中美政府绩效审计发展基础的对比研究，本文主要内容关键词为：中美论文,绩效论文,基础论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府绩效审计，是政府审计系统权变演进的必然产物和高级阶段，人们对公共受托责任的要求发生了改变，不仅取之于民、用之于民，更要关注用之于民的绩效，进而出现的一种审计系统新的自组织发展趋势和进化方向。本文比较中美政府审计的社会环境，分析我国政府绩效审计的必要性与可行性，进而为我国政府绩效审计的未来发展提供参考依据。
经济发展的对比
从经济发展来看，美国市场经济高度发达，我国仅处于市场经济的初期。经济基础决定上层建筑。经济发展水平不同，首先决定了中美绩效审计的基础条件不同。当20世纪70年代和80年代美国的政府绩效审计全面兴起时，恰逢该国进入以市场化为特征的政府改革浪潮，我国大体上在同一时间进入市场化的探索并在这一时期建立起政府审计制度。尽管两国的最高审计机关都是以市场化为背景，但市场化的具体含义却有质的不同。美国的市场化取向，实际上是在市场经济已经发育很成熟的前提下，减少政府干预，让经济主体充分利用市场机制去配置资源，并且在公共服务的供给领域引进市场机制，力图创建一个“少花钱多办事的政府”。因此，美国会计总署在政府绩效审计中一直强调对经济性、效率性和效果性的关注。而我国的市场化取向实际是指由计划经济走向市场经济，最终建立起市场经济体制。我国目前处于市场经济体制的建立和完善阶段，不仅有庞大的政府官僚机构，而且有大量的各级政府及政府部门或机构所管理的事业单位和国有企业；不仅存在比较发达的东部沿海地区，也存在很不发达的西部地区。
不同的经济体制和发展水平决定了不同的公共财政框架，而这恰恰是政府绩效审计所面临的基本对象。在我国，以公有制为主体则意味着必然存在大量的国有企业。所以我国社会主义市场经济条件下的财政除了公共性财政以外，还有国有企业资产财政这一大块。体现在市场经济的发展水平上，在美国，市场在资源的配置中起主导作用，政府和市场分工相对明确，公共财政上要在具有公共性的领域内活动。而我国，由于市场发育不完善，政府以及政府财政除了要弥补市场缺陷、保护市场外，同时还负有培育市场的责任。在这种情况下，市场不能做或不愿意做的事情，政府财政还得介入。因此，虽然都冠以“公共财政”，但中美是有差别的。
政治体制的对比
从政治体制来看，美国是国家权力内部制衡，我国则体现公共权力制衡国家权力。不同的政治体制产生了不同的公共权力问题。在美国，表面上看，会计总署是代表国会行使国家权力、实施立法监督，但由于美国政治体制实质上是维护资产阶级利益的，国会不能完全反映美国人民的心声，再加上特殊的选举制度以及利益集团等众多因素的掣肘，美国会计总署无法从根本上维持其所谓的政治中立性，也就不可能真正地代表人民对国家、政府的公共受托责任予以全面有效的监督。因此，虽然美国政治体制总是在不断调整以适应社会经济结构、观念结构的发展，但是由于美国社会经济结构本质上是资本主义私有制，美国会计总署作为国家权力对国家权力的内部制衡手段，虽然会随着社会经济结构的发展变化而不断调整，作为美国政治结构的一部分，美国政府审计最终仍然不得不向资产阶级统治利益妥协，这也是马克思产权理论基本原理的反映。
相比之下，我国的政治制度更加优越，充分体现出公共权力对国家权力的制衡与约束，政府审计发挥作用和影响的潜力更加巨大。在我国，宪法规定一切权力归人民所有，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。目前，我国正处于建立和完善有中国特色社会主义民主政治的过程中，需要考虑的是如何增强下对上、外对内、民对官的权力监督与制约，探索的是实践公共权力约束国家权力的新路子。所以，中国共产党在十六大上提出，从“加强对权力的制约和监督”的高度，“从决策和执行等环节加强对权力的监督”，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”，并明确提出要“发挥审计等职能部门的作用”。如果说市场经济环境为我国政府绩效审计的产生提供了客观必然性，那么建设民主政治的客观需求则使得政府绩效审计的存在成为现实可能。
法制建设的对比
从法制建设来看，美国是成熟的法治社会，我国仅处于人治社会转型期。政府审计所处的法制环境可以分两个层次：一是社会整体的法制建设，包括法律法规的健全性及公民守法的意识；二是法律对审计的保护与授权。前者是从法制建设的宏观角度来反映的，不仅与审计机关相关，也与被审计单位相关；后者则直接与审计机关及其审计人员相关。
在第一个层面上，应该说无论美国还是中国，在法律法规的健全性方面几乎不存在明显差别，但法制建设效果却存在巨大不同。在美国，公民普遍尊重法律和规则，崇尚法治、依法办事的观念自然而然地渗入社会公众的灵魂深处。而在我国，从整体上说组织原则是凌驾于个人意志之上的社会力（当然，也不能排除有些地区和单位个人意志凌驾于组织原则之上的情况），少数服从多数，下级服从上级成为决策的程序性标准，所以中国人重视权威、重视上级胜过重视规则（如法律、规章和制度）。
与美国比较成熟的法治社会不同，我国目前处于人治社会向法治社会转型的时期。体现在政府部门，虽然各项规章制度已基本建立，但如果某某领导指示某事如何处理，就会在下级出现“按某某领导的指示办”之类的“公文性”语言，导致“唯上是从”的工作作风、“上有政策，下有对策”等形式主义现象的盛行。因此，如果在我国政府审计中片面追求效率和效果，放弃法律法规的遵循检查，不适合中国的实际情况，也与国际经验不符。
在第二个层面上，美国的经验表明，与绩效审计有关的立法是政府绩效审计产生发展的铁腕保证以及演进的阶段性标志。政府绩效审计总是依法建立、开展，不可能自发产生和存在。美国等西方国家，相关的法律对审计机关“应该干什么”和“应该怎么干”规定得非常详细，实体法与程序法并重。而我国除《审计法》以外，没有其他法律进一步补充、完善，更不大重视审计程序和行为的自身规范，权威性不足，规范性不强，难以保障绩效审计的跃迁。
社会需求的对比
从社会需求来看，美国政府绩效审计的需求强劲，我国则明显不足。质疑政府和金钱至上，为美国政府绩效审计提供了巨大的需求动力。美国参议员约翰·格雷(John Glenn)是这样评论美国人的质疑政府情结：“这个国家的人们有着非常深刻的感情认识，政府一直都不做它应该做的工作——不仅仅是浪费了税金，而且不能指望政府有助于改善这个国家的未来。”这种倾向在20世纪60年代以后更加明显。有调查显示，对于政府解决问题的能力，人们的信心从1963年的75%左右下降到1993年的17%。由于“政府是必要的恶”，美国人对政府的期望也就越多。美国人担心个人的自由受到限制而不愿意有政府存在，同时又必须建立政府来保证个人自由的实现。当这种矛盾的心情表达为对政府的期望时，就会苛求政府以最少的花费做最多最好的事。
美国政府绩效审计的历史自始至终都无法与预算脱离关系。对金钱的崇拜加上20世纪美国政府开支日益增长的不宽容情绪，使得美国人们对政府的不满非常集中地表现为对税收、浪费等与金钱相关的政府行为的敌视。20世纪70年代和80年代绩效审计的发展与该时期的抗税运动有关，而20世纪90年代绩效审计的实践又受到“花钱少、办事多”口号的影响。这些都产生了美国政府绩效审计的巨大需求。
相比之下，中国人更倾向于相信政府，尊重政治家。政府与官吏的这种崇高地位曾经诱导着历代知识分子“修身、齐家、治国、平天下”，力图“学而优则仕”。另外，在我国历史上，深刻影响我国统治者道德教化宣传的儒家一直教导人们要重义轻利，孔子就极力主张“君子喻于义，小人喻于利”，荀况也断言“工商众则国贫”。导致人民长期缺乏纳税人的意识，没有清楚自觉地意识到“公家”的钱其实就是自己的钱。这些都造成我国政府监督机制与能力的缺位和低下，而在这种宽松的监督环境下，政府官员又没有自律的冲动。因此，我国政府绩效审计的需求动力比较弱。
结论
根据上述中美在四个方面的比较，中国审计机关基本具备开展绩效审计的条件：一是这些因素中既有优势，也有劣势，并不是完全否定；二是目前的劣势也不必然扼杀我国政府绩效审计的生命力，仍有改善提高的机会和趋势。
经济条件基本具备，社会主义市场经济体制正处于完善的过程中，公共财政的基本框架也已建立起来并逐步完善，各方面都会更加注重效率和效果，客观上需要政府绩效审计。
我国一切权利属于人民的政治制度是政府审计系统发展的最强大依靠力量，也是最重要的优势条件之一。我国审计机关应当充分利用，切实将民主的进步要求、“绩效”的先进观念吸收到政府审计系统内部，通过向绩效审计的跃迁，保证有限公共资源的充分高效利用，输出有利的物质、能量和信息，反作用于社会经济、政治、观念结构，实现我国社会审计系统的良性循环和稳定演进。
从现行的党政结构看，中国共产党的集中领导克服了西方政党制度的负面影响，绩效审计不可能成为党派斗争的工具，而且党对审计工作的要求为政府审计的发展指明了方向，目前应该做的，正是在政治民主化的进程中稳步推进绩效审计。
法制条件基本具备，《审计法》的颁布实施甚至修订都为我国审计机关绩效审计提供了法律依据，给予了立法支持。但是，需求动力不足，而审计本身也无力克服，需伴随社会进步而得到逐步解决。
综上所述，在未来实践中，我国审计系统应当扬长避短，不可照搬照抄，充分发挥特有的政治制度优势，尽快弥补自身的不足，最终快速、平稳地进入绩效审计的高级阶段。