公共服务供给机制创新研究——兼评事业单位改革，本文主要内容关键词为：公共服务论文,事业单位论文,机制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－0863（2009）04－0077－05
一、引言
在中国，公共服务的生产和提供绝大多数是由事业单位来承担的。出于“减负”和“增效”的初衷，中国政府在20世纪80年代发起了事业单位改革，旨在推进公共服务供给机制的创新。事业单位涉及的政府职能领域广、人数多，这为改革的推进增加了很多不确定因素。前期的改革不乏成功的案例，但部分领域出现的政府投入不足和过度市场化的倾向，导致社会成员在享有基本公共服务方面面临着机会不均等的问题，“上不起学”、“看不起病”等社会不公平的现象也从另一个侧面反映了事业单位改革在某些领域步入了误区，这一点在经济落后地区表现尤为突出。党的十六届六中全会首次提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，为事业单位改革提供了新的理论视角。在人均GDP超过2000美元，公共财政的框架已初步确立，更加关注公平的大背景下再谈事业单位改革，迫切需要在公平和效率之间寻求一个最佳的契合点，改革不仅要改善公共服务供给效率，更要保证社会成员能够普遍平等地享有基本公共服务。财政作为这一变革冲击的主要领域，在制度设计、运作方式及理财观念等方面都需要做出相应调整。[1]因此，这场变革也被视为公共财政建设的重要组成部分，其最终目标就是要重新界定政府职能范围，建立社会主义市场经济相适应的公共服务体系，实现公共服务领域公平和效率的统一。
二、理论层面的解读
中国的事业单位绝大多数从事公共品的生产和提供。我们可以从公共部门经济学的理论层面解读事业单位改革路径设计的制度根源。
1.公共品供给理论
经济学以竞争性和排他性为标准所做的公共品和私人物品的划分，为政府和市场的职责范围圈定了一个大概的界限。传统经济学理论认为，市场可以有效率地解决私人物品的生产和提供，公共品（包括介于二者之间的准公共品）因其不同程度的非排他性需要由政府来提供。对于前者，经济学家们并无异议，但是公共品的供给却因政府部门的低效率成为公共经济学研究的重点问题。支持公共品市场供给的理由包括：（1）公共品是一个多经济属性多层次的系统，它具有异质性的特点。比如教育可分为基础教育、职业教育、高等教育和特殊教育等；卫生包括公共卫生、基本医疗服务等，不同层次的公共品可由不同主体来提供。公共品的异质性为多元生产者竞争生产公共品提供了选择的可能。（2）公共品生产环节和供给环节的分离，为市场介入公共品的生产提供了广阔的空间。（3）随着技术的进步或制度环境的改变，一些公共品排他的成本降低，这类产品和服务的市场供给也会成为可能。
2.外部效应理论
外部效应是指某些经济主体的经济行为影响了其他经济主体的利益，却没有获得应有的报酬或付出相应的补偿。外部效应是市场失灵的表现之一。市场会向产生外部成本的领域过度配置资源，而产生外部收益的领域则会出现资源配置不足。在存在外部成本的情况下，政府可以向造成这种现象的企业或个人征收相当于它所造成的边际外部成本的税费，从而使外部成本内部化，实现资源配置的效率。而对于存在外部收益的领域，政府可利用补贴的方法进行调节以降低企业或个人的边际生产成本，扩大该种产品的供给量。绝大多数公共品的供给都具有正的外部效应。
3.财政联邦制理论
财政联邦制理论为公共品供给的职责在中央政府和地方政府之间的合理划分提供了依据。财政分权理论认为，在一个由中央和地方各级政府组成的政治结构中，每级政府应致力于去做各自做得好的事。中央政府的职责提供那些对全体社会成员的福利产生重大影响的公共产品和服务，而地方政府则提供那些与各自辖区内的居民有切身利益的地方性公共产品和服务。马斯格雷夫的分权模型强调了由于公共品受益范围的不同，从而不同的公共物品应由不同层级的政府来提供，中央政府对于全国性公共物品的供给是非常有效的，而且是不可替代的。斯蒂格勒的最优分权模型认为地方政府比中央政府更接近也更了解其所辖居民的偏好与需求，因此决策应在最低层级的政府进行。
4.多中心治理理论
多中心的治理模式跳出了传统的“政府—市场”非此即彼的思维局限，论证了多中心或社会自治的效率意义，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既要发挥政府公共性、集中性的优势，又要利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势。多中心治理理论为我们提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。
三、成功案例分析
伴随着事业单位改革的逐步深化，各省陆续推出了一些公共服务供给机制的创新举措，其中不乏成功的案例。以下是课题组通过调研总结的内蒙古事业单位改革比较成功的案例，这些案例从另外一个角度验证了近年来经济学和公共管理学的理论成果。
案例一：合理整合事业资源，提高公共支出的有效性
内蒙古自治区政府在推进事业单位改革的过程中，通过调整整合事业资源，提高了公共支出的有效性。以教育为例，自治区以梯次利用的方式整合教育资源，在一个旗县兴建一所高中或一两所寄宿制初中，将原高中的校舍改建为寄宿制初中；将乡镇初中改造为寄宿制小学；将撤并的中心小学改办为幼儿园或农牧民夜校。到2004年底，全区义务教育阶段中小学从1999年的12490所减少到8385所，教学点从7114个减少到3020个。中小学布局结构的合理调整，减少了学校，减少了运行成本，优化了资源配置。从巴彦淖尔市的情况来看，2003年以前，该市学校数量多，质量不稳定。仅临河区就集中了3所大学、10多所中专技校，地方政府、行业共办的30多所中小学，加之“乡中学、村小学”遍地开花的农村办学模式，教育资源浪费严重；农村中小学入学人数逐年减少，农村生源大量涌入城市；政府对大中专院校投入不足，生源萎缩；学校欠债，重复建设，抢夺生源，教育秩序混乱。2003年开始，内蒙古自治区政府通过推出一系列整合教育资源的举措，将巴彦淖尔市农牧学校、水利学校、卫校等6所学校并入河套大学，市技工学校和农机校合并成立了市职业技术学校。各旗县区整合、筹建具有龙头辐射作用的职业高中或职教中心。调整结束后，临河一职每年招生升至2000人，在校生超1万人；市职业技术学校毕业生供不应求，建成两所国家级重点职业中专，全市普职比实现6∶4，达到了国家规定的标准。高中教育在调整后迅速实现“均衡发展”。各地政府在政策、资金等方面大力倾斜。通过资源整合，打破了长期以来条块分割、企业办社会的格局，学校办学规模扩大，办学条件改善。农村学校实现了远程教育，缩小了城乡教育差距，消除了农村空壳学校、师生比倒挂等教育资源浪费的现象，集中了乡镇中心学校生源。政府改变了撒胡椒面的做法，集中投入产生了良好的经济效益和社会效益。
案例二：找准契合点，鼓励和吸引市场力量进入公共事业领域
内蒙古自治区的文化体制改革坚持以整合文化资源、激发内部活力为目标，结合文化的宣传、经营和管理职能，在推进文化旅游、文艺演出、广播影视、出版发行、文博会展、休闲娱乐六大文化产业发展上取得了新的突破。政府出台政策鼓励文化单位及社会力量通过多种方式参与全区民间文化、社区文化、企业文化以及自然景观、人文景观的深度挖掘和综合开发，打造具有深厚民族文化底蕴和浓郁时代气息的文化品牌。对民族或地域文化特点鲜明、水平较高、有保留和推广价值的作品实行项目补贴。各类文化单位结合自身特点积极参与改革。例如：鄂尔多斯市6支乌兰牧骑通过探索文企联姻的发展新模式，发挥自身优势，充分利用和挖掘本地的民族文化资源。伊金霍洛旗、乌审旗、杭锦旗乌兰牧骑分别与伊盟煤炭公司、长庆天然气、三北防护工作站建立了多年的经济与文化的合作关系，通过优势互补达到共同发展，在艺术创作上和经济收入上都得到了双丰收，3年获国家级奖14项，区（省）级奖50多项。2002年，乌审旗乌兰牧骑创作演出的舞蹈《花怨》及伊旗创作演出的舞蹈《天地人》分别获得“五个一工程奖”。6支乌兰牧骑集体攻关创作的《鄂尔多斯婚礼》成为鄂尔多斯市民俗文化的集萃和亮点，3年创收180多万元。独具特色、快速发展的文化产业成为内蒙古一个新的经济增长点，反哺着经济发展。
案例三：根据行业特点，发挥自身优势，变身“资本经营者”
内蒙古地矿局、煤田地质局和有色地矿局顺应地勘单位内部企业化改革的政策和良好的外部环境，实现了事业单位企业化的转变，为自治区能源和有色金属基地建设提供了有力的资源保障和支撑。凭借地勘单位的努力，内蒙古煤炭和贵金属探明储量双居全国第一。三个局实现利润4.1亿元，上缴税费近3亿元，从财政的“包袱”转变成为一支为自治区经济发展作出贡献的生力军，被业内人士誉为地勘单位企业化改革的“内蒙古模式”。能取得如此成就，归结为如下几点：一是具备良好的外部环境。从2004年起，内蒙古自治区政府设立地质矿产勘查专项基金，至2007年6月，已经累计投入28.88亿元。巨额投入，让内蒙古自治区在短短的几年内查明煤炭资源储量增至6500亿吨，一举超越山西省，成为全国煤炭资源第一大省区。此外，政府在发展地勘主业、剥离社会职能、离退休经费单列管理、扩大用人自主权、引入市场机制等方面，给予了宽松有力的政策支持。二是发挥地勘单位在资源勘查和资源开发上前期性和垄断性的优势，通过企业化改革增强内部活力，促进了勘查、开发一体化产业格局的建立和巩固。三是延长产业链条，采用自筹资金、社会融资、项目合作、集资参股等多种方式，构筑企业投资主体多元化模式，有效拓展了地勘单位筹资渠道和筹资能力。四是转换经营机制，实行内部企业化管理。三大集团公司重点加强资本运营、矿权运作、项目筹划、产业布局、发展规划等重大决策的管理，对整合重组的地勘单位和企业赋予经营自主权，建立以资产经营责任制为核心的生产经营考核体系，重点考核经济效益、发展速度、国有资产保值增值指标。新组建的产业公司和各企业再投资企业，全部实行投资主体多元化，社会融资、职工入股，组成混合型经济结构，经营决策和监督管理按现代企业制度和产权制度办事，增强了投资、决策的透明度和科学化。
四、偏离与迷失：公共服务供给不足与低效
事业单位财政管理体制从改革开放前的政府供给主体按照计划机制配置资源，演变为改革开放以后政府供给为主，各种社会力量参与的格局，取得了一定的突破，市场力量开始在事业单位资源配置中发挥作用。但是在这一过程中因政府体制和供给制度设计的原因，也出现了公共服务供给不足和供给低效率的状况，这也是新一轮的事业单位改革着力解决的难点所在。
1.各级政府间财权事权不匹配，基本公共服务供给不足
中央和地方政府之间职责不专，事权不明，存在“职责同构”现象。[2]每级政府都管理大体上相同的事情，却又没有明确各自具体负担哪些项目、负担多少，结果导致财政支出责任下移，政府对基本公共服务的供给不足。以公共卫生为例，据统计，国家拨款的68％用于医疗，只有22.7％用于公共卫生项目。卫生部1998年国家卫生服务调查的统计数据显示，国家对卫生防疫部门和妇幼保健机构的财政拨款不足计划的50％。从支出结构上看，中央政府仅占卫生预算支出的2％，其他均为地方政府支出，而在地方政府支出中县乡两级支出了卫生预算的55％－60％。基层地方政府成为公共卫生的支出主体。[3]投入效率不高则是因为公共服务供给的政府垄断经营以及由此而造成的内部机制不活。
2.公共资源投入不足与浪费并存，资源配置不合理
大量优质的教育、医疗卫生资源集中在城市，而农村却缺乏教育与医疗服务的基础条件。大城市医院拥有先进的医疗设备，高学历、高水平的医护人员，县以下公共卫生机构特别是农村卫生医疗机构却缺乏基本的医疗设备，医护人员的素质较低，而且还存在着流失的现象。卫生部的《2007年中国卫生统计提要》表明，我国乡镇卫生院拥有博士、硕士学历的高级卫生技术人员为零，大学本科学历人员21.2％，大专学历人员20.3％，中专学历人员59.0％，高中以下学历人员18.5％人，而相比之下，城市医院博士0.5％、硕士1.9％、大学本科学历20.3％、大专学历31.2％、中专学历38.8％、高中以下学历7.3％。许多乡村卫生机构特别是贫困地区的乡村卫生机构条件极差，设备简陋老化，基本和必要的医疗条件匮乏。
3.公共品供给市场化导致了向企业和居民转嫁供公共服务成本的倾向
由于国家财力不足，政府部门通过收费取得资金弥补公共品供给的不足已成为各级政府通用的做法。由于预算外资金和自筹资金缺乏制度的约束和监督，造成公共品生产成本向企业和居民转嫁的结果。政府承担的基本公共服务供给的范围越来越小，居民承受的负担越来越重。以医疗卫生为例，1996—2003年间，我国卫生总费用共计增长3726.9亿元，其中，政府公共卫生仅增长656亿元，对总增长贡献率仅为17.6％，社会卫生支出增长了944.1亿元，贡献率为25.3％，个人卫生支出增长了2126.9亿元，贡献率为57.1％，可见我国卫生总费用的增长，是通过政府支出降低，社会支出同时减少，个人被迫提高卫生支出来实现的。[4]
4.“公立偏好”影响着公共部门的决策和个人的选择
长期的计划经济体制形成的“公立偏好”依然影响着公共部门的决策。国家的政策允许并提倡私人资本进入公共品供给领域，但是在某些领域政府没有完全放弃传统的公共品垄断供给的做法。以医疗保险和农村新型合作医疗为例，该制度实行的“定点报销”的制度规定，参保（合）人只能到定点的医疗机构就诊才能得到医疗费的报销，到非定点的医疗机构就诊或者不予报销，或者报销比例很低。但是定点机构的确定往往锁定公立医疗机构，私立医疗机构基本被排除在外，这对医疗卫生服务市场的公平竞争环境造成了很大的破坏，不利于医疗卫生服务效率的提高，也对医疗服务的多元化供给产生了负面影响。[5]
5.城乡居民享受基本公共服务差距悬殊
城乡二元发展格局导致了城乡事业发展的差距。且不论公共服务的质量和多元化方面的差距，仅看城乡基本公共服务的消费情况，其差距就极其悬殊。《中国卫生统计年鉴》显示，中国城乡居民在卫生费用占全国卫生费用总额的比重在1985年是48％∶52％，按照城乡人口分布的比例来看，城市卫生费用支出偏高，但是到2005年，这一比例高达72.6％∶27.4％。城乡居民在享受卫生服务方面差距悬殊。
五、矫正偏离：兼顾公平与效率
公共服务供给机制的创新也是财政公共化改革的重要组成部分。重新界定政府在公共服务供给中的职能边界是对财政公共性的进一步强化和弘扬。市场机制的引入对于改善公共服务，提高政府公共支出的效率能产生积极的推动作用，而且事业单位改革在化解政府危机、压缩政府规模和改善政府间关系方面可以推动财政的公共化改革进程。[6]
1.打破“职责同构”，合理配置各级政府间公共服务的事权和财权
重新划分支出责任，明确各级政府在基本公共服务供给中承担的支出责任，不仅要明确各级政府各自负担的比例，而且要细化到支出项目，对于利益外溢比较多、能够体现公平的价值取向的基本公共服务，中央和省级政府承担的支出责任要大一些；对于地方性公共产品和公共服务，地方政府要多负担一些。对义务教育和公共卫生这两项基本公共服务，应由中央、省和县三级政府共同承担，各级政府承担的比例，应视各地经济发展水平而定。在经济贫困地区，应全部由中央与省级政府承担，通常情况下，以省级政府为主；在经济中等发达地区，应由三级政府共同承担，但中央和省级政府应负担50％以上；在经济发达地区，应由三级政府共同承担，但以县级政府承担为主。保证所有的社会成员，无论其居住地在哪里，都能普遍享有大致均等的基本公共服务。
2.建立全国统一的基本公共服务标准
以公民的基本权利为依据，结合我国当前的经济社会发展水平，建立全国统一的最低基本公共服务标准，包括基本公共服务应配备的设施、设备和人员，通过规范的转移支付，消除地区间、城乡间经济发展的差距，并以此作为基本公共服务考核的技术标准，来监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况。
3.建立以政府为主体、多元化的公共服务供给体系
建立与社会主义市场经济体制相适应的新型公共服务体系，必须打破政府在提供公共服务上的单一主体的垄断机制，引入市场机制和社会机制，形成三种机制分工协作多元化的公共服务供给体系。发挥市场力量的作用需要改革准入制度，降低准入门槛，鼓励或允许私营企业参与公共服务的生产。由于目前中国的民间非营利组织尚处于起步阶段，因此政府仍需要在公共服务领域中发挥主体作用。同时逐步把非营利组织纳入到公共服务体系中来，通过政策、法律、财政、税收等工具，对民间部门提供社会服务予以支持和规范，实现政府机制与社会机制的互动，建立“有限政府”，使政府集中力量提供核心公共服务。
4.转变政府供给方式
根据公共品供给的理论，在市场经济条件下政府是公共品的主要供给者，但不是唯一供给者。公共品和公共服务的公共提供并不等于政府生产。公共提供完全可以和私人生产相结合。从生产的角度来看，如果市场更有效率，那么政府完全可以在生产环节把任务交还给市场。在很多情况下，效率与公平并不矛盾，在追求公共服务供给效率的过程中完全可以兼顾公平目标的实现。
（1）购买服务
在市场发育程度较高的公共服务领域，政府可通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”，即将原来由政府直接举办的、对社会提供服务的一些事项交给有资质的社会组织来完成，根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，或政府将某一时期需要为社会提供一定的公共产品或服务，以一定的成本（价格）向社会组织购买，实行“政府承担、合同管理、评估兑现”的契约方式。
（2）采用特许投标制
在政府规制中引入竞争机制，通过拍卖的形式让许多家企业竞争在某产业或业务领域中的特许经营权，在一定的质量要求下，由提供最低报价的那家企业取得特许经营权，鼓励企业在投标阶段的充分竞争，从而价格可望达到平均成本水平，获得特许经营权的企业也只能得到正常利润。不仅如此，因为特许经营设有规定年限，在潜在竞争压力下获得特许经营权的企业为防止在下一经营期限中丧失特许经营权，只能不断降低成本，改善质量，提高生产率。[7]
（3）对供给者或消费者提供适当的财政补贴
当所供给的服务具有一定的外部效益同时关乎社会公平时，为了实现最优供给，保证社会群体享有基本的公共服务，政府应给予供给者或消费者一定的补贴。比如基本医疗卫生服务、基础教育等公共品。选择直接补助服务提供者不能实现既定目标时，可以转向补助公共服务消费者，把选择的权力交给消费者，在提供者中引入竞争，使公众参与到公共服务提供的监督评估过程中来。
5.公共支出应倾向于基层，尽可能惠及低收入者
公共产品和公共服务应惠及全体社会成员，尽可能多地照顾到低收入群体。按照Van de Walle和Nead的研究结果，公共卫生支出的级别不同，其利益归宿也不同。以预防和治疗为主的基层卫生中心一般比医院更有利于穷人。同样地，公共教育支出利益归宿也随教育阶段而变化，中小学教育通常比大学教育更有利于穷人。[8]Jimenez认为，就穷人而言，城市医院服务成本太高，得到服务的穷人在消费中所占比例小于穷人占总人口的比例，相反，富人得到城市医院服务的成本较低，因此富人更容易得到城市医院的公共卫生支出。[9]目前我国普遍存在的城乡之间、地区之间、贫富之间的不均衡现象，政府应借助公共支出的收入分配效应进行调节。公共支出应向基层倾斜，尤其是向农村和城市社区倾斜，向医疗服务和基础教育倾斜，向低收入者倾斜，以降低低收入者享受这类服务的门槛，实现基本公共服务的均等化。
6.提高透明度，建立多层次、多主体参与的监管体系
缺乏监管是目前公共服务效率低下的主要原因。推进相关监管制度建设，形成符合国际惯例，体现中国国情，规范、严整和健全的公共服务监管体系是事业单位改革的重要内容。一是设立专门的公共服务监管机构，负责制定具有法律效力的行为规则和管制标准；颁发和修改公共服务准入许可，对公立事业单位和民间非营利组织一视同仁；调查公共服务供给部门的运营状况并公开相关信息；听取专家和社会人士对相关公共服务供给部门服务情况的意见并适时提出改进意见等等。二是贯彻信息公开制度，无论是公共服务的决策，还是公共服务项目的招标投标以及服务的价格、标准和流程等信息，都应该向社会公布，开通参与立法、听证、质询等途径，调动社会公众参与公共服务的决策和监督过程的积极性，将公共服务的供给过程置于严格透明的公众监督之下。
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