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党的十四届五中全会提出了振兴国家财政的任务，全会通过的《建议》指出，为解决国家财力严重不足、宏观调控能力减弱的问题，必须调整国民收入分配格局，通过深化财税改革，健全财政职能，加强税收征管，提高财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，统一管理政府的国内外债务，统筹安排国债的举借、使用和归还。江泽民总书记和李鹏总理在全会上的讲话也都强调要提高“两个比重”，努力开源节流。这表明，财政问题已经成为关系全局的重大问题，需要引起我们的高度重视，并采取有效措施，实现振兴财政的目标。
一、振兴国家财政的基本任务
党的十一届三中全会以来，国家财政为推动改革开放，促进经济发展和社会进步，维护政治和社会稳定的大局，做出了重要贡献。但是，受种种主客观因素的影响，国家财政面临的困难日益突出，财政问题已成为制定“九五”计划的难点。归纳起来，主要表现在四个方面：
1.国家财力严重不足。过去15年，伴随着国民经济的持续、快速、健康发展，我国的财政收入规模不断扩大。从1979年到1994年，不含债务的财政收入从1146.38亿元增加到5218.1亿元，增长了3.6倍，年均增长10.6%。1995年的财政收入，预计可超过6000亿元。但是，由于我们在过去的改革当中，主要以解决集中过多、统得过死的历史积弊为目标，基本上走了一条下放财权财力的路子，加上承包制割断了财政收入与经济增长之间的联系，与这一时期经济增长的幅度相比，财政收入的增长则相对滞后。1991—1995年，按现价计算的国内生产总值每增长1 %，财政收入只增长0.61%，以至财政收入占国民生产总值的比重不断下降。1979年财政收入占国内生产总值的比重为26.7%，到1994年，这一比重已下降到11.8%，年均下降约1个百分点，1995年预计不足11%。 这就是说，在经济增长提供的收入当中，国家财政支配的份额正在逐渐减少。而另一方面，在下放财力的同时，支出负担结构并没能相应调整，财力不足的财政继续承担着超额的支出任务，并且还要拿出相当数额的财力消化历史欠帐，支持各项改革，致使这一时期的财政支出增长率高于收入增长率，中央财政赤字不断扩大，不少县级财政出现支付困难，并积累了相当数量的财政挂帐。
2.国家债务负担沉重，中央财政债务依存度不断加大。由于国家财力不足，中央财政收入占全国财政收入的比重过低，中央政府掌握的财力难以满足其行政职能的基本需要，不得不通过举借债务弥补收支差额。1995年，在中央财政支出中，有一半以上是靠债务收入支撑的。应该说，在我国经济快速增长时期，举借一定数额的国债，有利于调整积累和消费比例，不失为借鸡下蛋的一种办法。但是，借债数额过大，就必须承受还本付息的压力。随着我国偿债高峰的到来，近年来中央财政的发债数额大幅度上升，1995年发债额已达1530亿元，相当于当年财政收入的27%左右。
3.财政职能弱化，难以适应宏观调控的需要。经济体制改革把过去集中过多的管理权限适当下放，方向是正确的，对调动各方面的积极性发挥了重要作用。但是，由于政府职能转变没到位，过去的行政性分权并没有真正下放到企业。其结果是，权力散落于主管企业的各级行政机关，企业不能承担相应的责任，国家财政的公共服务职能和宏观调控职能减弱，同时仍然包揽着一些非财政职能。由于分配体制不合理，非财政部分征收的游离于国家预算之外的基金和行政事业性收费越来越多，形成财政之外的“第二财政”，使国家财政难以实现对政府财力的统筹规范管理，财政政策缺乏完整性和应有力度。一方面各级财政无力充分保证农业、科技、教育等重点投入和政府部门经费的必要增长，加强重点建设受到制约，在全国范围内调整经济结构、优化资源配置、协调地区发展达不到应有力度；另一方面，其他行政部门参与分配，又在很大程度上抵消了财政调控效应，严重影响了经济增长方式转变和地区经济的协调发展。
4.财政管理的法制化进程滞后，财经秩序比较混乱。由于我国正处于经济体制的转轨时期，财政管理中的新情况、新问题比较多，财政法制建设还没有跟上形势发展的要求，法制体系不健全和执法不严并存，财税管理中存在不少漏洞，财经秩序比较混乱。从近年来查处的案件看，主要有以下几类问题：一是无视国家税法，内外勾结骗税骗汇；二是基础核算不实，搞“两本帐”，不仅一些企业单位帐外有帐，会计信息失真，少数财政部门也存在搞假预算、假决算和隐瞒收入的情况；三是资金管理不严，脱离正常的运行轨道，少数地方政府擅自将预算内资金划到预算外，逃避预算监督，用于非财政的经营活动，国家资金通过种种不正当渠道流向小团体和个人，造成国民收入分配过分向个人倾斜，个人收入分配不公的问题日趋严重。
以上四个方面的问题，决不是单纯的财政问题，而是关系到社会主义市场经济体制建设、国民经济健康发展以及社会政治稳定的全局性问题，解决好这些问题是振兴国家财政最基本的任务。
二、振兴国家财政的主要目标
振兴国家财政就是要实现财力充裕、职能健全、管理科学的要求。
财力充裕，就是要把财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重提高到合理水平。一般来说，财政集中国民生产总值的程度，取决于经济发展水平和政府职能要求；中央财政集中的程度，取决于中央与地方政府的事权划分和中央对地方转移支付的力度。统计资料显示，自80年代以来，无论是发达国家还是发展中国家，财政收入占国民生产总值的比重均呈上升趋势。如美国、法国、澳大利亚、泰国1979年财政收入占国民生产总值的比重分别为32%、41%、31%和15%，到1989年，分别提高到35%、46%、37%和20%。而我国财政收入占国民生产总值的比重，在经济持续增长时期，却呈不断下降趋势。从中央财政收入占全国财政收入比重看，1989年这一比例在50—79%的有美国、德国、日本、印度、阿根廷、澳大利亚、挪威、瑞典等国；达到80%以上的有英国、法国、意大利、西班牙、马来西亚、巴西、印度尼西亚、泰国等国。我国实行分税制财政体制后，这一比重有所提高，但也只有50%左右，而且由于在改革中保了地方既得利益，中央财政实际新增财力很少。我国是世界上最大的发展中国家，幅员辽阔，人口众多，地区间经济发展很不平衡，而且经济管理体制正处于转轨时期。在这种条件下，要使我国长期保持改革、发展和稳定的大局，顺利实现经济发展的战略目标，就必须保持政府特别是中央政府的权威，而政府的权威在很大程度上是要靠充裕的财力作后盾的。因此，必须逐步提高财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，建立起财政收入稳定增长的机制，使各级财政具备行使职能的必要财力。
职能健全，就是要有科学的职能划分和行使职能的必要手段，不断提高政府的宏观调控能力和公共服务水平。按照社会主义市场经济体制的客观要求，政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织，把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门。从总体上讲，财政职能是政府职能的具体体现，对财政职能的调整和强化，是转变政府职能所必需的。目前，我国的政府职能还存在一些不尽合理之处：一是政府与企业存在职能错位，既存在政府包揽企业事务的问题，也存在企业“办社会”和承担公共事务的问题；二是政府各部门职能划分不清，既有重叠，也有空白，这在很大程度上影响宏观调控效应。这些问题反映到财政上，是财政包揽了一些应归企业和社会负担的开支，也存在应由财政负担的开支甩给社会解决的情况，特别是从完善宏观调控体系的要求看，目前财权财力的分散状况，严重影响了财政政策实施的统一性和有效性。因此，强化财政职能，首先要按照建立社会主义市场经济体制的要求，保证国家财政职能的完整和统一，使国家财政能够通过实施财政政策，运用预算、税收手段和预算内外的综合财力，着重调节收入分配结构和地区分配结构，并与货币政策、产业政策相配合，促进经济总量平衡和经济结构优化，促进国民经济和社会的协调发展。同时，要在企业改革和深化政府机构改革的过程中，对政府与企业以及政府各部门之间的职能划分做出必要调整，使之更符合社会主义市场经济的管理原则。至于中央财政与地方财政之间的职能划分，目前基本上是以原体制下中央与地方政府的事权划分为基础确定的，在财政管理上还存在中央政府负担地方开支和地方政府负担中央开支的情况，也需要随着改革的深化，逐步加以规范，真正实现事权与财权的统一。
管理科学，就是要实现财政管理的规范化、科学化、法制化，减少以致消除财政管理中的随意性。（1）国家预算要反映国家财政资金收支的整体情况，改革和完善复式预算制度。要按照党的十四届三中全会要求，改革复式预算编列办法。在统一管理政府内外债务以后，要将债务收支纳入预算管理，设立中央偿债基金。此外，要在清理整顿各种基金、收费的基础上，将一切应纳入国家预算的基金都纳入预算，统一管理，一些以政府行为征收的行政性收费和有特定用途的预算外资金，应纳入预算列收列支，以保持国家预算的完整性。（2）要严格各项预算管理制度，坚持自下而上编制和审批预算，保持预算的真实性；坚持按税政权限划分管理收入，逐步取消任何形式的税收减免；坚持对财政支出的严格管理，严格按程序审批预算追加，杜绝随意开支出口子的做法；要淡化和改变一些重点支出增长与国民生产总值或财政支出增幅挂钩的做法。（3）尽快建立起比较完备的财政法规体系和健全的监督体系。今后一个时期，财政法规建设的重点要放在财政管理及其基础工作的法规方面，并注意相关法规的配套建设。对已经不适应新形势要求的原有法规，要及时清理和修订。同时，要加大严格执法的力度，重视社会监督机构的建设和人员素质的提高，尽快把财政管理纳入法制化的轨道。（4）不断改进财政管理手段，提高人员素质，讲求管理艺术， 做到生财有道，聚财有方，用财有效，切实改变财政管理的粗放状况。
实现以上各项目标，涉及到财税管理和经济生活的各个方面，难度是比较大的。关键要抓紧前5年的各项重要工作，妥善处理好前5年和后10年的关系。在第九个五个计划时期，要按照全体推进和重点突破相结合的原则，重点抓好振兴财政的各项基础工作，为后10年铺平道路。作为振兴国家财政的第一步，按照中央的要求，前5 年要继续实行适度从紧的财政政策，从开源和节流两方面采取措施，大力增加收入，严格控制支出，做到基本消除财政赤字，严格控制债务规模，并按照经济发展目标和产业政策要求，合理调整财政资金投向，推进经济增长方式的转换，为国家财政的振兴创造良好的条件。
三、实现振兴财政目标的政策措施
1.要使经济保持持续、快速、健康的发展。经济是财政的基础，财政收入的90%来自税收，国民经济高质量地、有效益地发展，财政才有保障。这里最重要的就是要实行两个根本转变。党的十四届五中全会通过的《建议》中提出了九条非常重要的方针，都应当全面贯彻。实现第二个根本转变，讲的是发展当中要有效益。粗放经营大量的靠投入，然后来点速度，来点税源，这样难以为继。现在重复建设，市场变化造成困难，又叫做资金紧张，开不出支，这种粗放经营，从资源上说也坚持不下去。如果大量节省能源，经济持续性发展的时间就长。而大量地消耗钢、煤、铜，经济能持续多久？所以科技界提出，科技含量要多，产业要轻型化。从资金上说也不能投入大量资金，资金也是资源，也需要合理配置。
2.进一步搞好国有企业。国有企业是我国国民经济发展的主导力量，是振兴财政的基础。1993年，全国8万多户国有工业企业， 资产总额32613亿元，实现税金1637亿元，实现利润817亿元，占全部独立核算工业企业的比重分别为66%、71%和51%。全部国有企业上交财政的收入占整个国家财政收入的60%。搞好国有企业的改革和发展，不但是建立社会主义市场经济体制的中心环节，也是财政状况根本好转的关键所在。
目前国有企业主要存在三大问题：一是企业盈利水平低，亏损相当严重。1994年国有工业企业百元销售收入实现利润为4.2元， 虽比上年有所提高，但大大低于1985年12.6元的水平。美国、日本等发达国家的销售净利润率（所得税后）一般在10%上下，明显高于我国企业盈利水平。现在全国有1/3以上的国有企业亏损，1994年亏损额达334亿元。二是企业资金紧张，周转困难。1994年，全国国有工业企业产成品资金占用达1757亿元，比上年增长24.2%，应收帐款净额为4082亿元，比上年增长38.2%。据对1994年清产核资12.4万户国有企业统计，清出各种损失挂帐达4438亿元，占企业资产总额的10.7%。企业大量的资金被沉淀、积压和拖欠，严重困扰着企业正常的生产经营。三是一部分国有企业或由于立项决策失误，或由于经济规模过小，或由于市场变化，或由于经营不善等原因，企业负债累累，有的已资不抵债。这些都制约着国家财政的振兴。
解决国有企业问题的根本出路在于深化改革。国家财政将在企业改革的过程中，采取一系列措施，进一步改善国有企业经营的外部条件，推进企业组织结构调整，盘活国有资产存量，改善国有资产经营，维护国家资本所有者的权益。通过对企业组织结构的调整和重组，促进规范化的产权流动和资本结构优化。要积极支持企业技术进步和技术改造。近年来，国家财政在支持企业技术进步方面制定了一系列扶持政策，提高了企业技术开发和技术改造的能力。今后，这方面的工作还要进一步加强和完善。
振兴财政，既要集中力量搞好国有企业，又要根据所有制结构、产业结构和财力分配格局的变化，不断更新理财观念，拓宽理财思路，不失时机地从多种经济成分、多种市场、多种产业、多种资源中开辟财源。“九五”时期特别要扭转非国有经济和第三产业上交财政收入与其创造产值不相适应的问题，通过调整有关财税政策，逐步提高财政收入来自非国有经济和第三产业的份额，真正使国有企业与其他经济成份的企业处在同一条起跑线上。
3.在税收政策上逐步实行国民待遇原则。国民待遇是关贸总协定的重要原则。我国实施的国民待遇原则，主要指消除外资企业与内资企业的差别待遇，调整对外资企业的优惠条件，实行内、外资统一的经济政策。具体到外资企业，既要解决比内资企业优惠的超国民待遇问题，也要解决某些方面不及内资企业的低国民待遇问题。这样做，既是振兴国家财政的需要，也是提高对外开放水平的需要。
十多年来，为扩大对外开放，加快经济发展，国家对“三资”企业实行了一系列税收优惠政策，有力地推动了经济的发展。但是进入90年代后，我国对外经济关系进入了一个新阶段，引进外资的规模、速度、投向、运作方式等都发生了很大变化。在这种情况下，内外资企业税收政策上的不统一、不规范和不公平，越来越不适应社会主义市场经济发展的客观要求，并产生了许多新问题。比如外资继续享受原有的优惠政策，会使内资经济，特别是国有企业处于不平等的竞争地位；为了获得优惠政策，许多效益好的骨干企业纷纷与外商合资，剩下的国有企业将陷入更大的困境；不少外商借助合资企业“窗口”，把应该外销的产品销往内地，既拿到了优惠政策，又拿到了市场，获得双重好处；近年来我国因实行税收优惠政策导致的减免税数额急剧扩大，仅1994年我国进口减免税额就高达1300多亿元，加上各种不法分子利用优惠政策借机偷税、漏税、骗税，使国家财政收入大量流失。由此不难说明，内外资企业实行统一的国民待遇原则和统一的税收政策，已是大势所趋。
从国际经验看，对外开放度较高的国家，无论其经济发展水平如何，都很少用明显优于内资经济发展的政策来吸引外资。国际资本投资和国际贸易发展，主要是基于各国政局的稳定和经济的比较优势。比较优势包含许多方面，其中政策优惠已被逐步淡化。因为这一政策优惠过多，说明政策不统一，容易给投资者造成政策不稳定的印象，反而有可能使资本雄厚或有长期投资打算的外商却步，同时增加短期性、投机性外资的涌入。因此，大多数国家主要是通过经济的比较优势吸引外资，实现互惠互利。
随着我国市场经济的不断发展和对外开放的不断扩大，我国巨大的市场潜力仍然是吸引外资最有利的因素。“九五”时期，我们将按照国际惯例和发展社会主义市场经济的要求，逐步统一内外资经济政策，统一开放市场。中央已经确定，今年将对涉外税收制度作三项重大改革：一是降低关税税率，同时原则上取消进口税收减免的优惠政策；二是进一步调低出口退税率；三是对加工贸易实行进口料件计税保证金台帐监管制度。这也将为进一步统一内外税制，改善国内企业的市场环境，产生积极作用。
4.强化税收征管，实现财政管理方式的根本性转变。税收是我国财政收入的主要来源，占财政收入的90%以上。税制是否完善，征管是否得力，关系到财政收入是否稳定。
1994年进行税制改革，初步建立了适应社会主义市场经济发展的新税制。“九五”时期，可根据经济发展需要适当开征一些新税种，但重点是在巩固和完善新税制的同时，强化税收征管，向管理要收入。前些年我们开征了一个筵席税，一年才征700多万元，但对个人所得税， 去年征管工作一加强，收入就上去一大块。这一正一反两个方面的例子告诉我们，不断开征新税，倒不如通过加强征管，使现有的税种做到应收尽收，这也是财税管理方式的根本性转变。现在，我们的“两税”实际征收率只有75%，如果能征收到85%就可以增收几百亿元。
“九五”时期要重点完善以增值税为主体的流转税体系，认真清理各种减免政策，改进出口退税办法，加快计算机网络建设，重点解决增值税专用发票交叉稽核问题。要加强对个人所得税征管，着手建立覆盖个人全部收入的源泉代缴与自行申报、分类与综合相结合的个人所得税制度。
5.完善和深化分税制改革，进一步规范中央与地方分配关系。今后在巩固和完善已经出台的改革措施基础上，未来15年，主要在两个方面深化改革：一是按照中央与地方事权划分，建立比较规范的转移支付制度。目前中央对地方的税收返还和专项补助等各种形式的转移支付数量已相当大，但这种转移支付主要是在原包干体制基础上形成的，办法不够完善和规范。因此，要综合考虑国内各方面的因素，逐步建立起比较规范的中央财政对地方的转移支付制度，提高经济落后地区的公共服务水平。从今年起，我们准备从现有条件出发，开始实施过渡性转移支付办法，即就中央财力状况，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，进行有限的转移支付，重点缓解民族地区和困难地方财政的突出矛盾和问题。二是根据经济发展和税源、税制变化情况，适当调整中央与地方收入范围，逐步完善中央和地方税收体系，并就条件成熟情况，明确税政权限划分。
6.加快预算管理制度改革，完善复式预算制度。“九五”期间，要改进目前经常性和建设性预算的编制方法，编制政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算。政府公共预算分为政府经常性开支和建设性开支两部分。政府公共预算要坚持收支平衡，不打赤字，出现结余时，用于支付债息和建立中央偿债基金。国有资产经营预算的主要构成是：各种生产性收入、国有资产收益、国有企业亏损补贴、国有企业投资以及解决企业历史债务包袱等支出。通过国有资产经营预算，加强国有资产管理，防止国有资产流失，同时，要对国有企业进行有计划的再投资，以有利于贯彻国家产业政策和实施地区经济发展战略。社会保障预算的主要构成是公共预算转入的社会保障支出、目前的各项社会保障基金等。
7.调整财政支出结构，严格支出管理。“九五”期间，要继续实行适度从紧的财政政策，每年支出增长幅度必须低于收入增长幅度，并优化支出结构，提高资金使用效益，到2000年基本消除财政赤字。为实现这个目标，中央财政要努力做到收入的增长幅度必须明显高于支出的增长幅度，地方财政要按照《预算法》的规定，确保预算平衡。各方面都要坚持量力而行、量入为出的原则，发扬艰苦奋斗、勤俭建国、勤俭办一切事业的精神，反对铺张浪费。同时，要进一步精简行政机构，切实控制和压缩各项行政经费。
各级财政要适应政府职能转变的需要，合理调整支出结构。国家财政预算内投资要逐步退出“竞争性”投资领域，通过压缩一般性项目投资，增加对农业、能源、交通等基础设施、基础产业和某些支柱产业、高新技术产业等方面的投资。“九五”期间，预算内基本建设支出要优先保证农业基础设施项目和在建工程。在支持社会事业发展方面，要以“社会公共需要”标准重新界定国家财政的负担范围，实行规范化的管理或对某些支出实行零基预算制度。
8.改革国有资产管理体制，强化财政的国有资产管理职能。今后一个时期，要建立和完善包括产权登记制度、国有资产统计报告制度、产权收益分配和监缴制度以及资产评估制度在内的一整套国有资产基础管理制度。要适应市场经济条件下现代化制度的特点，摸索出一套符合国情的考核国有资产运营效益的指标体系，定期向社会公布考核结构，并将其作为评价、任免经营管理者的重要参考。要积极探索国有资产收益按资分配、按股分红等税后利润分配办法。将应当上交的国有资产收益纳入国有资产经营预算，并会同有关部门统筹管理产权转让收入。要按照国家宏观调控的要求，通过企业兼并、分立、合资、出售、破产等产权变动行为，调整国有资产在不同地区、不同行业、不同企业的分布，盘活国有资产存量。
9.统一管理政府内外债务，调整债务结构。随着我国市场经济体制的不断发育和完善，国债已经成为实施财政政策的重要手段之一。国债发行的规模和结构，将直接影响财政支出规模和预算执行结果。中央银行开展国债公开市场业务，会影响到市场上的货币流通量，而这两个方面都将对经济产生扩张或收缩的效果，鉴于目前政府内外债管理体制不顺，特别是外债的借、用、还脱节的问题，为了维护我国的良好债信，今后应由国家财政统一管理政府的国内外债务，特别是要尽快实现政府外债的统一归口管理。同时逐步将政府外债纳入预算管理，尽快建立中央偿债基金。国内债务要继续保持适度的债务规模，增加内债的发行品种，合理规范债务发行的期限结构。
10.加快财政法制建设，建立健全财政监督体系。改革开放以来， 我国在经济改革中先后颁布了一大批财政法规，为维护正常的分配秩序，促进国民经济的健康发展起了重要作用。未来15年，我们不仅要建立《财政法》、《税收基本法》、《国有资产法》、《国债法》等一些财税管理的基本法规，用法律的形式规范中央与地方事权划分、税政权限划分以及转移支付制度等大的体制关系，而且要把改革中行之有效的管理措施用法律的形式固定下来，使我们的财政运行进一步纳入法律化的轨道。在加强法制建设的同时，建立起日常监督与重点监督相结合的完备的财政监督体系，也是财政法制建设的重要内容。
11.结合整顿分配秩序，强化财政职能。近年来， 我国财政的分配职能被严重肢解。一些非财政部门、地方机构直接参与财政分配的现象日趋严重，游离于国家预算之外的各种基金和行政事业性收费越来越多。据初步统计，经国务院及有关部委批准的各种基金、行政事业性收费，1990年为352亿元，1994年增加到1094亿元，年均增长32.8%， 大大超过预算内收入的增长幅度。加上地方政府批准的基金、收费，1994年总额达2100亿元，约占当年GDP的5%。此外，还有相当一部分基金、收费未纳入统计。这种现象是同市场经济条件下的公共财政原则相悖的。
在社会主义市场经济条件下，根据公共财政的原则，各级政府的收入必须纳入法制化、规范化的轨道。由政府征收的基金、收费等，在本质上属于财政资金，应纳入财政预算管理。因为政府是行政管理机构，不能搞经营。政府使用和支配的资金，应主要来源于财政，而不能在国家财政资金之外擅自建立各种基金和收费项目，否则不仅将加重企业负担，而且还会滋长腐败。因此，规范分配秩序，健全财政职能，应当作为“九五”时期振兴财政的一项重要工作来抓。凡体现政府职能的收支活动，都应通过国家预算反映。“九五”时期不再开政府基金、收费的口子。对于原来按规定权限经国务院及有关部门、地方政府批准建立的基金、收费，要逐项进行审核、清理。有的转化为税收，有的纳入财政预算管理，有的上交财政专户管理，有的予以取消。同时，继续治理“三乱”，取消各种未经批准的基金、收费。
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