社会保障问题研究（笔谈）——农民权益需要用法律制度来维护，本文主要内容关键词为：笔谈论文,需要用论文,社会保障论文,法律制度论文,权益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-462X(2007)03-0016-13
损害农民权益的现象不能再继续了
在中国的历史上，农民总是处在社会的底层，损害农民权益的现象也就成为一种社会常态。新中国成立后，虽然农民翻了身，但由于计划经济体制和极“左”思想严重地束缚了农村生产力，加之城乡二元分割、分治的格局一直没有改变，农民利益依然得不到维护，从而依然处于极为贫困的状态。改革开放后，20世纪80年代初期农村土地承包责任制的推行，让农民有了一次改变自己命运的机会，那个时期是中国城乡差距最小的时期，也是城乡居民之间收入差距较小的时期。但20世纪 80年代中期以后随着国家经济改革重心向城市转移，农民的经济地位又随着城乡差距的扩大化而持续下降，进而导致了农民的社会地位、政治地位的降低。
近20年来，农民在改革开放中确实获得了前所未有的实惠，农民工的大批出现更使农村的民生问题持续得到了改善，这是客观事实。然而，在城乡二元分割、分治的条件下，各种政策与公共资源仍然是向城市与市民倾斜的，农村支援城市、农业支援工业、农民工支援市民的利益格局并未有多大改变，城乡之间的差距也在持续拉大，农民与农民工权益受损的现象在某种程度上甚至有日益严重的趋势。即使是在新一代领导集体提出科学发展观和构建和谐社会的战略目标，中央政府高度重视和强调保护农民利益并将解决三农问题摆在最重要的位置的现实背景下，各地损害农民及农民工正当权益的现象仍然屡见不鲜。
一方面，在中央强调国家开始进入城市反哺农村、工业反哺农业时期的背景下，一些地方仍然不仅未做到城市反哺农村和工业反哺农业，而且农村收益反哺农村都没有做到，城市发展与工业发展仍然在继续侵害农民权益的格局。比如，农民承包的土地在我国城市化、工业化进程中被大量占用，数以千万计的失地农民在土地收益方面蒙受的巨大损失，成了城市发展与资本获取高额收益的客观代价；而农民工在不良的劳动环境下长期享受偏低的劳动待遇，则又构成了我国工业、资本及城市发展的另一客观代价。因此，中国的城市化进程在某种程度上是以牺牲或部分牺牲农民的土地收益权及相关利益为前提的，中国的工业化进程在某种程度上是以牺牲或部分牺牲农民工的经济利益权乃至生命与健康权为代价的，中国城市的繁荣与先富群体的不断壮大在某种程度上亦是以牺牲农村与农民的利益为条件的。
另一方面，农民应当享受的其他各种权益在现实中亦难以得到保障。如农民的土地承包权与土地收益权难以保全，自主经营权常受干扰，基层民主选举权难以完全落实，在劳动就业与社会保障方面遭遇歧视，人身权利非常容易受到侵害。从一些地方的农民群体上访事件不时出现来看，各种损害农民权益的恶性事件发生后事实上也很难得到地方政府与司法机关的公正保护，许多有法律、法规、政策明确规定的农民权益长期得不到落实或者不能全面落实，在市场经济发展进程中出现的一些损害农民权益的新现象又缺乏全面而具体的法律规范与保障。应当说，农民权益受损害的现象是严重的，这种现象的继续存在与发展显然是与科学发展观和构建和谐社会的要求相背离的，更是不利于我国经济社会及政治文明的健康、有序、持续发展的。因此，必须高度重视农民权益受损害的现象和切实推进保障农民权益的工作。我认为，正视农民及农民工的权益问题，就是正视中国发展进程中的核心问题，而讨论农民及农民工的权益问题，又离不开中国长期以来形成的城乡二元分割、分治的历史背景与改革开放以来以城市为中心或者重心的改革背景，这里既有积重难返的历史原因，也有现实制度安排与政策实践的偏颇或者不平等取向的影响。因此，保障农民及农民工的权益，首先是观念革新的问题，其次是矫治现有制度安排及政策实践中的缺漏与不公问题。在构建和谐社会的大背景下，我认为对待农村、农业、农民及农民工问题的旧观念正处在革新之中，至少侵害农民及农民工权益的现象日益成为公众关注与抨击的对象，维护农民及农民工合法或者正当权益的呼声正在成为当代社会政府与公众的共识，即使漠视农民及农民工权益的意识仍然存在于一部分组织与个人之中，但大的趋势是明朗的。因此，当前制度安排与政策实践中的偏差急切需要得到矫治与完善，而这就需要通过完善相关的法律制度或者制定新的法律制度来加以解决。
从农民权益受损严重的现实及城乡统筹发展的需要出发，制定专门的农民权益保障法不仅具有重要性与必要性，而且具有紧迫性与可行性。那么，制定农民权益保障法到底要解决什么问题？这部法律又能够解决什么问题？我认为，农民权益保障法应当是明确并确保农民各项基本权益得到维护的一部基本的法律，它同时也是适用于农民这一特定群体权益维护的特别法律。这种定位赋予农民权益保障法的核心任务，就是要确保农民的国民待遇与平等权利，换言之，就是逐步改变农民遭受歧视的、不平等的待遇，真正通过法律确立农民与市民平等的权利。如果这部法律只是简单地将现有法律、法规、政策中的有关内容进行整理，如果这部法律只是保护经济财产权与参与社会事务的权力，人们就可能会有些失望。
农民权益应当是一个内容完整的整体
农民权益应当包含农民在财产、人身、社会、政治等方面的权益，其涉及的主要内容有：
1.农民的经济与财产权。农民的经济与财产权的核心，是农村土地承包经营及收益权、住宅权，以及其他物质权益。在这方面，现有法律、法规已经有了很多规定，但并不意味着已经完成了法律规范的使命。如农民承包土地的收益权就在土地被征用过程中几乎普遍性地受到侵害，农民住宅权实际上还未明确，当前只有产权不甚明晰的宅基地之说，既不可以自由买卖或者转让，也不能够用于抵押，从而在某种程度上丧失了作为农民主要财产的特性，等等。因此，在《农村土地承包法》、《农业法》以及正在制定的《物权法》的基础上，进一步明确农民以土地承包经营及其收益权、住宅权等为核心的经济与财产权，避免农民这种权益受损害的现象继续发生，显然已经成为现阶段维护农民权益的首要任务。
2.农民的人身权。人身权是宪法赋予国民的基本权益，它应当包括生命与健康权、人身安全权、自由迁徙权等。当前突出的是农民及农民工的职业伤害与意外伤害的求偿权。突出地强调这一点，是因为现实中漠视和损害农民尤其是农民工健康与生命权益的现象不乏罕见，对损害后果处理得不公平或者说是城乡户籍居民之间生命与健康损害的补偿差异已经引起了广泛的关注，城乡居民“同命不同价”——即城乡居民在各类事故中死亡或伤残所获得的补偿额相差多倍的现象，更是对农民人身权的一种现实歧视。亿万农民工从事着职业伤害风险较大的工作，受到的健康与生命威胁也很大，后果相当严重，如果不对农民的人身权给予明确的法律规范与保障，各种损害农民工健康与生命安全的工伤事故、职业病及其他意外事故和“同命不同价”的事件就可能层出不穷，以人为本的执政理念就可能落空。因此，我是主张通过立法或者完善立法来矫正以往的漠视农民及农民工生命与健康权益的。
3.农民的教育培训权。它包括农村未成年人的义务教育权、职业技能教育权和职业培训权。教育是提高农民素质和改变农民身份的基础工程，因此，在维护农民权益的过程中，应当高度重视农民的受教育权。我认为，在立法中，农民的受教育权需要从三个层次上得到确立。一是义务教育层次，是政府应当确保的免费的一项教育福利，是维护社会公平的最基础性的工程。二是职业技术教育，是国家与社会应当大力发展的以培养高素质农业或非农劳动者为目标的公益教育层次。三是农民的职业技术培训，是需要国家与社会大力扶持的提升农村劳动者技能素质的教育活动。
4.农民的劳动就业权。与改革开放前或者改革开放前一个时期相比，劳动就业权益对农民而言是越来越重要的一项基本权益，因为农民过去只能局限在土地上劳动，无所谓就业与不就业问题，而现在是外出就业或者到非农领域就业不仅已经成为农民获得收益的重要途径，而且成为我们国家发展市场经济和成就制造业大国及制造业强国的重要条件。因此，劳动就业对农民也就具有了与城镇劳动者同等的意义。确保农民及农民工获得公平的就业权及相关权益，应当是农民权益保障的一项重要内容。强调确立农民及农民工享有公平就业及相关权益，是因为农民及农民工在就业市场上并不能享受到真正公平或平等的就业及相关权益，农民工在劳动就业过程中遭受歧视与利益受损的现象依然很严重，其劳动报酬权、劳动保护权、社会保险权等法定权益在现实中往往极易受到用人单位或雇主的侵害。因此，通过立法和完善立法来确保农民及农民工的劳动就业权不仅非常必要，而且非常重要。
5.农民的社会保障权。社会保障是国民相当重要的一项社会权益，它包括各种社会救助、各项社会保险及各种社会福利事业等。尽管我们国家短期内还不可能让农民享受到与市民同等的社会保障待遇，面向农民及农民工的社会保障制度建设还需要有一个渐进的过程，但社会保障是天然地追求公平的制度安排，让城乡居民享受同等的社会保障待遇无疑是让全体人民共享发展成果和构建和谐社会的必由之路。因此，通过立法明确农民及农民工的社会保障权益是必要的。基于现实，对农民的社会保障权益可以实行列举式，如最低生活保障权、合作医疗保障权、孤寡老幼保障权 （现行的五保制度）、自然灾害求助权等已经或者正在得到落实，而农村人口老龄化的加剧和农民家庭结构的小型化亦使农民的社会养老保险以及其他福利事业亦成为国家应当考虑的问题。
6.农民的政治民主权。农民的经济权及其他权益的实现，最终均需要通过政治民主权的落实来保障，没有政治民主权的农民是不可能维护自身其他权益的。因此，农民的政治民主权需要进一步明确，它包括民主选举权、村民自治权以及成立各种专业经济组织、农民维权组织的权力。
当然，还可以列举其他方面的权益。我们如果能够从法律上确立农民这样一些最基本的权益，就可能对解决中国的农民与农民工问题起到较大的促进作用，反之，法律制度的缺漏或者不完善，将导致农民权益受损现象进一步严重化。在制定农民权益保障法律的过程中，我认为既可以将农民的上述权益集约性地进行规范并纳入一部法律的统一保障范围，也可以在明确农民基本权益的条件下突出重点地解决急需解决的经济与财产权益、人身权益、劳动就业权益及重要社会权益等方面的问题。如果是突出重点地解决农民的部分权益问题，那还需要通过完善其他法律、法规来确保农民的其他权益获得保障。
总之，农民权益应当是一个内容非常丰富的完整的概念，国家有必要逐步地通过法律制度的完善来促使农民权益获得全面而有效的保障。
保障农民权益立法的宏观思考
客观而论，农民权益受损害的问题既是历史问题，也是现实问题；既是城乡二元分割、分治的必然结果，又是改革开放以来城乡发展失衡的客观结果。从总体上判断，农民及农民工权益受损日益严重是中国发展中的现实问题，也需要通过科学发展和完善法制等措施来加以解决。
应当承认，农民的前述权益大多是有基本的或者有起码的法律依据的，但这些权益受损害的现象又表明了进一步完善法制的必要性与紧迫性。因此，制定农民权益保障方面的法律制度将为更好地保障农民的权益提供更加明晰、更加规范、更加具体的法律依据。
在农民权益保障法的立法过程中，我认为法律本身需要认真考虑如下问题：
1.立法的价值取向。我认为需要确立公平、正义、共享之核心价值观，突出缩小城乡差距和让农村居民也能够与城镇居民一样地共享改革发展成果的目标取向，这不仅是构建和谐社会的内在要求，也是中国持续、健康、文明发展的内在要求。
2.立法原则与基本思路。我认为平等应当是农民权益保障立法的最高原则，法律需要确立并维护城乡居民享有各种平等的权利，同时按照平等权利、城乡一体的角度来考虑农民及农民工的权益与维护其权益。尽管现实中不可能期望一部法律就能够改变农民及农民工的不平等地位，但一定要以城乡平等的思想来指导立法，并努力采取循序渐进的方式来推进城乡平等。城乡居民享受平等权益应当成为城乡统筹发展和推进城乡一体化的基础。我们需要用法律制度来逐渐填平城乡之间、市民与农民之间的不平等鸿沟，而消除城乡二元分割、分治的制度性歧视则是前提与保证。
3.立法的核心任务在于赋予农民平等的国民待遇，法律维护农民及农民工的基本权益应当包括享有平等的财产权、人身权、劳动就业权、教育培训权、社会保障权、政治民主权及其他权益。尽管这些权益大多已经有相应的法律规范，但仍然有进一步明确的必要，如在义务教育法已经通过的条件下，我认为，农民权益保障法仍然应当明确农村义务教育属于免费教育，即免收学费、杂费，确保农村未成年人完成义务教育；还有必要突出农村的职业技术教育与职业技能培训，并将其作为农民及农民工的一项教育权益，让政府与社会承担起相应的责任。在政治民主权方面，我们国家的选举法、村民委员会组织法等事实上已经确立了农民的选举权与自治权，但进一步完善农村民主的程序规范仍有必要。同时，成立各种农村专业经济组织已经有法可依，关键在于执行法律，但同时还应当允许成立农民维权组织，就像工人有工会、妇女有妇联组织、残疾人有残疾人联合会、老年人有老龄协会等。我们不能老是让政府扮演着农民或者其他社会群体的保姆角色，而农民作为分散的个体是无法维护自身的权益的，这一点从近十年来各地发生的严重损害农民权益的现象可以得到验证。尤其需要指出的是，在现行政治架构下，农民维权组织将不仅是农民有序参与民主政治的合适组织形式，还将是维护农村乃至整个国家与社会和谐发展的重要力量。需要指出的是，农民工的大规模出现，事实上对中国农村基层民主的推进产生着重大的影响，它在某种程度上改变了农村的政治版图。因为大多数农民工作为具有农村户籍居民身份的公民，却远离有选举权的户籍所在地，而在就业及居住地又没有选举权，换言之，是居住地、工作地与选举地相分离，这其实不利于农村政治民主的推进，从而需要引起高度重视并审慎研究，以确保亿万农民不致因这种分离现象而被排斥在中国的政治民主进程之外。
4.立法中宜将实体与程序统一起来。之所以提出这样的主张，是因为农民及农民工在维护自身权益中缺乏必要的程序规范，从而应当通过立法来解决农民维权的程序问题。从现行法律、法规及政策来看，关于农民及农民工权益方面的规范其实不少，但农民通过什么程序向谁申诉并请求维权却是不甚明确甚至是不清晰的，法定程序的不明或者不清晰，带来的必然是法律责任不清，并事实上使法律、法规等赋予农民的合法权益在某种程度上流于空泛化。现阶段农民及农民工权益受损后投诉无门或者无所适从或者有关部门不受理或者即使受理也并不作为的现象，表明要保障好农民及农民工的权益，就必须通过立法来明确规范农民及农民工维权的法定程序及相关部门与机关的法定责任。要让权益受损的农民及农民工在权益受损的时候能够明了申诉的途径及法定程序，并在法律规范的前提下得到相关部门或机关的负责任的处理。因此，在讨论保障农民权益问题时，不仅要考虑农民应当具有哪些权益并将未上升到法定权益的正当权益上升到法律规范，更要考虑相应的法律程序规范，以法定的程序规范来明确执法主体及其责任。如农民工工资被拖欠，农民工可以向谁申诉？哪个机构必须承担起法律责任？如果该机构不作为，农民工还可以通过哪一途径来追究其责任并维护好自身的权益？这些任务只能通过法律的程序规范来解决。同时，农民及农民工权益保障立法还可以采取行政途径与司法途径并用。在行政途径中对主管部门必须实行直接问责制，各级人民政府则应当成为维护农民及农民工权益的责任主体。在司法途径中，也应当明确司法机关的受理范围、受理程序及相应的法律援助措施。法律不仅应当告诉权益受损的农民及农民工如何维权，而且必须明确可以操作的具体程序。因此，维权程序应当成为保障农民及农民工权益法律制度建设的重要内容。
5.法律应当确立农民及农民工能够自我维权的机制。在这方面，我认为可以从两个方面努力：一是真正落实农村基层的民主选举权与村民自治权，如果这项法定权力得到落实，乡村基层干部不仅不可能成为农民权益的侵害者，而且一定会成为农民权益的维护者；二是应当积极探索农民维权组织的建设问题，让农民自己组织起来维护自身权益，而政府则扮演着公正的裁判角色，这应当是未来的发展方向。
农民、农民工、失地农民的概念与权益保障
由于农民自改革开放以来，一直处于不断分化之中，因此，保障农民的权益也面临着许多复杂的局面，一些特殊问题特别需要慎重处理。第一，农民是农民权益保障法制指向的具体对象，其概念必须清晰界定。在立法中，我认为需要根据农民的客观需要和稳定推进中国城市化、工业化及现代化进程相结合，既不能因为城市化、工业化进程加快而牺牲农民权益，也不能因为对农民权益的固态保护而影响城市化、工业化进程。客观而言，什么是农民，可以有两种解释：一是以户籍论，指的是居住在农村、有农业户口，是一种身份标志；二是以所事职业论，指的是从事传统种植业、养殖业等职业的劳动者，是一种职业标志。应当说，改革开放前，农民的户籍标志与职业标志是统一的，只是改革开放以后，农民随着中国工业化与城市化进程而逐步在分化中走向结构复杂化，它实际上已经分化成为三种情形。(1)农业户口与农业职业相统一。这种类型指的是传统农民，他们居住在乡村，从事着传统的农业生产活动。农闲时节外出务工的农民亦属于传统型农民。(2)农业户口与非农职业相统一。这种类型指的是在户籍所在地的乡村从事非农产业的劳动者，主要是乡镇企业吸收的农村劳动力，但其职业已经发生了根本的变化，它主要的职业身份是产业工人或者非农产业劳动者。(3)农业户口与异地就业相统一。这种类型指的是在非户口所在地从事非农产业的劳动者，主要是进城务工的农村劳动者，其居住地与户口所在地分离，其职业身份完全是产业工人或者非农劳动者，其中的一部分实际上已经市民化了，只是农业户口的限制使其被排斥在城市社会及政治之外（也有极少量的异地承包土地、山林、牧场、水面的农村劳动力）。此外，还有一种失地农民，这是传统型农民中因失去土地又未能够成为城镇居民的农村人口，是中国城市化、工业化进程中出现的又一个特殊群体，他们的权益更容易受到损害。保障农民权益的法律原则上应当覆盖上述全部人口，但从未来发展的角度出发，保障农民权益的重点则应当是第一种类型的人口——居住农村与从事农业劳动相统一的农村居民，其他群体应当让其逐渐融入城市。
第二，农民工构成了农民权益保障中的一个特殊群体，因为除一般农民权益外，农民工的权益更主要地体现在劳动就业权与社会保险权益等方面。因此，有必要对农民工的权益进行专门规范。我不赞成法律只规定进城务工农民工，而主张将农民工作为一个整体进行规范。我过去提出过，农民工的分类只能是如下三类：一是市民化的农民工，是指已经在城镇或者企业有稳定的劳动关系、稳定的工作岗位与稳定的居住处所的农民工，这部分农民工实际上是中国城市化、工业化的重要推进力量，从而应当积极地导引其融入城市；二是保留着传统农民固有特征，只在农闲季节外出务工的农民工，这部分农民工实际上仍然是传统意义上的农民；三是长期处于流动状态的农民工，他们缺乏稳定的劳动关系、工作岗位与居住处所，但职业角色却完全非农化了，它作为一个过渡性的群体今后必然进一步分化成市民或农民。尽管农民工只是中国发展进程中的一个过渡现象，但因这个过渡现象持续时期较长，如何维护这一庞大群体的权益事实上构成了农民维权的重点，也是现阶段整个国家与社会维权的难点所在。因为传统户籍制度与城市化、工业化及市场经济对统一劳动力要求相冲突，不仅导致了农民工身份的不确定性、岗位的不稳定性，而且导致其正当权益更容易受到侵害。因此，农民权益保障法既不能剔除农民工，也不能将其完全等同于农民，以免影响其向市民转化。基于这一点，我主张，凡能够利用现行法律制度获得权益保障的，应当通过消除这些制度或者政策中的歧视与排斥色彩，让农民工获得与城镇居民同样的权益保障，如公平的劳动就业权、必要的社会保障权与技能培训权等；凡不能够通过现行法律制度获得权益保障的，则可以通过农民权益保障法的制定来加以解决。总之，农民工问题是中国现代化进程中的关键问题，立法中既不能不考虑其农民身份的一面而规范相应的权益保障，也不能总是以固态的目光视农民工为传统农民。在这方面，我认为法律应当给城市施加一定的压力，让城市政府承担起相应的责任，最终实现让农民工或者农民工中的绝大部分在城镇安居乐业、融入城市。
第三，失地农民是农民权益保障立法必须关注的又一个特殊群体，其需要维护的权益也有其特殊性。从我国的发展实践来看，失地农民是城市化、工业化发展进程中必然出现的一个群体，因为城市化与工业化必然要以占用土地为条件。在中国快速发展的大背景下，失地农民数量已经达到了4000万，而且这一群体还会随着城市化、工业化进程的加快而扩大，因此，如何维护失地农民的权益客观上也成了与维护农民工权益一样的重大问题。对于失地农民，实际有两种情形：一是部分失去土地的农民，二是完全失去土地的农民。对这两种情形，其权益要求其实是不相同的，部分失去土地的农民的权益重在对土地收益的合理分享，全部失去土地的农民的权益就不是一个简单的土地收益权益问题，更重要的应当是一个身份转换的问题，即应当直接转化为市民并享受与城镇居民同等权益的问题。因此，对于失地农民的权益保障，也应当分类考虑：凡部分失去土地的农民，法律应当确保其对土地收益的合理分享，国家应当保障其生活水平不下降；凡全部失去土地的农民，法律在保障确保其对土地收益的合理分享的同时，还应当实现其身份转换，这应当成为城市化、工业化的必要条件。
因此，农民权益保障立法的核心应当是居住乡村并且从事农业生产劳动的农村居民及其家属，但在国家并未很好地解决农民工、失地农民的权益保障问题时还需要对农民工、失地农民的劳动就业权、社会保障权等进行规范，否则，法律的真空将使农民工、失地农民的权益无从维护。
正是因为农民及农民工、失地农民的权益受损严重，而城乡二元分割、分治的格局一时又难以改变，因此，加快完善农民权益保障的法制建设步伐，不仅必要而且具有相当的难度，但无论如何，我是赞同专门通过完善农民权益保障法制来改变农民权益受损严重的局面的，它对于真正落实科学发展观、推进城乡统筹发展、让包括农民工和失地农民在内的全体农村户籍居民合理分享国家改革发展成果无疑有着十分重要的意义。
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