方式安排200亿资金，对十大产业的技术和产品改造提供支持。如果企业的技术升级和产品改造项目符合《重点产业振兴和技术改造专项投资管理办法》、《国家产业技术政策》、《重大技术装备自主创新指导目录》以及十大产业的专门技改目录，就可以根据属地管理的原则，向所在辖区发改委和工信部报批。二是对有色金属行业和钢铁业节能技术的改造给予财政奖励。三是制定《鼓励进口技术和产品目录》，对符合目录内的进口设备给予贴息或减税。对于自主品牌，规划主要对汽车行业、轻工业和纺织业采取措施，一方面提高三大行业的技术水平，另一方面提高政府对三大行业自主品牌的采购比例。

      （三）推进兼并重组和优化区域布局

      中国政府认为十大产业普遍存在集中度低和低水平竞争，因此着力推进十大产业的兼并重组。规划提出，鼓励优质企业、大型企业和骨干企业联合重组，并且在具体行业，划定了参与兼并重组的企业和范围。《汽车产业调整和振兴规划》支持十家大型企业在全国范围或区域范围兼并重组，例如，鼓励一汽、东风、上汽、长安等大型汽车企业在全国范围内实施兼并重组。《钢铁产业调整和振兴规划》指明推进鞍本、宝钢和山钢等钢铁集团区域重组或跨区域重组。此外，十大产业振兴规划还对兼并重组后的市场结构提出了目标，例如，到2011年，全国形成宝钢集团、鞍本集团、武钢集团等几个产能在5 000万吨以上的特大型企业，等等。

      优化区域布局分为国内和国外两种表现方式。国内区域布局的调整主要是将钢铁产业中的高污染和高耗能的企业搬迁出城市中心，其次是调整轻工业、电子信息产业和纺织业的东、中西部产业分布，推进这些产业由东部向中西部转移，另外，构建华北、东北和西部等九大物流区域。国外的区域布局表现为鼓励企业对外出口、资本输出和加强海外资源的开发。例如，规划指出，将引导纺织企业、汽车企业、船舶企业和电子信息类企业的境外投资和出口、品牌收购和建立营销渠道；简化审批手续，完善信贷、外汇和税收，支持有色金属企业、石化企业和钢铁企业海外资源勘探。

      （四）控制产能和淘汰落后产能

      为了控制产能过剩，十大产业振兴规划决定不再核准船舶、钢铁、有色金属和石化产业的相关项目，严格控制这些产业的生产规模。例如，《船舶工业调整和振兴规划》要求暂停审批现有造船企业船坞、船台的扩建项目；《石化产业调整和振兴规划》指出今后三年停止审批单纯扩大产能的焦炭、电石等煤化工项目，等等。另外，制定新的行业准则，提高这些产业的准入门槛，主要表现为提高这些产业的技术设备标准。政府还规定了轻工业、纺织业、钢铁产业、石化产业和有色金属产业具体的淘汰指标。例如，对纺织业重点淘汰所有“1”字头的纺纱和织造设备。对钢铁行业则下限期令，规定在2010年年底前，淘汰300立方米及以下高炉产能5 340万吨，20吨及以下转炉、电炉产能320万吨；2011年年底前再淘汰400立方米及以下高炉、30吨及以下转炉和电炉。中央政府根据淘汰落后产能的总量在省之间进行分配，向省级下达淘汰的文件，规定在一定时期内各省要完成的淘汰量，根据不同省份的完成情况，采取相应的奖惩措施。

      （五）扶持中小企业

      对电子信息、有色金属、纺织、轻工业等产业的中小企业，政府提出了一系列扶持政策。十大产业振兴规划对于中小企业的支持，主要的措施是保障对企业的资金供给。《船舶工业调整和振兴规划》引导中小船舶企业调整业务结构，发展中间产品制造、船舶修理、特种船舶制造等业务。《电子信息产业调整和振兴规划》利用信用担保体系，支持金融机构为中小电子信息企业提供更多融资服务和出口信贷。《纺织工业调整和振兴规划》和《轻工业调整和振兴规划》要求放宽中小纺织和轻工企业贷款呆账核销条件，简化税务部门审核金融机构呆账核销手续和程序，对中小纺织和轻工企业贷款实行税前全额拨备和提供风险补偿，以及将现有中小企业发展的专项基金向纺织企业和轻工企业倾斜。在轻工领域，政府鼓励担保机构为中小企业提供信用担保和融资服务。另外，对于纺织业，政府对受金融危机影响大的企业给予缓缴社会保险费或降低相关社会保险费率的政策支持。

      二、十大产业振兴规划干预效果及其评价

      2009年的十大产业振兴规划成为当年中国经济增长的重要引擎。政府对十大产业一系列保障生产和需求的措施缓解了国际需求的萎缩对中国经济的影响。当年，十大产业从数量上都创造了新一轮的增长，船舶行业的订单产量超越了日本和韩国，跃居世界第一；政府对汽车市场的减税和补贴更是使得中国汽车生产量破千万，使中国成为世界第一汽车市场。政府对十大产业的拉动使中国国内生产总值达到33.5万亿元，增长8.7%，超额完成保8任务，而全年全部工业增加值为134 625亿元，比上年增长8.3%，规模以上工业增加值增长11.0%。2010年，中国经济总量超过日本，成为世界第二经济体。同年，在政府出口退税的政策刺激下，电子信息、船舶、钢铁和纺织分别实现了29.3%、47%、73.1%和23.8%的出口增长。另外，十大产业相关企业在规划期内进一步开拓国外市场和加速资本输出，增加了中国的对外投资。2010年，中国对外投资流量首次超过日本和英国等传统对外投资大国，增长了21.7%。与此同时，钢铁业、纺织业和轻工业也一定程度上实现了区域转移，调整了区域布局。可见，十大产业振兴规划确实在短期内迅速提振了相关产业的发展，进而拉动了当年全国经济的增长。

      但是，政府干预所产生的效果是有限的。由于十大产业在当年的快速发展依靠的是一系列政策优惠，而不是生产要素的优化、产品质量的提升和管理能力的加强等核心竞争因素。政府的干预更多是以提前消费未来的需求来换取一时的增长“繁荣”，而这种“繁荣”甚至在政策尚未退出之际，就表现出增长乏力。到了2011年，那些在2009年和2010年增长最快的产业，衰退得最为明显。汽车行业的自主品牌在半年后下降的幅度已经高于过去两年增长的幅度，船舶市场的世界第一位置也被韩国和日本超越。除了长期增长乏力外，中国政府的经济刺激措施及其对产业的干预，尤其是政府十大产业振兴规划，也造成了一系列的严重后果，构成了未来经济社会发展的隐患，主要表现在以下几个方面：

      第一，刺激企业过度生产，加剧了各大行业的产能过剩。

      早在2006年，钢铁、电解铝、汽车和纺织就被列入产能过剩或潜在过剩的10个行业之一。从那时起，产能过剩就成为影响经济发展的关键障碍，政府多年来也密集出台文件控制产能。然而，十大产业振兴规划改变了政府干预的方向，政府从控制产能变身为振兴产业。政府制定的一系列产量增长目标，提振了企业对市场需求的良好预期。各类企业因为政府的振兴计划，纷纷在2009年和2010年调高了生产规划，增加投资。另一方面，政府的减税和补贴确实在短期大幅度增加了市场需求。为了获取有利的市场份额，企业对未来国内市场产生了乐观情绪，更加刺激各类企业投资扩产。

      2009—2011年，全社会固定资产投资增长速度分别为30.1%、23.8%和23.6%，但如表1所示，轻工业和装备工业三年的固定资产投资增长速度都大幅度超过全社会固定资产投资增速，在纺织工业和电子信息业，2010年和2011年固定资产投资增长速度也都高于当年全社会固定资产投资增长速度，在2011年的增幅甚至高于社会总体平均水平一倍有余，就连政府严格行政审批的有色金属行业，在2010年和2011年的固定资产投资都高达33.53%和34.6%，高出全社固定资产投资增速近10个百分点。在全球需求不足的情况下，过热的投资必将出现产能过剩和资产闲置。规划期结束后，短期的需求刺激难以形成长期的消费行为，规划的退出使十大产业再次陷入需求不足而导致的结构性衰退，造成产能利用率下降，十大产业集体陷入全面亏损。

      

      2012年，在有色金属领域，电解铝产能利用率仅为72%（工信部，2013b）；在石化产业领域，尿素产能过剩约1 800万吨，磷肥产能超过国内需求1 000多万吨，甲醇装置开工率仅约50%（工信部，2013a）；在钢铁工业领域，2012年全国炼钢能力超过9亿吨，企业钢材库存1 064万吨；在船舶工业领域，产能利用率仅为75%；在汽车领域，国内自主车企产能利用率平均仅为58%（工信部，2012b）。与此同时，2012年1—10月份，有色金属行业企业亏损面为19.2%，亏损额同比增长1.5倍；据钢铁协会统计，2012年1—10月，会员钢铁企业盈亏相抵实现利润为亏损52.2亿元，全行业处于净亏损状态；同期装备工业企业亏损面为14.7%，亏损企业亏损额775亿元，同比增长71.7%；轻工业企业亏损面为12.1%，亏损企业亏损额同比增长31.6%；纺织工业企业亏损面达15.7%，同比增长62.7%；电子信息业企业亏损面达24.7%；船舶行业亏损额同比大幅上升158.3%（工信部，2012b）。

      由于十大产业占国民经济的比重很大，产业关联度高，因此十大产业中的企业肆意扩张也带动了上下游关联企业的扩张，从而加剧了需求过后全社会产能全面过剩的可能。事实上，2013年上半年，中国工业经济全面过剩，第二季度末工业产能利用率平均只有78.6%，闲置产能高达21.4%。

      第二，企业技术升级和产品改造缓慢无力。

      政府规划创造了井喷的市场需求，刺激企业扩大产能和增加销量。企业只要扩大生产规模和增加产量，就能实现超额利润，何必投入成本实现技术升级和改造？因此，在规划期内，十大产业的企业因政府一系列的产业政策而仅限于增加生产规模，缺乏技术升级和产品改造的动力，从而导致规划期结束后，盲目于扩大产能的企业在关键的技术和产品方面仍原地踏步，甚至倒退，而西方国家的企业，却在这三年里，增加技术投入和产品研发，获得了垄断性的竞争优势。企业本是自主创新的主体，但在十大产业振兴规划下，企业的自主创新变成了政府的产业意志。政府详细罗列并发布了十大产业的技术升级和产品更新的政策文本，划定了各类产业的技术升级方向和产品范围，变相地决定了企业的投资方向。如果企业的技术升级和产品更新不符合各类文本的指导要求，就不能获得政府有关技术专项的补贴。事实上，由于政府规划的不科学性，导致政府所设定的技术改造项目误导了企业，使听信政府的企业，反而因技术升级而造成市场份额大量流失，与此同时，规划的不科学也使长期落后的市场技术领域，仍旧得不到改善。在规划期内，十大产业的企业技术升级和产品改造徘徊不前，错失三年黄金期。

      第三，政府强势主导企业的兼并重组，加剧了反市场化的“国进民退”问题。

      十大产业振兴规划对产业兼并重组的安排，将本是市场主体之间的契约行为，变成政府主导的行政行为。在十大产业振兴规划的引导下，地方政府竞相加快本区域的产业整合，力图将区域内相应产业的规模达到政府产业规划的范围。例如，《钢铁产业调整和振兴规划》指出，到2011年，力争形成若干个产能在1 000万～3 000万吨级的大型钢铁企业，为了争取这若干的名额，在河北、山东、辽宁、天津和陕西等地，省国资委介入企业重组，做大地区产业，力争将本区域的钢铁产能达到1 000万吨以上。河北和山东为了打造区域的钢铁集团，更是通过各种手段“逼迫”民营企业服从政府的重组安排，河北省国资委将区域内的民营钢铁企业收编到河北钢铁集团，山东省政府则在控制了日照钢铁的银行信贷后，迫使其不得不在盈利状态下接受政府的条件，被山东钢铁集团收购。另外，乘着十大产业振业规划的东风，行业巨头国有企业凭借政策优势在全国范围内抢占市场份额，收购民营企业，使中国经济再次出现“国进民退”的现象。例如，宝钢收购了宁波建龙集团；中粮收购了蒙牛20%的股权，并且入主肉类加工行业、白酒行业和淀粉糖业，在一般性竞争的轻工领域打造全方位的产业链；中石化和中石油为了维持石油行业的垄断地位，大举收购山东地炼厂以及民营企业加油站；中铝集团更是在巨亏72.5亿元的情况下收购各地稀土和铜矿等有色资源，扩张市场范围，等等。不仅如此，国有企业在收购民营企业的同时，还加强国有企业之间横纵向的强强联合，增强国有企业的市场力量。例如，2009年，中国石油牵手中国船舶重工集团发展海洋重工装备；中船集团与首钢等四大钢企业合并生产高科技船舶；宝钢收购江西新余钢铁、新疆八一钢铁等省市属国有企业；鞍钢收编攀钢和包钢等国有企业，等等。在十大产业振兴规划时期，企业的兼并重组更多是政策引导及资源不合理分配的产物，地方政府的强势介入以及国有企业的疯狂扩张，对产业发展的影响是致命的。

      政府规划下的兼并重组及其带来的“国进民退”，扭转了国有企业和民营企业的发展趋势，壮大了国有企业在各个领域的支配地位，尤其是在高资本密集型的垄断行业。数据显示，国有经济与私营经济的增速差距在国际金融危机后明显缩小，2005—2008年间，国有经济的资产总额、工业总产值年均增速分别比私营经济低18.68个百分点和22.05个百分点；但在2008—2010年间，上述增速差降低到9.55个百分点和11.46个百分点。在2008—2010年间，“石油和天然气开采业”私营企业数量占比下降0.28个百分点；“化学纤维制造业”私营企业产值占比下降0.56个百分点；“黑色金属矿采选业”私营企业资产占比下降8.22个百分点。相比之下，“黑色金属矿采选业”、“有色金属矿采选业”、“其他矿采选业”中国有企业资产总额的比重分别提高了10.61个百分点、3.77个百分点和3.28个百分点（李小华，张亚豪，2013）。国有企业和民营企业力量对比的变化，使得中国行政垄断的市场格局固化，违背了公平竞争的市场准则，强化了政府对市场资源的配置作用，造成市场化改革停滞，降低了市场竞争的活力和资源配置的效率，进而扼杀了中国产业创新的动力和升级的空间，影响了中国经济转型的步伐。

      第四，中小企业生存困难。

      中小企业是各国解决劳动力就业的主要渠道、国民财富的重要创造者和全球科技创新的重要主体。据报道，在中国，中小企业的产值相当于国内生产总值的约60%，提供的就业人数占城镇劳动力人数的75%，完成全国65%的发明专利和80%以上的新产品开发。尽管中小企业在市场经济中占有重要地位，但由于市场竞争产生的信息不对称、垄断和交易成本的差异，使得中小企业在劳动力、资金、技术、信息等市场条件上与大企业相比处于天然的弱势，因此，政府需要扶持中小企业，克服市场的内在缺陷。可是，十大产业振兴规划对中小企业支持有限，而淘汰落后产能和提高行业标准的一系列措施，更是从根本上冲击了中小企业。

      政府对中小企业资金供给的支持难以满足其实际上的需求。尽管中央政府与四大银行签署了支持中小企业贷款的协议，设定了四大银行对中小企业贷款的比例，但是中小企业在国家重大投资倾向于大型企业、提高产业集中度的市场背景下，仍然很难从银行得到贷款，并且融资成本明显高于大型企业。2010年下半年中央银行紧缩银根后，中小企业获得融资就更为困难。2011年1—10月，纺织企业利息支出同比增长37.2%（工信部，2012a），《2011年轻工业运行情况》则显示，2011全年仅有15%左右的中小企业能从银行等金融机构争取到新的贷款，与此同时，中小企业贷款利率在基准利率普遍上浮20%～30%，有的甚至高达50%。

      除了被大型企业兼并，中小企业还成为淘汰落后产能的众矢之的。规划期间，中央政府强力淘汰落后产能，规定了淘汰落后产能的总量规模和设备要求，不仅如此，为督促地方政府完成中央的淘汰任务，中央政府对完不成淘汰落后产能的省市区域限批。2010年2月国务院发布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中指出，按照十大产业的规划要求，2011年年底前，在有色金属领域，淘汰100千安及以下电解铝小预焙槽；在轻工领域，淘汰年产3.4万吨以下草浆生产装置、年产1.7万吨以下化学制浆生产线，淘汰以废纸为原料、年产1万吨以下的造纸生产线，等等。在中央政府对淘汰落后产能具体规定并约束地方政府的情况下，地方政府为保证地方经济和维持地方市场秩序，不得不以行政命令的方式强行淘汰中小企业。中小企业在举步维艰的市场环境中，还要应付地方政府隔三差五的运动式清理，生存就更为困难。此外，政府提高十大产业的准入标准和行业标准，更是主动并且合法地将中小企业排除在产业之外，使中小企业无立锥之地。规划期间，大量的中小企业被淘汰和被出局，使产业的资源、人才和技术遭到流失。中小企业生存困难，不利于产业竞争力的提升和市场秩序的稳定。

      总而言之，政府的十大产业振兴规划及一系列的产业干预政策，促进了产业短期增长和繁荣，但在产业结构优化、技术升级、产品改造和促进中小企业发展等方面却效果欠佳。可以说，政府对十大产业的干预，不仅没有解决中国产业发展的长期转型问题，反而强化了产业发展原有的矛盾，产生了新的隐患。在十大产业振兴规划结束后，十大产业再次陷入增长衰退，并且拉大了中国企业与西方企业的差距。政府对十大产业的干预造成的“国进民退”以及中小企业的“淘汰”出局则从根本上破坏了产业结构和增长基础。综合来看，政府对十大产业的干预，是低效的。

      三、政府产业规划低效的原因及表现

      政府干预为什么会造成如此严重的负效应？除了政府为应对国际金融危机而推出的反市场化的经济刺激措施之外，问题也出在政府制定的产业规划上。在当今的中国，政府规划是制定各种公共政策的主要手段（韩博天，奥尔敦，2013），规划文本作为一种政策信号，是各级地方政府行动的指南和企业决策的依据。政府产业规划战略定位错误、科学性不足、规划措施效率低、违背公平竞争原则以及强化了政府对市场的干预，是政府干预失败、产业规划失效的直接原因。与此同时，当前的体制环境，也造成了政府不仅不能制定有效的产业规划，反而使得政府规划的错误被无限放大。政府与市场的角色错位，以及政绩导向下地方政府为拉动GDP增长而形成的无序竞争，都加剧了产业规划失灵的可能性。下面，我们将分析政府产业规划低效的原因与表现。

      （一）政府产业规划战略定位错误

      作为应对金融危机的政策反应，十大产业振兴规划的首要目标在于稳增长。中国经济对外依存度高达30%以上，金融危机造成的全球市场需求下滑会影响中国经济，增加失业率。2008年，净出口对中国经济的贡献率为9%，低于2007年8.9个百分点，确实影响了中国经济。在此背景下，决策当局决定振兴中国产业，具有一定的合理性。但是，中国政府高估了金融危机对中国经济的影响，而忽视了长久以来中国产业发展投资过热和粗放的问题，没有结合中国产业的实际制定相应的产业规划，造成产业振兴规划没有正视当时中国经济的深层次问题。

      历经改革开放30多年的经济增长，中国产业单纯依赖生产要素追加投入创造的粗质经济增长模式已难以持续，中国经济面临着深层的结构问题，表现在生产要素价格扭曲导致企业粗放投入；投资、出口和消费之间对经济增长的贡献严重失衡；消费比例过低；产业产品长期处于国际分工的低端；企业创新激励不足；依靠充足劳动力赚取市场利润，等等。在金融危机前夕，这些矛盾就已成为制约产业发展的瓶颈。金融危机则只是更为集中地暴露了这些矛盾冲突。决策层若能利用全球经济下行的契机，进一步推进市场化改革，完善市场制度和政府公共服务职能，必能从根本上改变原有的产业发展方式，为产业发展提供长远动力，从而提高本国的国际分工地位。然而，决策层却没有顺势而为，相反，却对产业反周期干预，仍追求GDP增长，无视市场机制的作用而对产业揠苗助长，忽视经济增长的内生性问题。为了保证GDP增长和解决就业，决策层倾向于用退税、财政补贴和政府项目投资等方式缓解出口下滑、短期刺激国内市场。由此制定的产业规划则重产业短期增长却忽视产业自身要素的结构变革，进一步固化了产业发展原有的矛盾。

      中国政府为了使GDP保持8%的增长率，在产业规划中，倾向于拉动投资，甚至是政府投资，以此带动国内需求。与居民消费需求不同，投资在短期来看是消费的一种形式，但长期却会转化为供给，成为社会的一种生产能力。中国长期以来对投资的刺激已经造成了产能过剩。2009年9月，全国人大财经委对各地调研的报告显示，中国19个行业存在不同程度的产能过剩，与2005年相比，这个数量翻了一番。所以，政府的产业规划如果再以直接促进产业增长为目标，只会加剧产能过剩。但是，在十大产业振兴规划中，除了控制钢铁产业和有色金属产业，政府量化了其他产业的增长目标，例如，要求汽车行业和纺织业三年平均增长10%，船舶工业2011年产量达到5 000万吨，等等。事实证明，政府对产业投资的干预用药过猛，大多数产业都提前或超额完成了政府设定的增长目标。然而，正是这种增长目标带来的盲目投资，造成后期产能严重过剩，使中国为这一轮经济刺激付出了沉重的代价。

      （二）产业规划科学性不足，具有反市场的干预取向

      产业规划应以目前的市场经济体制为前提，反映当前的市场状况和发挥政府因势利导的作用。随着市场机制的完善、技术不断创新和产业不断升级，政府对产业的规划也应做相应的调整和变革，从而最大限度地助推中国产业的发展。近年来，中国市场主体趋于成熟，民营企业在国际上逐渐富有竞争力，资本不再成为中国企业紧缺的生产要素，各类市场也得到一定程度的培育并且积累了一定的技术基础。在此情况下，中国政府应更多从发挥企业自主性和尊重市场机制作用的角度出发，调整政府的作用范围和边界，退出市场的微观决策，发挥企业的自主权，更多依赖于市场刺激企业创新升级，进而带动产业发展。然而，2009年的十大产业振兴规划，仍然延续以往政府干预的传统，计划式的强制干预、微观规划产业、反市场的产业干预倾向仍然严重。政府违背市场机制规律的强制安排，使得产业干预有失科学性，这表现在行政式地推进兼并重组、淘汰落后产能和技术改造上。在规划期里，这些行政主导的政府干预扩大了政府的作用，使“无形之手”变成了“闲不住的手”，肆意干预产业发展，扭曲了市场格局，干扰了地方政府行为和企业决策，这种影响对产业而言，百害而无一利。

      中国政府试图通过限制竞争和扶持大企业的方式提高产业集中度，增加产业竞争力的规划，是违背市场优胜劣汰的竞争规律的。在市场经济环境中，不存在成立之初就在市场份额、资产规模上具备竞争优势的企业，企业总要经历由小到大、由弱到强的发展过程（赵坚，2008）。行业的最佳集中度，是在社会不断分工的过程中，由市场决定的。由于发展阶段不同、生产体系不同、资源禀赋差异不同，相同的产业中中国企业和欧美企业生产曲线并不一样，都会使不同国家的企业在最优生产规模上存在巨大的差异（李晓萍、江飞涛，2010）。而且，产业集中度是市场不断竞争的结果，代表着企业技术积累和市场竞争力的提升，但这并不意味着，通过行政化的手段提高市场集中度，会加速提高企业的竞争力，企业只有经过激烈的市场竞争，才能不断提高技术能力和扩大市场范围，进而提高产业集中度。因此，并不存在规模越大，企业就越有竞争力，产业发展就越具良性的说法。按照市场逻辑，兼并重组应是平等、自由基础上的契约行为，只有建立在自愿、平等基础上的兼并重组，才能通过个体的分散决策最大限度反映市场资源的稀缺性，政府的政策不应对此做出部署安排。中国政府通过政策设计企业兼并主体以及产业的规模主体，是反市场的政府行为。正是由于中央政府对各产业兼并重组的安排，使地方政府为了增加本区域的经济实力，不计成本甚至是“不择手段”地主导地区企业之间的兼并重组，而市场各类企业，为了中央政府允诺的优先项目审批、税收优惠和上市融资等政策资源，不考虑企业的长远战略和资源整合能力，盲目兼并收购，这种政府导向下的兼并重组，更多地仅是将现有企业重新包装，很难真正优化市场资源。

      淘汰产能也是如此。实际上，只要有市场，企业能获得利润，企业就存在运行设备的动力。政府以设备规模定义落后产能，是不完全的。不同企业的生产函数和管理能力存在差异，对资源、能源和设备的利用率是不同的。企业尽管设备规模小，但仍可以通过提高管理水平，加强劳动者的熟练程度和节约能源等方式降低企业的运行成本，提高资源利用率，这是企业内部的组织问题，属于微观的生产决策。如果企业的生产设备不能提高效率，自然会被同业的竞争者所淘汰，进而退出市场或改进设备。政府以设备规模认定落后产能，又将淘汰落后产能的任务逐级分解，这就造成淘汰落后产能过程中独特的中国现象：一方面，各地区的落后产能企业不定期死灰复燃，仍旧生产；另一方面，各类企业为了躲避政府不断调高的设备标准，索性一次性大规模升级设备，造成企业设备规模越来越大，产能越来越多。政府因此陷入了“摊大饼式”的落后产能越淘汰越大，标准越来越高，而产能却越来越多的恶性循环。因此，对于企业的落后产能，政府更应该是加强市场充分竞争，而不是依赖于行政命令一刀切。

      由于技术具有高风险和市场外溢的特点，企业对技术的研发有可能激励不足，从社会公共利益的角度，政府对产业的技术给予支持有一定必要。但是，政府对产业的技术支持仅限于私人企业不能从事的基础研究领域，对市场的前沿技术给予预测展望，以及加强科研机构与生产单位之间的横向联系，在能内部化的私人技术和产品选择上，更应强调市场需求导向和企业自身的特性。然而，中国政府对产业技术的干预，远远超过基础研究领域。十大产业振兴规划及后来的一系列政策文件，详细罗列了各产业需要升级的技术和产品。不仅如此，企业的技术选择是与其环保、土地、信贷、工商登记和税收等一系列的行政审批相挂钩的，这意味着企业若不选择政府设定的技术产品，将面临一系列的政策门槛。

      政府过度的技术干预造成企业以政府为导向，而政府的技术干预误导了企业的市场选择，反而违背了市场的主流技术，导致企业走了技术弯路。例如，《船舶工业调整和振兴规划》及《船舶工业技术进步和技术改造投资方向》将散货船和油船作为船舶三大主流船型之一重点研发，在政策的引导下，船舶企业纷纷集中生产散货船和油船，然而，在金融危机对全球市场洗牌后，散货船和油船并不是国际的主流船型，大型和超大型集装箱船、液化气船和钻井船才是市场需求的主要船型，船舶企业背离市场需求的生产扩建造成了中国船舶行业散货船和油船比重过大，处于国际低附值加工的地位。在金融危机期间，日韩企业集中对高附加值的集装箱船进行研发，提高了产品的竞争力，最终垄断了国际高端船舶的订单，而中国对这类高技术高附加值船舶产品的占有率不足10%（刘宝亮，2011），远远低于船舶产业规划预期的20%的水平。在十大产业振兴规划中，政府对十大产业的技术误导屡见不鲜。事实证明，政府在技术和产品的选择上，并不能做得比市场更好。技术的发展具有不确定性和持续的演进性，需要企业根据市场的信号不断调整生产技术、改善产品设计和工艺，然而，政府整齐划一地固定各行业的技术方向，以成文的政府文件设定不确定的生产技术，不仅使企业的技术研发严重脱离市场需求，而且也无法发挥企业自主创新的动力和能力。脱离市场需求的技术升级和改造，注定是没有市场价值的。

      （三）产业规划措施的不当与低效

      中国政府针对产业出现的问题所采取的规划措施也是低效的。例如，为了解决产能过剩的产业顽疾，在十大产业振兴规划中，政府量化了钢铁行业的规模指标，要求到2011年，将粗钢产量控制到5亿吨左右，并且暂停审批电解铝和船坞等生产项目。然而，政府对产能的控制是失效的。到2011年，中国粗钢产量达6.8亿吨，超过规划目标近2亿吨，五种钢材社会库存量高达1 290万吨。粗钢产量在规划期内的增速，明显高于2003年之后平均每两年新增1亿多吨的增速水平。不仅如此，实际上，中国钢铁的产能有一半以上未经过国家行政审批，这说明实际的产能比统计口径还要多，而政府的行政审批对产能控制是无效的。在电解铝行业，2009年其产能反而出现了25%以上的扩张，以及700万吨的拟建、在建产能，到2010年，在建产能达到444万吨。政府对产能的控制反而造成产能越控制，规模越大的市场乱象。实际上，某一行业的供求属于市场的调节范畴，只要市场的价格信号能够无障碍地向企业传递生产信号，那么限量保价的市场机制自然会使企业自主选择进入或退出，使产业的长期供求趋于平衡。在成熟的市场经济中，即使存在产能过剩，也是市场供求失衡的短期现象，这种过剩会加剧企业之间的竞争，真正实现优胜劣汰。政府无法如市场一样利用价格机制有效解决个体分散决策的问题。相反，政府利用行政审批代替市场压制企业产能，注定难以约束市场中成千上万的企业主体，也难以控制市场中巨大的需求量，更何况由于产业之间的关联性，产业的供需量是瞬息万变的。政府人为地压制产能，反而会使产业的供求脱离最优的水平，使供求进一步失衡。实际上，政府对产能的调节应该是间接的，集中在总量预测上，具体的调节更多应发挥市场机制对社会资源的分配作用。

      政府的家电下乡、汽车下乡和以旧换新的刺激规划，也集中反映了政府产业干预措施的低效。以家电下乡为例。按照《轻工业调整和振兴规划》的设计，参与家电下乡的家电企业首先需要通过招标，进入国家家电下乡产品的目录名单中，招标完成后，生产企业向商务部领取家电下乡产品标识。企业在领取产品标识后，需要登录商务部家电下乡信息系统进行登记。农民在领取补贴时，同时需要登录商务部系统确认（张向东，2010）。不仅如此，农民在买了“家电下乡”产品后，如果要获得家电下乡的补贴，需带着身份证、户口本、中标型号证明以及专属发票到当地的财政所办理。事实上，仅满足以上条件还是很难保证能顺利拿到补贴。按照政策规定，出售“家电下乡”产品的经销商，必须把所开发票的票种与票号全部汇总到当地财政所，在发放补贴时消费者所持发票和经销商汇总的发票类型要进行严格核对，确认票号类型无误后，才可发放补贴。家电下乡产品的销售量远远低于政府和社会预期，带动的农村消费也与政府设计的相差甚大。家电下乡手续烦琐，提高了市场的交易成本，也增加了政府的行政成本，这意味着，本是增进社会福利的市场交易方式，反而因政府的规划而被降低了资源配置的效率。

      （四）产业规划违背了市场公平竞争原则

      政府作为制度的供给者和市场秩序的维护者，应为个体创造公平的机会，保证社会和市场秩序的公平、正义。市场的运行依赖于政府提供公平的规则，只有在公平的规则环境下，市场主体的竞争行为才能有效提高稀缺资源的使用效率。然而，政府的十大产业振兴规划，从制定到执行，都违背了公平的原则。

      钢铁、有色金属、石化、汽车和船舶行业的产业调整和振兴规划，对国有企业的青睐尤为明显。例如，《钢铁产业调整和振兴规划》中规定，为了促进钢铁行业重组，发挥宝钢、鞍本、武钢等大型企业的的作用，推动鞍本集团、广东钢铁集团、河北钢铁集团和山东钢铁集团实质性重组，这些钢铁企业都是中央级或省级的“国”字号企业；在《汽车产业调整和振兴规划》中，政府力推一汽、东风、上汽、长安等大型汽车企业在全国范围内实施兼并重组，以及北汽、广汽、奇瑞、重汽等汽车企业实施区域性兼并重组，这些企业皆是发展历史悠久，享受中央和地方财政支持的大型国有汽车集团；《石化产业调整和振兴规划》更是指明，采取资本金注入、融资信贷等方式支持中央企业实施兼并重组，并进而支持开展兼并重组的骨干企业实施技术改造，调整产品结构。《船舶工业调整和振兴规划》则提出支持大型船舶企业集团实施兼并重组，而国内大型船舶多属于中国船舶工业集团、中国船舶重工集团和中国远洋运输集团等国有企业。在中国，产业规划是地方政府的红头文件，产业规划会与政绩考核相结合，这使得地方政府更加热衷于那些能带来政绩“显示度”的产业发展，因此，对于那些国家产业政策重点扶持的企业而言，政府对其的依赖性就最为显著，从而也使得这些企业获得了最大的影响力（黄冬娅，2013）。所以，十大产业振兴规划对这些国有企业的重点支持，无疑提高了国有企业获取市场资源和与地方政府周旋的价码，各类银行纷纷主动将贷款贷于国有企业，地方政府也向央企“寻亲”，寻求央地合作。产业规划对国有企业的支持与国有企业在市场中雄厚资金的“有效”结合，使得国有企业在经济下滑的低迷市场环境中，仍能大举扩张，而民营企业这段时期却因产业规划的“指示”作用，遭遇资金链断裂破产，被地方政府收归国有等不公平待遇。十大产业振兴规划对国有企业的支持，还渗透到执行中。按照《有色金属调整和振兴规划》的安排，规划期将继续推进直购电试点，从而重点支持有利于产业结构调整的骨干电解铝企业降低其生产成本。2009年3月6日，电监会发布《做好电解铝企业直购电试点工作通知》，遴选了15家电解铝企业进行直购电试点，但这15家电解铝企业都是国有企业。政府将民营和外资铝厂排除在直购电试点之外，扭曲了产业规划的初衷。政府通过政策的方式，降低了国有企业的生产成本，变相地提高国有企业的市场竞争力。

      （五）产业规划强化了政府对企业行为的影响，甚至是支配作用

      一般来说，在理想状态下，产业规划对产业的影响是间接和补充性的，产业规划应着重弥补市场失灵，以及产业中分散的个体企业无法集中解决的问题，包括规范市场、对企业环保监督、防止垄断、鼓励充分竞争、完善产业发展所需的基础设施、监测全球产品和技术的最新动态，并将信息传播给各个企业等。产业规划的基本原则是发挥市场和企业在产业升级和产品创新中的作用，企业自主地根据市场信号和政府提供的信息决定生产什么和如何生产。然而，2009年的十大产业振兴规划在很大程度上等同于计划经济时期的行业计划，政府自上而下地强制性安排企业生产、淘汰落后产能、组织产业投资、安排产业项目和规定技术方向等，强化了政府不应该作用的领域，而在政府应发挥作用的领域，政府却无效作为或无作为。十大产业振兴规划强化了政府对市场的干预，导致了政府而不是市场支配了企业的生产行为，最终造成十大产业集体生产过剩、技术升级缓慢、创新能力不足和生产结构不合理。

      实际上，决策层高估了政府有限的能力，而低估了执行有效干预行为所需要的信息。珀金斯（2003）就指出，在中国，任何赞同依靠政府指导而不是市场力量的产业决策者，都不得不面对一个比整个法国还大，三倍于90年代中期韩国的产业部门。中国不仅面临着比其他发达小国更加复杂的产业形势，而且从政府与市场的关系来说，政府在协调经济活动方面不具有取代市场信息的能力，也很难取代由价格、利润和财产提供的激励结构。所以，中国政府若强行通过政府组织自上而下地直接干预产业，不仅会付出比市场调节更大的信息搜寻成本、协调成本和组织成本，而且过度微观的政府干预也会增加政府失灵的可能性，增加产业发展的风险。此外，在市场逻辑支配企业和消费者行为的情况下，过量的政府干预往往带来与产业规划截然不同的效果，降低政府规划的有效性。例如，在《汽车产业调整和振兴规划》中，政府提出推动纯电动车产业化，要形成50万辆的新能源汽车产能，在此引导下，各级地方政府和企业为了获得国家巨额的财政补贴，加大力度研发纯电动车。尽管如此，纯电动车推出后，遭遇市场冷落，汽车消费者都不愿意购买行驶里程短和安全性无保障的纯电动车。《2011年汽车工业经济运行情况》显示，截至2011年年底，列入政府推荐目录的75家企业共生产新能源电动车12 784辆，这与50万产能的规划目标相去甚远。

      四、政府规划低效、失效的体制性根源

      产业规划是政府宏观调控的手段之一。产业规划总是在一定体制框架下和运行机制的基础上实施的，规划的制定、运行和执行，都会受到现有体制的影响（周振华，1991）。当前中国市场经济体制和行政管理体制的制度缺陷，包括政府的角色和作用，政府与市场的关系及其边界，政府干预过多或干预不到位，产业规划没有发挥其本身的引导和辅助功能，等等，严重地制约了政府规划的制定，影响了产业规划的科学性和有效性。

      （一）市场化改革不彻底，市场经济体制不健全

      不同的经济体制，规划的功能不同（杨伟民，2010）。在完善的市场经济条件下，政府的产业规划是通过影响生产要素的相对价格，为企业提供间接的激励，从而影响企业行为。因此，政府的产业规划与市场是相互补充的关系，政府的产业规划是建立在能够反映生产要素相对稀缺的相对价格体系中的。有效的市场机制是保证产业规划不扭曲企业行为，有效发挥政府干预的必要制度保障。市场机制要有效运行，就必须通过市场的供求而不是政府定价决定生产要素的价格。

      在当下的中国，市场体制机制还很不完善，关键的生产要素价格仍然不是由市场决定的。至今为止，政府对社会商品零售价格、农产品收购和生产资料销售价格以及第三产业等诸多领域，都还有相当一部分价格实行政府指导价和政府定价。政府指导价和定价在生产资料领域占的比重最大，而生产资料方面的定价又是对全社会的生产和消费具有决定影响的土地、石油、电价等关键的生产要素。市场是一个相互关联的整体，不开放生产要素市场，整个社会的产品生产都是扭曲和低效的（陈剩勇、李继刚，2010）。政府直接决定生产要素的价格一方面使中国资源性产品的价格低于边际成本，不能有效反映其稀缺程度，进而导致中国产品的竞争力虚高，企业对技术创新和节能减排的自身动力不足（赵昌文等，2013）；另一方面，由于政府垄断了这些关键生产要素，直接为企业提供各项补贴和政策优惠，从而直接影响企业生产。例如，据统计，截至2014年4月10日，A股共有1 556家上市公司发布了2013年年报，其中1 377家获得政府补贴，合计金额超过770亿元。2012年，在2 537家上市公司中，有2 387家获得政府补贴，占比高达94%，累计补助金额约为1 070亿元。政府补贴成了部分上市公司扭亏盈利的“法宝”，一些*ST公司靠此方式避免退市，长期留在资本市场（朱星，2014）。政府的补贴甚至超过企业的净利润。政府不恰当地给予企业优惠加剧了企业的预算软约束和道德风险。企业通过政府的政策支持就能维持利润，更加无心于技术创新和研发。

      生产要素的价格除了要通过供求实现外，为了使资源稀缺性能被价格所反映，还需保证市场是竞争的。只有竞争性的市场，企业才能在价格机制的引导下选择合适的生产技术和规模，并刺激企业为了获得利润而不断创新，提高企业的核心竞争力。然而，中国的市场体系除了生产要素不完全由市场决定外，还表现在市场并不是充分竞争的。当前中国的石油、电力、通信、有色金属冶炼、铁路和航空运输、金融等领域，都由国有企业垄断。这种行政性的垄断还以维持经济安全的名义被保护着。在电力、钢铁、石化和有色金属冶炼等行业，为了防止企业过度竞争造成企业规模过小，现有的产业政策以企业规模为准入条件。市场竞争不足保护了大量效率低下的企业，产业因缺乏竞争而难以有效升级。

      因此，在不健全的市场体制下，政府的产业规划就会演变成合理地给企业各种资源和维持有限的竞争，政府的产业规划并不能真正激励企业增加科技研发、提高产品附加值、加强品牌建设、提高自主创新能力等。企业从产业规划中看到的是政府对产业的刺激为企业创造新一轮的市场需求和一系列新的政策优惠，企业只需扩大再生产就可获得利润，而那些本来就具有垄断地位的企业只需按照政府的产业目标投资，从而获得更多的寻租利益，保持相应的市场份额。对政府而言，由于掌握着关键的生产要素就能直接支配企业的行为，政府在产业干预中就更倾向于直接地影响产业发展。所以，政府的产业规划往往只支持了产业的短期增长，却不能支持产业的长期繁荣。

      （二）行政管理体制改革滞后，与产业发展不相适应

      政府对产业的宏观调控，需要完善的行政管理体制相支撑。如果行政管理体制与产业的要求不相适应，政府制定出的产业规划反而会误导企业，扭曲企业的行为。改革开放以来，执政党和政府推动了多轮行政管理体制改革，关于2001年9月启动了以“简政放权”为目标的行政审批制度改革。既有的行政管理体制还是很大程度上制约了产业规划功能的发挥。

      首先，产业规划应尽可能在发挥市场作用机制的同时，弥补市场缺陷，政府在产业规划中不能代替市场和企业选择技术、生产规模和产品，政府通过市场诱导企业行为是政府有效干预的前提。然而，由于中国在计划经济时期政企不分，政府往往直接干预企业和产业，甚至直接从事生产投资。在政府职能没有根本改变的情况下，这直接导致了产业规划规划了政府不该干预的领域，在该干预的领域却干预不足，造成产业规划的错位、越位和缺位。

      其次，产业规划的制定采取的是“委托行业协会起草——发改委、工信部修改——征求意见——上报国务院”的模式，例如《纺织产业调整和振兴规划》，就是工信部消费品司委托中国纺织工业协会起草，《轻工产业调整和振兴规划》由轻工业联合会起草，《装备制造业调整和振兴规划》由中国机械工程协会起草、《石化产业调整和振兴规划》由中国石化工业协会起草。行业协会负责具体产业规划的起草很容易将产业发展的全局利益变成行业协会的利益，进而变成行业协会会员的利益，而行业协会却以国有企业为主。例如，中国石化工业协会在起草《石化产业调整和振兴规划》时，就将中石油、中石化和中海油的一些企业项目纳入了政府产业规划中。行业协会制定产业规划容易将具体企业的利益上升为国家意志，这种将行业协会制定的政策等同于国家政策的做法违背了产业规划公平性的原则，也为政府被利益集团直接俘获提供了可能。另外，这种“行业协会起草——发改委、工信部修改”的模式很难实现产业之间的协调，也造成产业规划与其他政府政策协调困难。

      第三，政府部门之间的分工不合理影响了产业规划的合理制定和有效执行。当前政府部门之间仍然存在交叉管理，职责分工不清的问题。政府部门之间的多头管理一方面增加了部门之间的协调成本，另一方面又导致各部门之间争夺有利于增加部门权力和利益的管理事项，选择性制定和执行产业规划。这种部门之间分工不合理导致政府部门倾向于制定短期的增长政策，而忽视阻碍产业长期发展的制度性因素，而多头管理的部门体系也难以形成稳定的政策预期。例如，在十大产业振兴规划中，发改委和工信部的管理范围就存在交叉，发改委和工信部不得不协调相关产业的政策，甚至出现政出多门的情况。

      最后，中央政府与地方政府在事权分配上的不合理，使得中央政府的产业规划变成自上而下的多级别的产业规划，这种多级别的产业规划的政策制定，配合着以GDP增长为基础的考核晋升体制，将政府产业规划的不合理无限放大。产业规划本应是中央政府对产业整体布局的安排，这样的安排应将各地区的产业现状给予充分考虑，纳入国家的整体发展战略中。地方政府只需按照产业规划的部署具体执行产业规划的内容，无须再重复地制定产业规划。2009年以后，为了最大限度地争取中央资源，在新一轮的政策刺激中拉动地方经济增长，从而获得相对较好的竞争名次以增加晋升的可能性，地方政府在中央政府发布十大产业振兴规划后，纷纷制定地方版的十大产业振兴规划。北京、安徽、上海、黑龙江、四川、甘肃、江苏、山东和广东等地方政府纷纷发布地方版的十大产业振兴规划，这些产业振兴规划都以中央为蓝本，甚至市县都发布市级或县级产业振兴规划。例如，继《电子信息产业调整和振兴规划》将光伏发电列为政府扩大内需的重大工程后，各地的振兴规划方案中，也将光伏产业列为本级政府重点支持的产业。数据显示，到2011年，全国31个省市自治区均把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业，600个城市中，有约300个城市发展光伏太阳能产业，100多个城市建设了光伏产业基地（陈岩鹏，2013）。地方政府选择相似的产业增加地方GDP，违背区域产业发展的比较优势，造成各地产业同质性高，形成了大而小，小而全的蜂窝状布局，使中国完整的产业链和产业集群难以生成，更难以在全国范围内形成产业协同发展的分工格局。

      五、政府干预和产业规划失灵的机理

      在当下中国的政府体制和市场体制下，政府干预和产业规划的失灵有其必然性。产业规划失灵与政府和市场体制的双重缺陷的逻辑关系，大致如下页图1所示。在中国，政府是市场的培育者和创建者，市场经济制度的建立是政府不断放权简政的过程。这就决定了中国的市场经济从一开始就是政府主导的。政府的自主性决定了市场发育的效果和程度。改革开放前，中国是高度集中的计划经济体制，由中央政府统一决定社会物资的生产和调配。市场经济的渐进式改革和传统的计划经济模式的遗存，使得政府至今仍然掌握着一些关键性的生产要素和资源，决定着市场本该决定的要素价格。与此同时，中国政府一向习惯于以计划经济思维搞市场经济，“看得见的手”对市场经济的干预，集中体现在各级政府习惯于动用行政权力推动GDP增长，以行政命令方式直接影响企业生产，而不是创造公平、公正的市场环境。政府在资源配置中的决定性作用，一方面使得市场机制无法发挥其应有的对产业的激励作用和调节作用，由于许多产业依然实行行政垄断，缺乏充分的市场竞争，市场无法通过价格信号诱导企业转型升级；另一方面，由于政府组织系统中根深蒂固的计划经济传统，各级政府热衷于抓增长，专注GDP的规模和体量，而对企业发展的软环境，尤其是对产业发展至关重要的人力资本，及对市场需求影响很大的社会保障，则长期有所忽视。

      在此体制框架下，当中国经济因外部因素而受到冲击导致增长下滑，政府就“自觉”地将保增长作为施政的首要目标。2009年的十大产业振兴规划，就是政府为了刺激经济保增长而制定和发布的。政府在计划经济的思维方式主导下制定的产业振兴规划，始终摆脱不了计划经济时代的路径依赖。产业规划的反市场取向，加上政府拥有关键的市场资源，直接造成了产业规划的负效应，导致当下中国的产能严重过剩、产业升级缓慢、国进民退和中小企业的经营困境。此外，以GDP为考核基础的地方官员的“晋升锦标赛”，更加剧了中央政府产业规划的失灵，加剧了产业发展的无序和失序。2008年国际金融危机以后，随着中国政府产业振兴规划的出台，地方政府纷纷发布地方版的产业振兴规划，竞相以各种优惠政策招商引资，而各类企业为了获取优惠政策，“将计就计”式地“服从”和“响应”政策鼓励，热衷于投资圈地套取政策和资源优惠，而无心技术创新（金碚，2013）。值得一提的是，面对十大产业振兴规划带来的一系列问题，政府不仅没有设法解决，反而又推出了新一轮的产业振兴规划。例如，2010年在十大产业振兴规划尚未退出之际，政府于10月又发布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，决定振兴节能环保产业、新能源汽车产业、新一代信息技术产业、生物产业和高端装备制造业等产业。随后，地方政府又如法炮制，再一次把战略性新兴产业作为地区产业发展的重点。几年下来，又造成了上述所谓“新兴产业”严重的重复建设和低水平竞争。在政府主导的经济发展模式下，产业发展始终摆脱不了重复建设和一轮又一轮的低水平竞争的恶性循环。

      从图1政府产业规划失灵的体制运行机理中可以看出，要使政府规划可预期和合理、有效，必须通过顶层设计重新设计政府与市场的结构框架，调整并严格限制政府干预的范围和领域，真正确立市场的决定性作用。对于政府主导的市场经济而言，由政府自上而下的体制改革尽管会遭遇到利益集团的阻挠，但与市场最终大规模爆发危机相比，仍是次优的变革选择。推进政府和市场双重体制改革，优化影响产业规划和政府干预效用的体制机制，必能充分激发市场活力和创造力，进一步释放被抑制的产业潜力，促进经济持续增长。

      

      六、政府规划的若干政策建议

      在当下中国，由于市场体制机制的不健全，经济发展方式的转变，产业结构的调整和升级，都还需要政府更好地发挥作用。产业规划是否科学，政府干预是否合理，干预措施是否有效，在很大程度上取决于政府体制和市场制度。要使产业规划和政府干预科学、有效，需要深化市场体制和政府体制改革，重塑政府与市场的角色，规范政府行为，优化中央与地方关系，为产业发展提供良好的市场环境和稳定的发展环境，使企业真正成为市场和产业的主体。

      （一）尊重市场规律，科学规划，提高政府规划的有效性

      1.在政府与市场分工的基础上制定产业规划

      产业规划不应是计划式或命令式的，政府对产业的干预应当是积极而有限的。产业规划应当是市场补充型、市场友好型和市场引导型的（胡鞍钢，2010）。政府产业规划的基本原则应该是不扭曲市场机制的作用，不弱化市场机制的影响；政府产业规划应发挥预测性的、诱导性的作用。产业规划的意图应经过市场机制来实现，通过市场运行变量制约企业决策经营行为，以此来引导微观层次的经济生产活动（王文寅，2006）。政府的产业规划应建立在政府与市场分工的基础上，以政府的作用边界来划分产业规划的目标、任务和措施。尊重市场，尊重企业在市场竞争中的主体地位，是政府产业规划的立足点和出发点。

      有关政府与市场在产业发展中的功能定位和角色划分，如表2所示。在微观领域，市场应在产业发展中起主导作用，市场的价格机制在协调分散的个体决策方面，具有政府不具有的成本优势，因此，在企业生产技术、生产规模、产品及产品技术的选择方面，应通过市场的价格机制和供求关系决定企业的行为。政府在微观领域对产业的干预，主要是建立产业发展统一的标准，例如从维护消费者的利益出发，建立统一的环保标准和安全标准。

      

      在宏观领域，市场的信息不对称和企业的自利性导致对产业发展有重大影响的公共产品不能由市场决定，需要政府发挥作用。政府应建立并完善产业发展需要的基础设施；整合产业发展的信息，包括全球新技术的应用与扩展、产业之间投入产出的发展状况、为产业之间的合作提供平台等；政府应增加对基础科学技术领域的科技研发，为产业向高端领域发展提供基本的科学技术基础。此外，在一个动态增长的经济中，新产业、新技术要求新的劳动技能，政府应提前做好规划并进行相应的人力资本投资，使人力资本的提升与物质资本的积累和产业升级保持齐头并进。在市场机制完善的情况下，政府在宏观领域的作用，会通过市场的价格机制向市场主体释放信息，诱导企业选择有利于产业发展的行为。

      2.尊重产业发展的客观规律，注重产业内源性发展

      产业规划是政府在一定时期内为促进产业发展而做出的系统安排，包含了政府对产业发展现状的分析和判断，以此形成政府干预产业所要达到的目标。政府对产业发展的情况估计是否合理，直接影响产业规划的科学性和政府干预的有效性。因此，产业规划除了要严格限定政府作用的领域外，还要尊重产业发展的客观规律，注重产业的内源性发展。在当下的中国，随着刘易斯拐点的到来和工业化后期经济增速下降，那种靠生产要素的简单投入保持产业增长的经济发展模式不再具有可持续性，生产要素相对价格的变化以及后发国家的比较优势，将倒逼中国产业只有通过不断升级以增加产品的附加值，才能在国际市场上保持竞争优势。产业的发展将不能再依赖于政府扭曲生产要素的价格而拥有竞争力，而应尊重产业发展的客观规律，随着资源要素禀赋结构和国际环境的变化来调整产业规划。

      要推动转型升级，促进产业发展，保持产业发展的后劲，关键在于要保持市场活力，这就需要促进竞争。只有通过竞争，才能刺激企业不断降低生产成本，不断投入研发和不断提高产品的附加值，进而丰富和扩展产业链。因此，促进竞争应是产业规划的一个标准。另外，产业的内源性发展需要具有真正竞争力的企业存在，企业才是技术和产品创新的主体。政府的规划要尊重企业对产业的判断和选择，不能代替企业选择市场的技术方向和产品。产业规划是对企业行为的诱导，而不是直接的行政命令和强制措施。

      3.制定合理的目标和措施，保证产业规划的科学性

      在市场经济体制中，任何计划性的发展都要面临对未来错误估计的危险（林毅夫，2012）。产业规划的目标和措施是否与市场的激励机制相容，是否反映了现阶段产业的发展状态，对未来的预期是否具有合理性，是否公平地对待市场的竞争主体，都影响产业规划的具体效果。世界经济发展是不确定的，即使是建立在对产业的全面分析和预测的基础上的发展规划，往往也难以应付形势的变化。一般来说，越是明确、详细的产业规划，其适应性越差，精确度也越低。因此，产业规划只能是带有方向性的、粗线条的产业发展框架。产业规划目标要避免用定量化的行政目标代替预测性的规划；产业规划应从现阶段我国仍处于工业化的阶段来判断产业的具体情况和预期的改变，在市场能够实现资源优化配置的领域，如兼并重组和技术升级，无须制定定量或方向性的发展目标。产业规划的战略目标的选择，要从关注短期增长转向关注长期结构调整，从注重量的增长向注重质的提高，从过度依赖国外市场向注重国内市场需求的长期培育，从注重政府的直接干预向侧重政府间接诱导转变。

      产业规划的措施直接关系到产业规划的效果。规划措施应最大限度地消除政府对产业的反市场干预，减少政府的直接干预。政府不应直接介入淘汰落后产能或规定企业技术方向，而应更多地通过政策引导和规范，采用市场化的措施，包括增加市场机制对企业行为的约束、理顺生产要素的价格、完善企业进出的调节机制、通过税收诱导企业节能减排等。政府规划的措施要避免对中小企业的规模歧视，应该从完善市场环境的角度，为中小企业的发展提供公平、公正的制度环境，包括融资渠道的多元化、税收减免、创新激励等。另外，政府应加强产业规划措施执行情况的反馈，避免有利于产业发展的规划措施停留于政策文本，降低产业规划的有效性。总之，产业规划的目标和措施要与市场保持内在的一致性，注重规划的目标与措施之间的关联性，确保政策措施的实施能够有效地达成规划的目标。

      （二）深化政府体制改革和市场制度建设，推进政府治理转型

      1.推进市场体制改革，完善市场制度

      要实现产业规划和政府干预的科学与有效，一方面，应当厘清政府与市场的角色、关系及其治理边界，政府要充分尊重市场分工和产业的发展规律，在此基础上选择政府干预的领域；另一方面，要进一步完善市场制度，健全产业发展的体制环境，为产业规划提供基本的市场运行环境。在当下中国，完善市场制度的关键在于推进生产要素市场化，有序地放开主要生产要素的定价权，由市场的供求决定土地、电力、水力和能源的价格，从而让市场机制充分发挥作用。在市场制度健全的情况下，企业才能在真正的成本约束下，通过市场信号选择有利于企业自身，并促进产业发展的市场行为，才能真正激励企业创新和提高竞争力。市场体制机制的不断完善，还能减少政府不必要的直接干预。市场制度的健全客观上会降低企业对政府的直接依赖，促使企业依据市场信号选择相应的生产资源，而政府也将集中精力克服市场的外部性，通过市场机制诱导企业转型升级。

      政府要进一步打破垄断，尤其是行政垄断，促进市场的有效竞争。应该全面放开石油、汽车、钢铁、有色金属、船舶等行业的市场准入，打破限制民营企业发展的玻璃门，一视同仁地对待不同所有制类型的企业，积极引导和鼓励民营企业进入规模经济行业，促进产业的竞争，提高产业的竞争力和活力。同时，还应取消国企在土地、资金和资源等方面拥有的特权，除了关系到国计民生的少数行业之外，应当把包括央企在内的所有国有企业推向市场，让它们按照市场化的规则经营，与民营企业、外资企业及其他各类企业同台竞争。

      2.深化行政管理体制改革，促进政府转型

      政府治理体系和治理能力的现代化，是实现产业规划的科学制定并运行的制度前提。多年来，政府干预的错位和越位，很大程度上在于政府仍然以计划经济的管控方式管理经济，控制生产要素及其价格，甚至直接介入微观经济领域，直接投资并参与生产经营。因此，产业规划和政府干预的科学性与有效性，取决于政府改革和治理转型。所谓政府转型，就是要厘清政府与市场、政府与社会的关系，实现从生产型、建设型政府向公共服务型政府的转变。全面推进“简政放权”改革，从根本上改革行政审批制度，废除“审批经济”，真正做到让政府的归政府，让市场的归市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场规则、市场价格和市场竞争，实现效益最大化和效率最优化。

      推进政府改革，按照大部制改革的要求，调整不同部门之间的分工和管理权限，减少部门之间的交叉管理，增进政府部门之间的协调。产业规划的制定权限赋予单个的政府部门，首先应在中央政府层面做到全面统筹，从而避免部门利益和行业利益对产业发展造成的不当干预和影响。各级政府应当切实转变职能，理顺政府部门与行业协会的关系，把行业管理权限交还给市场和行业组织，同时，加强行业组织的培养、管理和制度建设，让行业协会切实承担起政府赋予的部分职能，而不至沦为“二政府”。

      调整中央与地方关系，优化政府间关系，明确中央政府和地方政府的事权与责任，克服地方主义，防止地方政府为增加本地的GDP而对市场实施的不当干预。为此，中央政府应成为产业规划的制定主体，通过产业规划统筹产业的区域布局、产业在不同区域之间的生产分工和不同区域之间的产业合作。同时，产业规划应具体明确地方政府的责任，减少产业干预的地方色彩。此外，还应改革财政体制和官员的政绩考核体系，全面清理地方政府的融资平台，消除政府直接投资和生产经营行为，最大限度地减少地方政府行为对产业规划和发展造成的负效应。

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