社会管理法治一体化研究，本文主要内容关键词为：法治论文,社会论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1009-8003(2013)01-0038-08
自我国党和政府明确了加强和创新社会管理的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施以来，社会管理就成为理论界和实务部门关注的热问题。其在政治学、社会学、行政管理学以及法学等学科中都引起了广泛关注。就社会管理在法学领域的研究观之，它已经成为公法学领域中的一个基本问题。中共十八大报告明确提出：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。但社会管理与法治究竟是怎样的具体关系形式，或者说，社会管理法治究竟应当包含什么样的科学内涵，理论界尚未达成共识。在笔者看来，社会管理实现法治化是社会管理有效运行的关键，同时，社会管理的法治应当是一个有机的整体，也就是本文要探讨的社会管理的法治一体化问题。社会管理是一个概念和范围都具有巨大广延性的用语，仅从法治领域来分析社会管理，就可以说它既存在于公法领域之下，同时也不能够完全从私法领域游离出去。如果我们泛泛地谈论社会管理、谈论社会管理中的法治，就有可能使社会管理在体现法治精神的过程中呈现片面化、孤立化等倾向。社会管理是一个系统工程，这便决定了社会管理法治化也必然是一项法治系统工程。本文正是基于这样的考虑，拟对社会管理法治一体化的基本问题作以系统探讨。
一、社会管理法治一体化的界定
社会管理法治一体化是笔者对我国社会管理及其法治关系的一个初步认识，可以为此作以下概括，即所谓社会管理法治一体化是指社会管理在实现自身价值的过程中，必须以法律的形式表现出来，而这个法律形式是统一的、内部和谐的，诸关系之间不存在任何张力的有机整体。也就是说，社会管理法治是以一个完整的法律系统呈现出来。这是我们对社会管理法治一体化涵义的揭示。其中，有下列关键词需要引起重视。第一个关键词是社会管理。社会管理从它的起源来看，应当与公共行政有关，就是说，它首先存在于公共行政学之中，在公共行政学这个科学领域里，社会管理已经有比较确切的概念和概念系统，这个概念系统是我们认识社会管理的基础，也是我们认识社会管理法治一体化的前提条件。第二个关键词是法治。法治在现代法治国家已经有确切的内涵，“法治一个无比重要的、但未被定义、也不是随便就能定义的概念，它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其它机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看做是表达了法律的各种特性，如：正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重”。①第三个关键词是一体化。就是在一个事物之中若干元素相互支持，这些元素使这个事物本身具有它的质的规定性。换言之，一个事物内部诸元素若相互对抗和对立，那么它就不符合一体化的标准。上列三个关键词基本上可以用来解读社会管理法治一体化的定义，那就是社会管理在现代社会治理中应当受到法律体系和法律典则的作用。而这些法律体系和法律典则就实现社会管理的目标和价值而言是一个统一的整体，它们的统一性甚至可以用一个或者若干个在法律类型上相似的典则予以调整，而不是通过无数相对割裂的典则进行调整。若从深层次观察，或者若将社会管理法治一体化的概念予以拓展，那么我们认为社会管理法治一体化具有下列科学内涵。
第一，使社会管理法治完善化。社会管理法治一体化是我们从法哲学层面上对社会管理及其法治化的一个判断，也就关于社会管理法治化的一个命题。这个命题如同我们在逻辑学上揭示相关概念的涵义一样，在它的背后是存在着实实在在的物质内容的，没有这些物质内容这个概念就不能成立。以此而论，社会管理法治的一体化便以社会管理和与社会管理相适应的法律为物质内容。正是社会管理和社会管理法治及其对应关系使社会管理法治一体化这个命题可以成立。进一步讲，社会管理如果没有与法律和法治发生联系，或者社会管理中的一部分与法律有关联，另一部分游离于法治之外，那么，我们要作出社会管理法治一体化的判断这是不可能的。因此，我们认为，社会管理法治一体化它的最基本的涵义就是社会管理法治必须完善，一则，社会管理与法治具有一种精神气质上的联系。若社会管理和法治是两张皮，那么，我们就无从对二者关系作进一步的分析，更无从对二者关系作出一体化的分析。二则，社会管理与法治是一个事物的两个方面，就如同马克思在《关于林木盗窃法的辩论》中所讲到的：“诉讼和法二者之间的联系如此密切，就像植物外形和植物本身的联系，动物外形和动物血肉的联系一样。使诉讼和法律获得生命的应该是同一种精神，因为诉讼只不过是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。”[1]上列这两个方面都说明社会管理法治完善化是一体化的基本判断标准。
第二，使社会管理法治整体化。就社会管理这个概念而论，它并不必然与法治和法律发生联系，即是说，社会管理是一个具有强烈历史属性的概念，它的历史属性主要体现在它随着国家形态的发展，内涵也在不断发展。我们知道，在实行人治的封建社会和其它没有实行宪政民主的社会同样有社会管理这个概念，而且一定意义上讲，社会管理与国家的强制权力是分不开的，而当国家通过强制权力进行社会管理时，社会管理要不然不受法律约束，要不然就与法律是并列的。②而现代法治发达国家的社会管理则是与法律和法治统一的，而且可以说，在这样的国家，社会管理和法治在实现社会治理过程中是重合的，也就是说，其既没有脱离法治的社会管理存在，也没有纯粹的社会管理的存在。二者的整体性是二者关系的根本特征。我国社会管理的概念即使现在还没有达到法治发达国家这样的水平，但从我们把社会管理作为实现社会治理的新的机制来看，社会管理是能够被贴上一个整体的标签，或者可以说，是可以通过一揽子的社会管理的法治体系将社会管理的概念统摄起来。
第三，使社会管理法治结构化。社会管理从它的外延来看，是极其宽泛的，可以说，存在于整个社会系统中的管理都可以被包容到社会管理的外延中来。例如，从纵的方面来看，中央政府具有社会管理的特定领域，省级政府具有社会管理的特定领域，市级政府具有社会管理的特定领域，县级政府具有社会管理的特定领域等。从横的方面来看，社会管理的部门则更加复杂和多样，③社会管理外延的复杂化必然使社会管理法治也同样具有这样的复杂情形。如果我们对这些复杂的社会管理进行简单的法律上的调整，那么，社会管理就难以形成一个体系，社会管理的法治一体化就不可能形成。因此，我们认为社会管理法治的一体化包含着社会管理法治结构化的涵义。一方面，整个社会管理的法治是一个系统，这个系统说明了社会管理法治的整体性；另一方面，社会管理法治内部是存在层级和部类划分的，而这两个划分所呈现出来的便是一种结构。这样的结构从哲学层面来讲，可以说是系统原理所要求的。而从社会管理法治运作过程来看，也是它的有序性所要求的。即是说，社会管理法治一体化要求社会管理法治按照一定的规律有序的予以排列。
第四，使社会管理法治动态化。笔者通过上述三个方面基本上解读了社会管理法治一体化在相对静止方面的内涵。那么，社会管理法治究竟是一个静态的事物还是一个动态的事物，在笔者看来应当选择后者，即应当把社会管理法治作为一个发展变化的事物来看待，作为一个其内部是在不断交换中自我修复的事物来看待。社会管理法治一体化的概念一旦能够成立，社会管理的法治就必然是一个完整的体系。从法律部门划分的角度，甚至可以把社会管理法作为一个法律部门。任何一个法律部门都必须符合三个基本属性，即法圈性、法群性、法阶性。而法圈性就是对这个部门法动态化的一个概括。正如作者在分析行政法的法圈性时所指出的：“行政法法圈的属性是非常重要的，它使行政法作为一个法律理念处于与社会不断交换能量的状态之下，即行政法这一法律部门比其他任何法律部门的社会开放程度都高，社会过程中调适人们行为的规则常容易被行政法规范所吸收。”[2]由此，我们便可以对社会管理法治进行推论，它也应当具有法圈性这样的属性，这个属性就说明了它是一个动态的事物。
二、社会管理法治一体化的价值
我国社会管理概念和命题的形成既不是来自于私法体系，又不是来自于公法体系。换言之，社会管理的概念在我国法律体系和法律典则中甚至还是一个空白。那么，社会管理概念的渊源究竟在何处，应当说，它有两个渊源：一个是我国政府行政系统的行政政策。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。④另一个是党和国家领导人的讲话精神。⑤社会管理目前这样的渊源形式可以从两个方面来作出分析：从有利的方面来看，它能够使社会管理的概念在短期内引起政府和社会各界的重视，进而使其能够有效推行。从不利的层面看，往往使人们不大容易将社会管理与法治对应起来。上面已经指出，在现代法治国家，社会管理本身就是法治的构成部分，从这个角度来讲，如果仅仅用政策、用行政伦理等来调整社会管理，那就必然不利于社会管理作为一种长效机制在社会治理中发挥作用。从这个角度讲，社会管理法治一体化对建设法治国家具有不可取代的价值。对于一个国家实现长期的社会治理也是有价值的。如果我们将问题的分析视角再放小一点，社会管理法治一体化的价值可以从下列方面得到证明。
第一，使社会管理法治更加实用。应当说，社会管理与法治的关系在我国理论界和实务部门还不一定都非常清晰，不一定都有非常正确的认识。在笔者看来，社会管理必须实现法治化，而法治必须对社会管理进行规制和调整，是不需要再作论证的。因此，本部分所分析的是社会管理法治一体化的价值，而不是社会管理法治的价值。社会管理法治一体化价值首先就在于它能够使社会管理法治更加实用。社会管理在法治发达国家所走的路径与我国是有所不同的，它的区别主要在于：法治发达国家完善的法治促成了这些国家的社会管理的法治化。而我国全面意义上的法治尚未形成，当我们提出社会管理这样的概念时，我们把它视为是社会治理中的一种创新，而不是社会治理中的当然构成。具体地讲，西方国家社会管理的法治是在法治自然发展过程中形成的，在这个形成过程中至少没有专门对社会管理法治进行顶层设计。我国现在强调社会管理，实质上就是对社会管理法治所作的一个顶层设计，只是我们目前对这个顶层设计还比较迷茫。一旦我们认识到，我们对社会管理法治进行着适合我国国情的顶层设计，那么，设计过程中法治的一体化就显得非常有效，非常实用。因为，这样的顶层设计将社会管理法治在一个统一的决策机制中进行加工和处理。
第二，使社会管理法治更加具体。2011年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》正式宣布：“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”这个论断既是对我国建设法治国家所取得的成就的肯定，也是对我国法治建设逻辑的阐释。即是说，我国法治建设所走的是由整体而部分、由总系统而支系统等的一条演绎逻辑的路径。这种演绎逻辑使我国法律本身就以一体化的格局出现在社会过程之中。沿着这个逻辑来考量社会管理法治一体化，便可以说我们在实现社会管理法治一体化时，可以将我国法治大系统作为参考系。具体而论，我国已经存在的有关社会管理法可以继续存在，而对空缺的可以继续完善，并与原来的法律进行对接。这就是一体化的一个非常重要的优势，而这个优势就必然使我国社会管理法治在今后的发展中更加具体。
第三，使社会管理法治更加成熟。我国社会管理的法治是作为一个整体存在于我国的社会机制中的。从我国《立法法》所确立的法律渊源来看，目前已经制定的有关社会管理法律典则存在于不同层次的法律形式之中，有些存在于法律层面上，有些存在于行政法规层面上，有些存在于地方性法规层面上，大量的则存在于政府规章层面上，当然，还有不少社会管理的法律典则是行政规范性文件。⑥目前这样的格局除去执法上的多样性不谈，仅立法层面就显得非常混乱，而且我们注意到，我国社会管理的大量法律典则存在于地方立法之中，既包括地方性法规，也包括地方政府规章。从绝对数和相对数来看，有关社会管理的地方立法都远远大于和多于中央立法。同时，由于我国地方在经济、文化、社会等方面发展的不平衡和存在较大差异，也导致各地的社会管理法典则存在严重错位。那么，社会管理法的法律典则是否一定要按照金字塔式的结构进行排列，回答是否定的。在笔者看来，也许橄榄型的社会管理法的数量排列才是最可取的。⑦总而言之，目前我国社会管理法治在立法、执法、守法等层面上都存在一定问题。而问题的症结就在于法治一体化的特征还不明显。也就是说，正是这种非一体化的倾向导致了我国社会管理法的不成熟。反过来说，社会管理法治的一体化只能使社会管理法治更加成熟。
第四，使社会管理法治更加超前。从法哲学层面分析，法治与社会的关系可以有三种情形，第一种情形就是法治能够与社会发展同步进行。可以说，一个国家基本法律典则的存在和法律典则的实施都保持了这样的特性。因为诸多法律典则的制定就是以解决相应的社会问题为背景的。我国近年来在公法领域制定的一系列法典就充分证明了这一点。⑧可以说绝大多数法律典则与该法律典则的实施都能够做到与社会发展同步。第二情形就是法治相对滞后于社会发展。即便在法治发达国家这种状况也是存在的，因为任何实在法的制定都有一个时代背景问题，当人们不能随着时代发展对法律进行修正时，当一个国家的执法理念不能随时代发展而有所创新时，法治就有可能滞后于社会发展。在我国，法治滞后于社会发展的情形并非个别，例如，我们有些公法典则还是上世纪50年代制定的，我们的有些执法方式也是计划经济时的产物，仍沿用至今。第三种情形是法治与社会相比具有一定的超前性。笔者这里所讲的超前性是指法律能够对社会发展以及社会关系的变化作出预判，通过这种预判使法律对社会的作用更加具有创造性和革新价值。社会管理说到底是一个不断发展变化的事物，社会管理法治只有在具有一定提前量的情况下才能得到广大社会主体的认同。显然，社会管理法治一体化是在有关的国家机关对社会管理立法、执法、司法等作出统一安排的情形下进行的。这种有序的安排必然会吸收法治发达国家在社会管理法治方面的先进成果，同时，会对我国民间采用的有效的社会管理手段⑨进行法律上的加工，使我国的社会管理法治相对超前。
三、社会管理法治一体化的内容构造
社会管理法治的内容与社会管理的内容是否为同一范畴是值得探讨的。在传统社会学理论中，社会管理是被这样界定的：“政府和社会团体为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分和社会生活领域及其发展过程所进行的组织、指挥、监督和调节。”[3]以传统社会学理论，社会管理的基本内容包括：“社会政策，它是在国家指导下所制定的影响社会生活的准则和措施。社会预测，对未来的社会现象、社会过程和事件进行科学预测和判断。社会计划，它是国家通过计划来组织、指导、监督、调节整个社会系统和社会生活领域社会活动的管理制度，是社会管理中最具指令意义的环节。社会工作，它是运用行政力量和社会力量对人民群众的社会生活进行服务和管理的工作，主要有社会保险、社会福利、社会救济。社会调整，它是运用法律、政策、纪律、规范及其它公共生活准则来调整社会关系，进行合理、正常的社会生活的管理过程。社会调整的管理职能主要是：实现社会计划和实施社会政策；建立和健全社会规范和公共生活准则，调整偏离行为；预防和惩罚有害于社会的行为、维持社会生产和生活的正常秩序；调整社会结构和社会关系。”[4]这些关于社会管理内容的解读是具体和全面的，基本上概括了社会管理的主要方面。也在一定程度上揭示了社会管理法治化的内容。但是，我们对社会管理法治化尤其对社会管理法治一体化的内容构造绝对不能与社会管理的内容相等同。说到底，社会管理的内容都是一些技术问题，这些技术问题更多体现的是管理过程中的一种手段，它应当是中性的。当这些手段达到一定条件时，法律可以对它进行规制，但法律绝对不可以将这些技术手段原封不动地变为法律规则。同时，作为社会管理的法治化而言，绝对不可能离开社会管理的上列内容。而社会管理法治一体化则是一个具有深层意义的概念，它的内容构造既不同于社会管理的内容构造，也不同于社会法治的内容构造，它的立足点在于对上列两个方面的内容作一体化的处理。笔者试就我国目前社会管理法治一体化的内容构造从下列方面予以阐释。
第一，社会管理诸典则之间的一体化。社会管理的法律典则是社会管理法治一体化中最为基本的部分，那么，社会管理究竟有哪些法律典则，至少在我国还没有形成共识。这既反映在我国的官方文件中，也反映在我国的学术研究中。就前者而论，无论党的文件还是政府文件，都没有对社会管理法所设计的典则及其体系进行界定，即便一个笼统的说法也尚未存在。尤其是我国官方所使用的社会管理的概念究竟是基于某一个学科或者是一个日常生活用语，都没有给一个说法。事实上，社会学中的社会管理与行政管理学中的社会管理，以及与公法学中的社会管理都存在较大差异。就后者而论，我国学界也没有给社会管理法典一个界定和范围上的勾画。因为在我国，法律体系的分类中尚未有社会管理法这个法律部类，更谈不上这样的法律部门了。能不能说凡是归于私法范畴的法律典则都与社会管理法没有关系，反之，凡是公法范畴的法律典则都可以归入到社会管理中来，或者是社会管理法的构成部分等。这些问题也许是较为高深的学理问题，可能学者们在很短时间内还难以给出确切的答案。但在笔者看来，我国官方应当对社会管理法典则勾画一个初步的轮廓和体系。因为我们如果连初步的轮廓都没有清晰的认识，那社会管理法治则很难有所推进。笔者认为，我们还是应当回到社会管理最原始的意义上来，并通过这样的原始意义来构造社会管理法律典则，并将这种典则作一体化的处理。例如，社会管理包括社会系统的协调运作、社会系统的组成部分、社会系统的生活领域以及社会发展过程。那么，我们就应当围绕这四个大的板块，对这四个板块相关的法律典则作一体化的处理。
第二，社会管理主体权力分配的一体化。社会管理的主体是社会管理中最为主动的因素，从法治发达国家对社会管理主体的类型化处理来看，它们往往将社会管理分成两大类：一类是存在于民间的社会管理主体，这包括一些社会组织和利益群体对自己所在的组织和利益相关人的管理。这样的主体承担着一定的社会管理的义务，它们的义务有些是公法型的，有些是准公法型的，还有一些是私法型的。作为社会管理主体的一体化而论，对民间主体的条件和资格进行确认就是必需的。另一类也是最为重要的一类，是存在于官方的社会管理主体。我们暂且把立法机关和司法机关从官方的社会管理主体排除出去，因为这些主体所履行的不是社会管理职能，这是基于社会管理是行政管理的构成部分这一事实所作的推论。换言之，在我国，官方的社会管理主体存在于行政系统之中。然而，要强调的是，不是所有的行政机构体系都承担社会管理职能，在我国，究竟哪些政府行政系统和行政主体承担社会管理职能，便是一个需要从法律上进行界定的问题。就目前法律所规定的具有社会管理职能的行政主体而言，其在权力行使过程中有时界限也是模糊的。它们虽然有宪法和政府组织法上的明确分工，这些分工明确了不同政府主体在社会管理中的不同职责，但由于我们缺乏用社会管理的概念和制度对它们进行统一的整合，因此，可以说，在社会管理中各主体之间还常常是各吹各的调，即是说并没有形成有机的一体化。可以说，我国前些年在相对集中行政处罚权方面已经作了非常积极的工作，这种相对集中处罚权的政府行为实质上是对不同主体在社会管理中的一个一体化的处理。我们可以以此为借鉴，对社会管理诸主体的权力分配作深层次的一体化处理。这是社会管理法治一体化内容构造的第二个方面。
第三，社会管理诸领域构型的一体化。社会管理即便从严格的社会学的意义上进行界定，也包括了非常广延的领域，如社会秩序、社会关系、社会角色分配、社会过程等等，都可以构成社会管理的领域。在笔者看来，当我国政府提出创新社会管理、提升社会管理能力时，我们是在一个更加广泛的意义上使用这一概念的，甚至可以说，我们将政府在对社会发生作用中所设计的每一个宏观、中观、微观领域都视为社会管理的领域。如果这样的话，那就有可能使社会管理实现真正意义上的创新有很大困难，也会使社会管理实行法治化成为一道难题。基于此，笔者建议我国官方应当对社会管理诸领域进行构型，我们可以确立若干个大系统，例如用社会秩序、社会关系、社会过程为标杆进行宏观上的领域构造。然后再对这些宏观领域所包括的具体范畴进行相对狭窄的理论构型，使社会管理的领域形成层次。一旦这样的层次能形成，那么整个管理过程实现法治就非常方便了，就可以牵一发而动全身。我们还可以从相对具体的领域对社会管理进行构型，例如，我们可以从社会福利、社会救助、社会安全、社会权益和社会问题五个范畴来构型。[5]两种构型的思路都是可以选择的，但就目前情况看，选择后者应当更加切合实际，毫无疑问，对社会管理领域进行官方构型实质上是从法治的角度对其进行的一体化处理，一定意义上讲，此一构型比前一个构型更加重要。因为，在社会管理领域不明确的情况下，相关主体的整合和典则的制定就是一句空话。
四、社会管理法治一体化的实现技术
有学者曾经将我国法治建设的特征概括为“政府推动型”，[6]所谓政府推动型是指我国法治是在政府的设计、主导以及具体实施下进行的。当人们在使用政府推动这一概念时是相对于民间自发和自觉地进行而言的。这个概括应当说是正确的，事实上，即便在西方一些号称自由民主的国家，其法治的发展也何尝不是由政府推动的。换言之，政府对法治发展的推动是很有意义的。就我国目前推行的社会管理而论，仍然需要政府的推动，一方面，需要政府对社会管理及其法治化作出价值上的选择，同时使这种选择更加具有理性。另一方面，对社会管理实施过程中的战略设计，政府应当积极为之。再者，对于社会管理及其法治化的具体实现，政府必须予以主导。可以选用很多的技术手段促成社会管理的一体化，在笔者看来，就目前而论，我国社会管理的法治化以及社会管理法治的一体化已经不存在价值判断问题。即是说，我国政府已经明确了社会管理及其法治化对我国社会建设的重大意义。也就是说，我们下一步要做的是从技术层面上解决社会管理法治一体化的问题。这些技术路径是多方面的，我们可以借鉴西方法治发达国家在实现社会管理法治一体化中的一些做法，例如，有些国家早在上个世纪30年代就宣布它们进入了福利国家时代。尽管福利国家的概念对这些国家而言有些夸张，但它们确确实实在提升社会福利方面采用诸多手段，而正是它们社会福利的广泛提升实现了社会管理的法治化。当然我国在实现社会管理法治一体化方面可以走我们自己的路。
第一，统一法律典则。上面我们在分析社会管理一体化的内容构造时，将法典的一体化作为首要的内容构造，那么，社会管理法治一体化的实现技术中也不能回避社会管理的法律典则问题。一定意义上讲，对社会管理的法律典则进行统一是社会管理法治一体化中的重中之重，因为在社会管理过程中法律典则是最为基础的东西，如果没有相应的法律典则，整个社会管理就必然会缺乏依据而最终导致社会管理过程中的人治。由于我国是一个法制统一的国家，而且是单一制国家，在法律体系的构造中只要牵涉到一个部类，这个部类从中央到地方就应当是一个统一的整体。因此，我们必须对我国社会管理的法律典则作统一化处理。我们应当确立社会管理法这样一个法律部门，在这个法律部门中，可以设计一个总的法典，也可以设计若干基本法典，这一步是必须走的。⑩如果这一步能够完成，我国社会管理法治的一体化就走出了坚实的一步。
第二，统一制度设计。无须证明，社会管理法由非常复杂的分布于各个层次的制度构成，例如，各种各样的社会管理制度，社会物质帮助制度、社会救助制度、社会救济制度、社会保险制度等等。正是这些广泛的制度存在才使社会管理的法典有了活生生的内容。才使社会管理能够有效运行。但就目前来讲，我国社会管理中的若干制度还相对比较零散，而且有些制度与发达国家相比还存在较大差距。(12)由于我国地域广阔，加之各地人文背景的差异，便使我国不同地区之间在社会管理中往往有较大的制度反差，以机动车牌照的发放为例，有些地方实行完全免费，而有些地方则实行拍卖制，这两种制度实质上反映了我国社会管理制度上的地区差异。如上所述，作为一个法制统一的国家来讲，社会管理制度的统一是必需的，这种制度上的统一也是实现社会管理法治一体化的重要技术手段。
第三，统一责任形式。社会管理由法外而法内、由专制而民主、由非理性而理性，经过了一个发展过程，在社会管理的初期，它更多的是法外的、专制的、非理性的。这种非理性的具体表现就是管理主体在社会管理中的强势地位，它们有权为被管理者设定义务，它们有权改变已经设定好的管理关系，它们还有权对管理相对一方当事人进行制裁。然而，我们现在所讲的社会管理则应当是法内的、民主的、理性的。这几个方面的属性具体要求社会管理主体应当具有服务意识，邓小平早在上世纪80年代就提出了管理就是服务的管理理念。这个管理理念到现在为止仍然是很时尚的，正如温家宝在2010年《政府工作报告》中所指出的：“以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。……我们要全面正确履行政府职能，更加重视公共服务和社会管理。加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力。”由此可见，社会管理法治的一体化要求政府行政系统乃至于所有管理主体应当从管理主体变为义务主体。应当从权威主体变为责任主体，就是要对社会管理承担相应的法律责任，而且这种责任必须有统一的形式。我国近年来在行政系统建立了严格的行政问责制，而且有些行政问责就适用于社会管理中，例如，我们在药品管理和食品管理中对相关领导的问责。但就社会管理总体上的问责机制来看，还尚未形成，这是我们应当引起重视的。
第四，统一纳入司法化轨道。社会管理在现代法治发达国家是法律范围内的问题，但是，在我国人们可能更多地用政治眼光来观察社会管理。当然，若从深层分析，有效实现社会管理是一件政治任务，但是，作为社会管理的参与者，却不应当将社会管理政治化。我们注意到，我国有些社会管理的参与者，其中既包括管理主体，也包括管理相对人，往往将社会管理政治化，例如，有些管理主体往往把社会管理作为一种政绩，这必然导致在社会管理中对问题作简单化处理。一些管理相对方也常常选择用静坐、示威乃至于其它非理性的手段处理社会管理中遇到的问题。法国思想家托克维尔就曾经间接指出，在一个相对不成熟的国家一切问题最终都会演化成政治问题，而在相对成熟的国家，一切问题最后都可能演化成司法问题。这个论断对于我们实现社会管理法治的一体化具有很大的技术层面上的意义。也就是说，我们可以将我国的社会管理纳入司法化的轨道。例如，在社会管理过程中，让多方主体都能介入，而不仅仅管理方与被管理方。司法权在运作过程中至少有三个以上的主体，就是纠纷当事方和纠纷裁断者。还如，一旦因为社会管理而引起了纠纷，就应当为当事方设立救济途径，其中行政诉讼就是很好地解决管理纠纷的制度。(12)在法治发达国家由于将有些社会管理从政府系统剥离到社会机制之中，那么，调控管理关系的往往也有私法的形式，例如，管理方与被管理方可以事先签订合同，当合同不能履行时，权利受到侵害的一方便可以选择以普通法的形式即私法的形式进行救济，对我国社会管理实现司法化而言，至少应当树立这样的意识，令人遗憾的是，我国目前还没有将社会管理与司法化的概念联系在一起。
注释：
①[英]戴维·M.沃克著，北京社会与科技发展研究所译：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第790页。
②苏联等东欧社会主义国家在解体之前，一直实行的是计划经济，而它们的计划经济是以强烈的国家管理为后盾的。美国有学者将这种计划经济以及计划经济下公共权力行使的模式称之为“理智指导的社会”。而它所讲的“理智指导的社会”就是整个社会过程是通过自上而下的组织和人为行为来实现的。显然，这样的社会管理与法律和法治并没有太大的关系。参见[美]莫里斯·博恩斯坦编：《东西方的经济计划》，朱泱等译，商务印书馆1995年版，第14页。
③目前我国社会管理的部门从横的方面大致可以划分为41个部类，如财政、工商、税务、外汇、物价、公安、海关、环境等等。参见关保英著：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2009年版，第316页。
④如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第九篇就是“标本兼治，加强和创新社会管理”，规定：“适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。”
⑤如2011年2月19日，省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式在中央党校举行，胡锦涛发表了题为《扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系》的重要讲话。
⑥有关社会管理的规范性文件在我国是普遍存在的，可以说从中央到地方都制定了大量的这类文件。如《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》(2009年)、《国家重大食品安全事故应急预案》(2006年)、《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(2006年)、《上海市人民政府关于加强本市建筑垃圾和工程渣土处置管理的通告》(2009年)、《上海市人民政府关于清理整顿本市道路上指示牌的通告》(2009年)等。
⑦对这个橄榄型，笔者是这样认识的，即最高层的法律可以对社会管理法作概括性和导向性规定，而对于最低层的行政管理规范性文件则只有在个别情况下才能够对社会管理事项作出规定。处于中间层的行政法规甚至地方性法规和规章等，才是规制社会管理事项的最基本的渊源形式。
⑧这里最为典型的是我国三部行政法典则的制定、一部是《行政处罚法》、一部是《行政许可法》、一部是《行政强制法》，这三个行政法典则的制定都以它们所能够解决的社会问题为背景。即上世纪90年代初，行政处罚的乱罚、滥罚促成了《行政处罚法》的出台，行政审批的泛化和无序化，在加入世贸组织后，导致了《行政许可法》的诞生，前不久出台的《行政强制法》更是由强制拆迁等行为中滥用强制手段促成的。
⑨在我国有两个有特色的纠纷化解制度，这两个制度也可以视为社会管理的有效手段，一个是信访制度，另一个是人民调解制度，这两个制度在其形成的初期都是非正式性的、非官方性的。而随着人们对它们在社会管理中有效性的认识，便通过法律手段将其予以认可，《中华人民共和国人民调解法》的颁行就生动地说明了这一点。
⑩在这方面，我国在法制建设中是有经验的，例如，经济法这一部门法在我国传统的法律部门中就没有这样一个法律部门，改革开放初期，随着我国经济体制的调整尤其各种经济形式的出现，使人们对经济法这个部门法存在的重要性有了充分的认识。我们还清楚地记得，在上世纪80年代初，就有大民法与经济法关系的理论争执。最后争执的结果是经济法这一部门法的普遍认可以及它在我国独立地位的形成。如果我们像当年对待经济法态度那样对待社会管理法，那么社会管理法这个部门未尝不可成为独立的法律部门。
(11)从法治全球化的角度看，一国的社会管理制度必须与他国相应的社会管理制度接轨，其才有相应的生命力。任何一个国家如果将自己封闭起来，制造一种仅仅能够在本土范围内适用的制度，那么，这样的制度则可能没有生命力。对于社会管理制度而言，其全球化的倾向则更加明显一些。
(12)《中华人民共和国行政诉讼法》应当说是一个很好的适合于社会管理的救济法，但是，我们在制定这个法律时，还没有上升到社会管理的高度来认识这部法律的功能。这样便使得我们在行政诉讼法的制度设计中对受案范围等都作了严格的限制，例如抽象行政行为不能纳入到受案范围中去。现在看来，这是非常不明智的，至少对于实现理性的社会管理来讲是这样的。