规范党的领导的宪政阐释，本文主要内容关键词为：宪政论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规范党委与人大、政府、政协及人民团体之间的关系既然是道德、契约、纪律不能胜任或不能完全胜任的任务，那么就应当利用法律规范来承担这一任务。如何规范党的领导，既是重要理论问题，也是重大实践问题。我们刊发这篇文章，以期对此进行深入研究。
党的十六大报告在谈到“改革和完善党的领导方式和执政方式”时指出，要“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。”
“规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”实际上就是规范党的领导。规范党的领导是一个新思路、新课题，值得深入研究。
一、党的领导规范的基本定位
规范党的领导主要依靠什么性质的规范，党的领导模式是直接领导还是间接领导，党的领导权是权利之权还是权力之权，党的领导规范应当符合什么样的标准，这些都是规范党的领导时所必须解决的基本理论问题。
（一）纪律规范与法律规范
规范党的领导，就是要用各种规范，确定党的领导方式、领导权限和领导程序，形成具体的、可操作的党的组织领导国家事务和社会事务的行为准则。
作为行为准则的规范主要有道德规范、契约规范、纪律规范和法律规范四种。那么，规范党的领导的各种规范应当是什么性质的规范呢？
道德规范不具有统一性、强制性，是一种不够规范的规范，在社会规范体系中起辅助作用。因此，规范党的领导的规范不应当是道德规范，至少不能仅仅是道德规范，如“全心全意为人民服务”、“大公无私”等等。
契约规范是当事人用合同约定的行为规则，党的领导显然不是合同行为，因此也不适用契约规范。但是，多主体制定的、长时期适用的条约，是一种特殊的契约，已经具有了法律的性质，则应另当别论。
纪律规范是组织内部的行为准则。党的纪律是党组织的行为准则，对于规范党的领导能够发挥积极的作用。但是，任何纪律对于组织外部的主体都没有约束力。规范党的领导的规范，不仅要解决党组织自身的领导行为，根据十六大报告的要求，还要解决党委与人大、党委与政府、党委与政协、党委与群众团体的政治关系问题，既要约束党的组织，又要约束人大、政府、政协和人民团体，组织内部的纪律规范显然不能担此重任。比如，2002年7月9日中共中央发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》属于党的纪律的范畴，其内容属于纪律规范，但是它牵涉到党委与人大的关系，人大要不要遵守这个条例呢？如果不要，党委和人大的关系就不能规范化；如果要，就需要将这个条例的有关内容上升为法律。因此，规范党的领导需要纪律规范，但不能仅仅依靠纪律规范。
法律规范是国家意志的体现。中华人民共和国的法律规范既是国家意志的体现，也是中国共产党的意志的体现。它面向并且约束中华人民共和国境内的所有的个人和组织，它要解决道德、纪律、契约不能解决的所有问题，它要设定所有的个人与个人、个人与组织、组织与组织之间的权利与义务关系、权力与服从关系，以及权利与权利、权利与权力、权力与权力之间的协调关系。规范党委与人大、政府、政协及人民团体之间的关系既然是道德、契约、纪律不能胜任或不能完全胜任的任务，那么就应当利用法律规范来承担这一任务。
因此，规范党的领导的规范主要的应当定位为法律规范。
（二）直接领导与间接领导
党的领导包括政治领导、组织领导和思想领导，在法治建设启动之前，这三种领导主要体现在国家机关和社会组织对于党委在组织上的服从，东西南北中、工农商学兵都要服从党委的号令，那是一种直接领导。十五大以来，党和国家已经启动法治建设进程，并且根据“三个代表”的思想明确了改变党的领导方式和执政方式的政治路线。今后党对国家机关和社会组织不是靠直接发号施令，而是要依靠国家立法程序、国家机关组织程序、国家机关的执法和司法程序来实现党的领导，这种领导是一种间接的领导。
因此，规范党的领导不是要规范党委如何发号施令，而是要规范党委如何介入立法程序，如何介入国家的组织程序，如何督促执法和司法程序。
在立法程序上，党的组织如何提出立法议案，如何阐释自己的立法主张，如何行使否决权，等等，都可以通过法律加以规范。
在国家组织活动中，党的组织如何推荐干部，如何行使提名权（提出候选人），如何宣传提名的候选人，如何行使否决权，如何提出罢免案或者弹劾案，等等，也需要通过法律加以规范。
在执法和司法工作上，党委如何发挥监督作用，以什么方式实施监督，是事前监督还是事后监督，是实体监督还是程序监督，如何预防将监督变成干预，等等，也是我们必须面对的如何运用法律来规范党的领导的课题之一。
（三）领导权利与领导权力
政治学和宪法学的一般原理认为，政党对国家和社会的领导作用是通过政党的政治权利实现的，也就是说，政党的领导权是权利(right)之权，而不是权力(power)之权。我国宪法之所以没有规定中国共产党在国家活动中的职权和程序，就是因为将政党看做是公民行使结社权的产物，将政党的领导权看做是公民政治权利的集合和延伸，因而认为政党的领导权就是集体的公民权利。例如，童之伟认为：“只有国家机关才能拥有（公共）权力，社会团体及其他非国家机构只享有权利，这是法治社会通行的规则。”（注：童之伟：《执政党模范守法是实现法治之关键》，《法学》2000年第7期，第4页。）
笔者以为，上述原理和观点没有贯彻实事求是的态度，忽略了中国政党制度的特殊性，混淆了西方政党制度与我国政党制度的界限。按照这种传统的宪政理论，中国共产党对国家的领导权仅仅是一种公民权利，党的组织只能通过国家机关内部的党员行使公民权利来实现对国家机关的领导，而不能以组织的名义去领导国家机关。因此，尽管长期以来党组织在实际上对国家机关行使着领导权力，但没有用宪法和法律明确地、具体地规定党的领导权的范围，使得党必须在宪法和法律的范围内活动的原则难以落实。
不可否认，中国共产党具有一般政党的共性，它是公民团体，它具有政治权利。但是，中国共产党又具有其他政党不具有的个性。权利主体在某些时候是可以弃权的，而中国共产党对于国家的领导却是一种职责，不能弃权。法定权利变成现实的权利，往往是通过一定竞争程序实现的。比如说，成年公民都有劳动就业的权利，但是实现这一权利则需要竞争上岗；公民都有接受高等教育的权利，但是实现这一权利也要通过考试和考核程序的竞争才能实现。因此，如果将中国共产党的领导权理解为权利的话，那就意味着中国共产党对国家的领导要通过几年一度的竞争程序才能实现。这种理解显然不符合中国实际。
中国共产党对国家的领导既然不能弃权，不能同其他主体自由竞争，那么，我们只能将这种领导权理解为权力(power)之权，而不能将它理解为权利(right)之权。因此，在规范党的领导时，应当将党的领导权当做权力(power)进行规范，而不能当做权利(right)进行规范，至少，不能仅仅当做权利(power)去规范。否则，我们所有的规范工作可能事倍功半，甚至徒劳无益。
（四）党的领导规范的科学标准
规范党的领导的规范应当符合公开性、稳定性、强制牲、统一性和可操作性的标准。
所谓公开性，就是党的领导方式、领导权限和领导程序向全社会公开。凡是规范都具有公开性，秘密规定不能称为规范，所以，党的领导规范应当是公开的。党的领导是对社会和国家的领导，因此党的领导规范也应当向全社会公布，而不能仅仅以红头文件的形式下发、传达。
所谓稳定性，就是党的领导方式、领导权限和领导程序应当具有连续性，不能朝令夕改，凡修改的内容不能立即生效，从公布到生效应当留有必要的期限以防止立法谋私，也方便社会了解和适应。今天修改规则，明天就实施新的规则，等于没有规则，显然是不规范的。美国总统可以改变总统的工资标准，但必须等到下届总统上任之后才能实施；美国国会也可以改变议员的工资标准，但必须等到下一届议员就职以后才能实施。这样的规范很值得我们玩味。
所谓强制性，就是党的领导规范不能违反，如有违反必须受到制裁。2003年1月“岳阳选举事件”（注：蔡定剑：《选举法无奈“另行选举”——关于岳阳选举事件的反思》，《社会科学报》2003年3月20日。），网上有许多报道和评论，报刊上也有不少报道和评论。在这一事件中，岳阳市的有关党组织的行为显然违反了中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》第四十八条关于党委推荐、由人民代表大会选举、任命的领导干部候选人落选后，“可以推荐为其他职务”候选人，“可以在下一次人民代表大会上再次推荐为同一职务”候选人的规定。然而，这一违规行为却没有得到纠正，严重损害了中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》的严肃性，使得这一条例的规范作用在党内受到了挑战。为了使党的纪律规范能够更好的发挥规范党的领导的作用，笔者建议国家立法机关启动立法认可程序，将一些重要的党的纪律规范认可为国家组织规范，使之具有法律性质，真正发挥规范党的领导的作用。
所谓统一性，就是党的领导规范从制定到执行，除了特别行政区以外，应当全国统一。尤其在执行上不能搞变通。如果允许变通，势必这里也变通，那里也变通，规范就不再是规范了。统一性的要求是我国单一制的结构性质所决定的。
所谓可操作性，就是党的领导规范不能太原则、太抽象，要具体明确，要切合实际，便于操作。比如“群众公认”就是不太好操作的规范，只有“选民公认”、“党员公认”、“代表公认”才好操作。
二、规范党的领导的三个基本方面
从党的建设理论角度看，党的领导包括政治领导、组织领导和思想领导三个方面。从宪法学的角度看，党的领导则包括领导方式、领导权限和领导程序这三个方面的问题。因此，规范党的领导应当从领导方式、领导权限、领导程序三个主要方面进行规范。
（一）关于领导方式
党对国家的领导，应当主要通过提案、提名、批评、否决四种方式实现。
所谓提案方式，就是党向国家立法机关提出立法议案，调整权力和权利的分配关系，实现党的意志，实现党对国家和社会的政治领导。目前，党组织实际上行使着提案权，但却是以建议的方式出现的。从宪政原理上来讲，国家立法机关对于公民和公民团体的建议是可讨论可不讨论的，更不一定要列入议事程序。只有对于依照法定程序提出的议案，立法机关才必须讨论、必须审议。因此，为了保证党对国家的领导，有必要将党组织的立法建议权规范为立法提案权。
所谓提名方式，就是党提出国家领导机关和人民团体领导机关组成人员的候选人，交给选民或者有关组织选举或者表决，以实现党对国家和社会的组织领导。目前，党组织实际上行使着提名权，但却是以推荐的名义出现的。从宪政原理上看，推荐权是权利之权，而不是权力之权，是每个公民和公民团体都可以行使的权利，甚至外国人和外国组织也可以行使。但是被推荐的人能否进入审议表决程序，必须有一个中介，这就是提名，而提名则是一种权力。提名权不是任何个人和组织都能享有的。我国目前总理候选人的提名权归国家主席，国务院其他组成人员候选人的提名权属于总理，公民和公民组织如果认为某个人适宜当总理或者副总理，只能向国家主席或者国务院总理推荐，而不能直接向全国人大提名，主席或者总理认为推荐合适就向全国人大提名，如果认为推荐不合适，则有权拒绝。目前，国家主席、国家副主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长、中央军委主席候选人的提名权属于谁，宪法都没有明确规定，实际上，这种权力是由党组织行使的。如果硬将党组织的提名权说成是推荐权，那么就将党组织的提名和其他组织的推荐看做是完全平等的，将党组织提名的候选人和其他组织推荐的候选人看做是可以平等竞争的。这是多党制国家的运作方法，不适宜在我国目前体制下运作。因此，为了保证党对国家和社会的组织领导，有必要将党组织的推荐权规范为提名权。
所谓批评方式，就是党组织对国家和社会的各种问题作出各种评价，从而影响社会舆论和社会价值取向。党组织对于国家机关、社会团体、社会思潮及社会风气的批评，等等，不同于一般的社会批评，是可以动用国家资源采实现的批评，是一种权力。一般的社会批评仅仅是一种权利，是不能动用国家资源的。行使批评权力是实现党的思想领导的主要方式，也应当规范化。
所谓否决方式，就是党组织对于人大、政协、人民团体作出的决定不满意而要求重新讨论决定的一种领导方式。否决权是权力而不是权利，它在宪政体制中也是不可缺少的一种制度安排。目前，我国各级党委实际上行使着这种权力，但是很不规范。一般说来，对于一人一事只能行使一次否决权，不能在一事一人问题上连续多次行使否决权。否决权不等于决定权，否决者只能要求有关组织重新讨论决定，而不能自己直接决定。否决以后的重新讨论应当是自由的，不能强迫或者贿赂讨论人接受否决者的意志。党组织的否决权是实现党的领导的重要途径之一，有必要加以规范。
（二）关于领导权限
规范党的领导权限，就是要规范提案权、提名权、批评权以及否决权的范围。
政党可以也应当行使提案权，但是，政党不应当也没有必要垄断提案权。规范党组织的提案权的范围所要解决的问题包括：党组织在哪些事项上可以行使提案权，在哪些事项上不可以行使提案权；作为参政党的各民主党派能否以组织的名义行使提案权，在多大范围内行使提案权；如何保证人大代表和政协委员的提案权；等等。
规范提名权的范围所要解决的问题包括：国家机关、人民团体、国有企业、事业单位的哪些领导候选人应当由党组织提名，哪些不需要由党组织提名，等等。
规范批评权的范围所要解决的问题包括：能够动用的批评工具有哪些；批评对象有哪些；批评事项有哪些；等等。
规范否决权的范围所要解决的问题包括：党组织在哪些事项上可以行使否决权，在哪些事项上不可以行使否决权；就同一事项可以行使几次否决权；等等。
（三）关于领导程序
规范领导程序的内容主要包括规范权力主体、行使权力的前提、行使权力的步骤以及行使权力的时间限制，等等。
党内有各种组织，包括党的代表大会、党委（又分全委会和常委会）、党组、纪委、党部（如组织部、宣传部）、工委，在中央还有政治局和书记处，等等。党的哪一种领导权应当由党内哪一个组织行使，这是在规范党的领导程序时必须解决的问题之一。笔者以为，党的全委会应当成为国家立法活动和国家组织活动中提案权和提名权的权力主体。党的常委会可以作为人民团体、企事业单位领导候选人提名权的权力主体。党部、党组、工委等等组织不宜成为权力主体。
党组织行使领导权还要符合一定的前提条件，比如提名的候选人，要符合规定的年龄、国籍、专业、性别、信仰、民族、居住期限等等条件。这些条件有的在法律上已有明确的规定，应当遵守；有的在法律上还没有规定，需要补充规定；有的规定可能不太合理，需要加以完善。
党组织在行使提案权、提名权、批评权、否决权之前，要经过哪些党内程序，也应当有明确的规定。党组织在行使这些权力的时候，要不要公布党内决定的形成过程；行使这些权力的时候是以口头形式提出还是以书面形式提出；党的提案和提名是会前公布还是会议期间公布；作出行使否决权的决定要不要有一定的时间限制，过了期限能否推定为同意；行使批评权时如何和党内批评、社会批评协调，等等，也是规范党的领导程序时所要解决的问题。
三、规范党的领导的主要途径
那么，通过什么途径来规范党的领导呢？这一点，《十六大报告》没有展开，中央尚未部署，需要理论工作者和实际工作者根据解放思想、实事求是、与时俱进、勇于创新的精神进行探索。笔者建议，利用下列几种形式规范党的领导：
（一）政治惯例
所谓政治惯例就是在没有明文规定的情况下，人们在政治生活中经过不断探索而形成的能够得到公认的政治上的习惯做法。比如，英国由议会中多数党领袖担任首相的做法，美国联邦最高法院行使违宪审查权的做法，都属于这一类的政治惯例。在我国，政协与人大同期开会、政协委员列席人大会议并且审议有关文件的做法也属于政治惯例。
一种好的政治惯例往往能起到与宪法、组织法同样好的规范作用，今后应当在实践中大胆探索，创造能够对党的领导起到规范作用的习惯做法。最近几年，各地党组织在公开选拔领导干部的工作中，已经创造出了一些好的习惯做法，应当完善并推广。
（二）共同纲领
制定共同纲领，组建统一战线或者执政联盟，也是现代政治生活中常见的做法。中华人民共和国成立初期，中国共产党和各民主党派、群众团体就是通过《中国人民政治协商会议共同纲领》实现对国家的领导和管理的。尽管这个《共同纲领》已经不适应新时期的需要，但是它的历史意义是重大的。
在新的历史条件下，可以考虑制定新的共同纲领，以规范共产党、各民主党派、各人民团体的关系，规范各党派、各人民团体在人民代表大会和政治协商会议中的活动规则和活动程序。如果有了这样一个新的共同纲领，必将大大促进党委与人大、党委与政协关系的规范化。
共产党是执政党，其他党派是参政党，那么，哪些政应该被“执”、哪些政应该被“参”呢（注：刘小冰：《宪政制度的文化分析》，黑龙江人民出版社2002年版，第93～94页。）？笔者以为，这个问题最好利用一个新的共同纲领来解决。
（三）共产党的决议、文件
中国共产党全国代表大会和中央委员会的决议和文件应当成为规范党委与人大、政府、政协及人民团体关系的重要途径。
在党委和人大的关系中，党的哪一个组织（上级党委、上级党委的部门、同级党委常委会、同级党的全会、同级党的组织部、同级党的政法委、人大党组等）代表党委向人大提名干部、提出议案，诸如此类的问题法律可以规定，党的文件也可以规定。
2002年7月9日中共中央发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第四十八条规定：党委向人大常委会推荐的干部候选人，在人大常委会投票中未获得通过的，在同一次人大常委会会议上不能再次推荐，但可以在下次人大常委会会议上再推荐一次；如果第二次推荐仍然未获得通过，“不得再推荐为本地同一职务”候选人。在这一规定中，“党委推荐”和“再次推荐”体现了党对国家机关的组织领导；“不得再推荐”体现了党组织的自我约束和对人民当家作主权力的充分尊重，也是党的组织尊重宪法、依法治国的精神体现；同时，这种可以两次推荐不能三次推荐的规定成为政治规范以后本身就具有宪政和宪法意义，遵守这一规定就是守法。显然，这一规定的制定和实施，典型地体现了“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合”。
这一规定开创了利用党的文件规范党委与人大关系的新篇章，今后应当继续利用这种形式规范党的领导。不过，要使党的文件起到真正的规范作用，必须做好党的纪律与国家法律的衔接工作，以便杜绝“岳阳选举事件”的再次发生。
（四）宪法和法律
宪法和法律应当成为规范党的领导的最主要的形式。许多学者不赞成利用宪法和法律规范党的领导职权和领导程序，认为那不符合党政关系的基本原理。（注：邸乘光：《“党主立宪制”：合适政体还是将错就错？——与刘大生同志商榷》，《社会科学》1989年第11期；郭道晖：《党的领导与人大监督》，《法学》2001年第3期。）也有学者赞成利用宪法和法律规范党委和人大的关系，在宪法或者法律中明确规定党委与人大的关系。认为中国共产党的各级党委是特殊的国家机关，其职权和程序不纳入宪法就不能实现党组织的依法办事（注：郝铁川：《依法治国的十大建议》，《法学》1996年第5期；匡克：《论法治国家与党的领导法治化》，《社会科学》1999年第7期；刘大生：《试论“党主立宪制”——社会主义初级阶段合适政体之探讨》，《社会科学》1989年第7期。）。
在实践中也有不同的做法，西方国家的宪法一般不规定执政党的职权和程序，有一些第三世界国家则在宪法中明确规定执政党的职权和程序。
我国1975年宪法和1978年宪法，曾经规定中共中央主席行使军事统帅权，中共中央行使总理提名权。笔者以为，这些规定的具体内容姑且不论，但是这种方式不失为一种有益的尝试。
1982年宪法根据党政关系的传统原理，不再规定党的职权，更没有规定党行使职权的程序。这种做法被认为是理顺党政关系、实现党政分开、改善党的领导的重要举措，初衷是好的，但是实际效果并不好。正如王庆五所说：“党政不分，以党代政，是我国政治体制中最大弊病且长期未得到解决”，所引起的各种矛盾，在加入WTO之后“更加突出”（注：王庆五：《面向新世纪的创新——全球化条件下当代中国的挑战与抉择》，天津人民出版社2002年版，第130～131页。）。
1982年以来，为了既保证党的领导，又保证有关人民团体或者企事业组织依法履行职能，我国的一些普通法律不得不突破宪法的格局，率先规定党组织的职权和程序。比如，1988年颁布的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第八条对国有企业的党组织在企业里的职权作了原则性规定，1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第三十九条对高校党委的领导职权和领导程序作了较为具体的规定，2001年新修改的《中华人民共和国工会法》则规定工会必须坚持党的领导。
上述普通法的这些规定，虽然在宪法中无明确依据，但是也不与宪法相冲突。根据“宪法与普通法良性互动原理”（注：姚峥嵘：《论宪法与法律的良性互动》，中共江苏省委党校2000级在职研究生毕业论文。）和“宪法继母原理”（注：刘大生：《法律层次论——法律体系的理论重构》，天津人民出版社1993年版，第92页。），既然普通法已经规定了党的职权和程序，宪法也应该规定党的职权和程序，使宪法在这个问题上成为普通法的“继母”，以保持宪法的母法地位。
因此，利用立法形式规范党的领导是可行的。
四、党的领导的规范重点
党的领导对象包括人大、政府、政协、司法机关和人民团体，党委与这些机关和组织的关系都需要规范。但是，最关键的是要规范党委和人大的关系。因为人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级人大及其常委会是国家政治机器的核心部件，各级人大与其他国家机关的关系，宪法和组织法已经有了比较系统、比较明确、比较具体的规定，只要人大能够规范化运行，整个国家机器就都能规范化运行。因此，党委与人大关系规范了，党的领导、人民当家作主和依法治国就都有了基本的保证。
（一）关于立法权和立法程序
宪法关于通过法律的权力归人大、公布法律的权力归国家主席的规定无需改变。需要完善的立法程序有以下几点：第一，应当明确规定党的全国代表大会或中央委员会具有修改宪法的提案权。第二，应当明确规定党的中央全会或中央政治局有修改法律的提案权。第三，全国人大组织法和地方组织法应当明确规定，出席全国人大的人大代表和出席地方各级人大的人大代表，依照法律程序提出的议案必须依照法定程序予以审议，不能由大会某个机构处理代表的议案。议案必须审议，必须由权力机关审议，不审议，等于取消了代表们的提案权。
（二）关于人事任免权
在人事任免问题上，存在着两种程序：“党政程序”和“宪政程序”，处理好两者之间的关系需要在实践中进行长期的探索。
国家机关领导干部的任用和罢免，是政治生活中非常重要的内容。要规范党的领导，就必须规范人事任免工作。笔者建议，将地方人大常委会主任和“一府两院”负责人候选人的提名权明确赋予同级党委的全委会，同时规定，党委提名的候选人事先要和上级党委及同级政协进行充分协商，协商的时间、方式、范围都应当有具体规定，并且要准备好备用候选人。
建议将地方政府组成人员的提名权赋予地方政府首脑。当然，政府首脑在提名前应当征得同级党委常委会的同意。需要说明的是，“党委决定提名，政府首脑执行提名”和“政府首脑提名前征得同级党委的同意”是两个不同的程序。前者是目前的通行做法，它只能体现党委的集体领导，而不能体现宪法所要求的行政机关应当实行的首长负责制，是不规范的；后者是改革的目标，它既能体现党委的集体领导，又符合首长负责制的要求。
在实际工作中，一旦出现党委推荐的候选人落选的情况，有些同志马上就会认为党的领导地位动摇了。这是一种不正确的心理。笔者以为，只要党委的提名权得到保证，党委的权威就有保证，因为最终当选的人仍然是党委信得过的人，是忠于党的事业的人。1998年下半年到1999年上半年，俄罗斯总统叶利钦向国会提名的多名总理候选人没有获得多数议员的支持，但是这并没有影响叶利钦总统的政治权威，因为，国会自己没有提名权而只有选择权，最终国会还是任命了叶利钦信得过的普京为俄罗斯总理。我国实行人民代表大会制度，党委和人大都是人民利益的代表，党委的提名被否决后重新提名，这是分工合作的体现，不仅不妨碍任何一方的权威，而且有利于提高党委和人大的权威。
在中央，国家主席、国家副主席、全国人大常委会委员长和中央军委主席的提名权应当规定给党的全国代表大会或者中央全会，国务院总理的提名权仍由国家主席保留为宜，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的提名权可以规定给国家主席，国务院其他组成人员的提名权仍然由总理行使为宜。中共中央在提名前应当以适当程序在政协内部与其他党派协商，国家主席在行使提名权之前应当以适当程序与中共中央政治局协商，国务院总理在行使提名权之前应当以适当方式与政治局常委会协商。
国家机关其他领导人候选人可由人大代表提名。
（三）关于重大问题决定权
根据人民代表大会制度的要求和宪法的规定，我国一切权力属于人民，一切重大问题由人大决定。那么，人大决定重大问题时如何体现党的领导呢？这需要从程序上进行规范。
首先，宪法或者组织法要进一步明确哪些问题是必须经过人大或者人大常委会决定的重大问题。目前，这方面的规定不太明确。有些地方党委和政府将一些无关紧要的问题提交人大讨论决定，如将“什么花可以作为市花”的问题作为重大问题提交人大讨论，这是对人大的不尊重。这种问题由妇联或者共青团等群众团体讨论决定就可以了。有些地方的党委和政府将一些容易得罪人的问题（如房屋拆迁问题）提交人大讨论，这也是对人大的不尊重。此类具体行政工作的问题，人大保持监督权就可以了，不需要直接决定。
其次，可以赋予党委以特别提案权。共产党的代表和其他党派的代表以及无党派人士的代表，在人大中都有提案权，这是一种普通的提案权。为了体现共产党的领导作用，宪法或者组织法还可以赋予党委特别提案权，即有些事项只能由党委提出才予以讨论。
再次，可以授予党委一定的否决权。在某些问题上，党委的提案如果未获得过半数的赞成票，党委可以否决人大的决定，要求人大重新讨论投票，第二次投票只要反对票未超过半数，党委的提案就算通过。在某些情况下，党委对于人大已经通过的议案也可以行使一次否决权，要求人大重新讨论投票，如果重新讨论投票后，赞成票超过三分之二，则议案生效，如果赞成票未达到三分之二，则议案被否决。
此外，法律应当明确规定，凡是属于贯彻宪法、法律精神和人大决议并且不牵涉法定程序的事项，党委可以直接发布决定，要求党员尤其是在国家机关中工作的党员予以执行；凡是创制和创新事项以及牵涉法定程序的事项，在未经过人大决定之前，党委的决定不能施行，否则，普通群众可以要求党委或者上级党委予以纠正，其他民主党派可以监督，人大也可以作出停止施行的决定加以纠正。
（四）关于监督权
在监督权的问题上，笔者建议从以下几个方面规范党委和人大的关系：
第一，关于党委和人大的监督分工。在监督其他国家机关的问题上，党委和人大在程序上和职能上应当有明确合理的分工。在用人问题上，党委主要负责事前监督，人大主要负责事后监督；在处理重大问题时，党委行使提案权，人大行使决定权，人大在投票前应当进行充分的辩论，人大决定之前，党委的提案不能生效；党委的监督可以不定期进行，人大的监督应当定期进行。同时，不能将党的纪律处分等同于法律上的处理，不能因为受党纪处分而必须进行法律处理，也不能因为已经受到党纪处分就不再进行法律上的处理。
第二，关于人大对党委的监督。应当承认人大对党委也有监督的权力。孙霞认为：“党既要行使法律监督的权力，又要接受全国人民的法律监督，二者是一致的。”（注：孙霞：《法理学》，河海大学出版社2000年版，第228页。）笔者赞成这种观点，并且以为，代表人民对党组织行使法律监督权的机构应当是全国人大和地方各级人大。人大对党委的监督应当有一个合理的公开的程序。这方面，铁犁、郭道晖、汤啸天等人已经作了许多有益的探索，有了许多好的设想（注：铁犁：《党领导人民与人民监督党——论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期；郭道晖：《党的领导与人大监督》，《法学》2001年第3期；汤啸天：《从严治党与宪法诉讼》，《江苏行政学院学报》2002年第2期。）。对此，本文不再细述，只是希望已有的成果能够得到有关方面的重视。
第三，关于党委对人大的监督。应当承认党委对人大及其常委会的组成人员，不管是不是中共党员，都有监督权。但是这种监督要和干涉严格区分开来。监督是公开的，干涉往往是秘密的；监督是有程序的，干涉往往是没有程序的；被监督者是可以申辩的，而干涉往往是不让申辩的。为了充分体现党的领导和党委对人大的监督，可以规定党委对人大的监督决定有一定的否决权。比如，政府的行政法规或者行政规章被人大监督撤销，党委可以对这种撤销行使否决权，要求人大再讨论一次，如果重新投票中支持撤销的票数达到三分之二，党委的否决不能生效；反之，如果支持撤销的票数未达到三分之二，党委的否决则能够生效。