农业现代转型进程中的土地制度调整，本文主要内容关键词为：进程论文,土地论文,制度论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过对现行土地制度的创新加速我国农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。
一、土地制度创新的约束条件和方向选择
土地制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，它是某个特定时期特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。土地制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。制约我国当前土地制度创新的主要条件有：
第一、我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定经济社会主义性质的基础。由于土地的特殊重要性，决定了土地制度不仅是农业部门最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。特别是对于那些农业比重还很高甚至是国民经济主体的发展中国家来说，土地制度更成为整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和土地制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段土地制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。
第二、从总体技术特征来看，我国尚处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，广大中、西部地区，传统农业的特征还相当明显。全社会70%左右的人口仍然要依靠这个最原始产业提供生存保障，近50%的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。根据马克思生产关系适应生产力性质的原理，现阶段土地制度安排必须与农业发展过度性阶段的生产力水平相适应，而不能超越农业发展阶段去建构现代农业阶段的先进的土地制度模式。
第三、农业现代化是我国农业发展追求的而且是希望尽早实现的目标，现阶段土地制度安排应有利于将农业生产导向现代化目标。鉴于庞大的人口基数和不断增长的人口压力，以及工业化加速导致农业资源的非农转移，粮食安全问题已成为政府推动农业发展的首选目标。政府这一农业发展目标偏好，决定了它必然倾向于有利于土地产出率提高的土地制度选择。增加农业生产收入，缩小农业生产与非农生产之间的利益差距，是农民从事农业生产所追求的最现实的目标。土地制度的设计必须有利于满足农民对收入增长目标的追求，这样才能使农民成为推动农业发展最积极的力量。我国现阶段土地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民收入增长追求之间的协调，又必须使它纳入有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。
第四、一种土地制度是否合理有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。一种可行的土地制度，不仅不能背离广大农民的意愿，相反应当反映他们的利益要求。在我国农业发展现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地的流转化程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，改革前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。
土地产权制度的有效性，来自制度安排与其所对应的约束条件的协调性。针对不同的约束条件，只能实行不同的土地制度安排。我国新型土地产权制度，只能在上述约束条件给定的框架内生成，并且只能是这些条件的内在要求处在耦合和均衡状态时的产物。上述约束条件给定的我国现阶段土地制度的创新空间是相当狭小的。它们决定了我国土地制度创新只能沿着如下方向推进：（1）在土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。也就是说，虽然对现行土地集体所有制的改革是必要的，但这种改革最好是集体所有制的完善或新型集体所有制实现形式的建构，而不应是对集体所有制的替代。（2 ）在家庭经营不变的基础上探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。家庭经营方式的改变，不仅背离了广大农民的意愿，也会使政府粮食总量增长目标至少经受不确定性的风险。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的设计
在理论界提出的各种土地制度模式中，完善家庭承包制模式对现阶段土地制度创新约束条件的考虑相对最为充分，因而它受到政府的推崇并成为我国现阶段土地制度建构的主体模式。这一模式最积极的意义在于对家庭经营方式的充分肯定。这种肯定首先源于推行改革20年来农业家庭经营的成功实践，并且可以从世界农业发展的普遍经验中获得支持，同时现代产权理论和农业发展经济学中亦不乏理论依据。但是，家庭承包制完善模式的最大问题在于，它对传统体制下形成的土地集体所有的权属关系存在的固有缺陷采取回避态度，试图绕过所有制通过经营形式的改善来克服根源于所有制的产权缺陷。不可否认，这只能延缓和积累矛盾，不可能从根本上克服现有土地产权制度的不足进而刺激农业增长。
在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义。一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路；一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求。不难分析，土地股份合作制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而它的出现受到理论界和决策部门的高度关注。现有土地股份合作制探索反映出来的最突出问题，是存在着以合作化经营或集体化经营否定家庭经营的倾向。尽管其出发点是试图克服家庭分散承包带来的规模不经济，但这种倾向还是值得认真反思的。因为农业中集体经营的低激励效应和高管理成本不仅有大量的文献说明，而且不乏经验事实的反复验证。舒尔茨的农业发展理论和发达国家的经验表明，家庭经营并不成为农业规模经营和农业现代化的障碍，相反恰恰是现代农业典型的企业组织形式。
土地股份投包制是试图抽取土地股份合作制中的土地股份和家庭承包制中的家庭经营方式的合理因素而综合创新的一种新型土地制度模式。其内容包括两个基本方面：
其一、将现在的产权主体模糊、产权权能残缺的土地集体所有制改革为社区农民土地股份共有制。 土地股份共有制的主要内容包括：（1）将现在集体所有的土地创设为若干股份，股份类型一般为单一的个人股。（2）在现有村民数量的基础上， 按人口或人口与贡献相结合的原则配置土地股权，并发给土地股权证书；股权分配一次到位，不再根据人口的变动作出调整。（3 ）土地股权人的基本权益为：土地股份的收益权即分红权；土地股份的继承权和有偿转让权；股份共有土地管理者的选举权和被选举权。（4）成立股份共有土地的管理机构。 土地股份共有制的最高权力机构为股东大会，其常设管理机构成为董事会，董事会可以与村民委员会合一。股东大会及其董事会的主要职权是：决定股份共有土地的发包和租金标准；对土地经营者在土地保护、土地利用方向等方面行使监督控制权；收取租金并行使租金分配权。
其二、在土地股份共有制的基础上，实行农户对土地的投包经营。（1）为了避免低效率， 股份共有土地一般不采取集体统一经营的方式；为了避免规模不经济和兼业化经营，也不再实行按人平均的分散承包经营；在条件成熟时，实行农户对土地的集中连片的适度规模经营。（2）股份共有土地的经营权须通过公开招标投标的方式取得， 以促使土地向具有企业家才能的农民手中集中。（3）通过长期承包、 租赁合约形成农户对土地稳定的经营权；承包、租赁合约在政府土地管理部门备案，政府提供相应的制度以保证农户经营权的长期有效和鼓励农民对土地的长期投资；承包、租赁合约到期，原经营户有优先承包、租赁权。（4）为了有利于土地集中，根据不同发展阶段，确定承包、 租赁土地的数量下限；在开始阶段或发展落后地区，下限应低，以保证无非农就业出路的农民有地可种；在二、三产业发展较快和比重不断提高的情况下，应提高土地经营下限。（5 ）土地经营者应承担的义务为：完成相应的农业税；交纳土地租金；按照合约利用和保护土地。基本权利是，承包土地的独立经营权，交纳税收和租金后的剩余独享权。
土地股份投包制与现在推行的家庭承包制在土地所有制的公有性质和土地经营的家庭承包方式方面是相同的。但是，两者存在者明显的区别：（1）产权清晰程度不同。 作为家庭承包制基础的现有土地集体所有制的产权主体不清、权能残缺理论界已有大量分析，而土地股份共有制则把土地所有权主体明确界定为社区农民个体的叠加，并将农民个体的所有权明确为股权。所有权主体和产权界区均实现了明晰化。（2 ）土地经营规模不同。家庭承包制是集中所有权下的按人平均承包，因而土地经营规模小而分散；土地股份投包制是分散所有权下的集中承包，土地经营规模将扩大，相应地土地承包户将减少。（3 ）土地经营机制不同。土地股份投包制将通过竞争机制选择经营农户，取代家庭分散承包制按人或按人劳比例平均分配土地的办法。（4 ）土地经营代价不同。家庭承包制的土地使用是无偿的，而土地股份投包制则是有偿的。承包经营户必须向土地股权人交纳地租。土地股份投包制相对于家庭承包制的突出优点，是它克服了家庭承包制使土地资源配置分散的矛盾，从产权关系上构造了土地合理流动的机制。
土地股份投包制的理论设计与土地股份合作制理论与实践在最主要的方面是一致的，二者均主张将传统的土地集体所有制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理论和实践中的一个重要误区，即忽视农业产业特性而试图以集中化、统一化经营取代农户的个体经营。因此，与土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
三、家庭承包制向土地股份投包制的过渡
土地股份投包制设计的基本目标，是希图在较易得到政府和农民双方接受并支持的基础上，建构起土地合理流转和有效集中的机制，从而实现从传统农业向现代农业的顺利过渡。土地股份投包制的现代化指向和规模经济偏好决定了其建构的主要条件是，农村非农产业应有相当程度的发展，农业劳动力能够实现较大规模的非农转转移，使目前紧张的人地关系与劳地关系得以改变。如果没有二、三产业的快速发展创造出相对宽松的人地比例关系，70%左右的农业人口依然凝固在农业上实现就业和维持生存及低水平发展，那么，以减小土地有效流转阻力的土地股份化设计必然失去意义，以扩大农户经营规模的投包机制亦无发挥作用的可能。
土地股份投包制建构条件表明，目前我国大部分地区特别是二、三产业发展落后的中、西部地区，还不具备该模式普遍推行的条件。因此，土地股份投包制在我国的建构，第一，在时间上将是一个长期的过程，因为我国农业人口的比重还很高，农业人口的非农转移任务还相当艰巨；第二，在空间上将由点到面逐步扩展，首先在二、三产业发展较快地区形成，然后随着非农产业发展的地域扩张而逐步推开；第三，在农业发展战略上，应把土地股份投包制的建立与加速二、三产业特别是农村非农产业的发展结合起来。
土地股份投包制是土地制度变迁的目标模式，而这一制度变迁的起点则是现行的家庭承包经营责任制。由于在土地所有制和经营方式方面的一致，使得两种制度模式之间能够实现较好的衔接。其衔接过渡可以通过三个阶段完成：
1、由农户土地承包权向农户土地股份所有权转换阶段。（1）认定目前集体土地按人均承包的合理性；（2 ）限定这种合理性的有效期限为截止目前，以后土地不再根据人口的变动而调整；（3 ）在承包权稳定化的基础上，赋予农户对经营的集体土地份额的股份所有权；（4 ）实行土地股份所有权和相应份额土地经营权的统一，农户可以直接经营自己应占股份的土地。
2、股权与经营权统一向股权与经营权分离的转换阶段。 在农村二、三产业获得一定发展和非农就业机会增加的基础上，确立股份共有土地的经营数量下限，促成小规模经营农户在持有土地股权的条件下寻求农外就业和放弃经营土地，将土地逐渐向少数种田能手手中集中。
3、股权与经营权分离的完成阶段， 即社区农民股份共有土地的少数农户规模经营阶段。这时，原大部分农民持有土地股权而在非农部门就业，少数农民通过竞包在完成农业税和交纳地租的基础上实现土地规模化经营。
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