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农民工问题是我国经济社会转型时期出现的一个重要问题，是“三农”问题在城市的“折射”。城市政府如何管理、对待农民工，不仅关系农民工的权益，而且制约“三农”问题的解决，影响我国的现代化进程。因此，对城市政府的农民工管理工作进行分析，就具有特别重要的意义。
一、目前我国城市政府对农民工管理的基本模式
城市政府对农民工的管理工作，始自上世纪80年代初，迄今已有二十多年。在此期间，形成了一套管理农民工的政策、制度。由于我国正处在体制转型之中，因此，这些管理农民工的政策、制度也在不断的调整、变化之中。但总体而言，城市对农民工的管理体制，基本上仍属于计划经济的框架，与市场经济相适应的管理体制尚在形成中。就目前而言，其主要有以下特点：
第一，以城乡二元体制为制度支持。自1950年代起，我国城乡居民被严格划分为非农业、农业两种户口，并以此为基础，制定和实行一系列不同的就业、教育、社会保障、医疗、住房等政策、制度，形成了“城乡分治，一国两策”的城乡二元体制。改革开放后，农民开始进城寻找工作。由于户籍制度改革滞后，这些进城的农民，虽然已经改变了职业，但却无法改变农民的身份，成了所谓农民工。城市政府对农民工的管理，仍以户籍制度为基础，把原来在空间上分开的城乡分割式的二元社会管理，改变为城市内部的二元社会管理。城市政府对农民工和市民，规定了不同的权利、义务，提供不同的公共服务。如在劳动就业方面，很多城市对农民工从事的职业做出限制，实际上是实行“职业保留制度”。农民工大多只能从事连下岗工人都不愿干的苦、脏、累、险的工作。农民工的工作还存在工时长、工资低、缺乏必要的安全防护、社会保障等问题。此外，城市对市民和农民工在居住、子女教育、医疗卫生等方面，也同样实行两套不同的政策。
第二，以治安管理为重点的防范式管理。1980年代以来，城市政府对农民工的管理主要有：公安部门的暂住户口管理、劳动部门的流动就业管理、计划生育部门的婚育管理等。流动人口的组织管理体系，通常是组建外来人口管理领导小组，由政府一位负责人分管，劳动、公安、城建、计划生育等部门参加；下设负责日常工作的外来人口管理办公室，办公室一般放在公安局；管理人员中公安干警和基层治安员、联防队占有较大的比重。对农民流动的管理突出地与社会治安、社会综合治理联系在一起。日常管理活动基本就是办证—收费、查证—罚款。遇到证照不全的，还会收容遣送。
与此相对的是，背井离乡、拖儿带女的农民工，迫切需要的就业、劳动保护、住房、上学、医疗等服务，城市政府却远远不能满足他们的要求。农民工只好寻求不被政府承认的“非法社会服务”。
第三，漠视、损害被管理者的权益。有效的公共管理，有赖管理者与被管理者双方的合作。而合作的基础，在于双方有共同的利益，或彼此尊重对方的利益。城市政府对农民工的管理以城市利益作为出发点，本来无可厚非。问题是，城市政府在追求城市利益时，却漠视甚至损害、侵犯农民工利益。一些城市的政府，片面追求GDP，听任资本残酷剥削农民工。拖欠农民工工资，是政府损害农民工利益的突出表现。中新社2004年8月23日曾报道，在拖欠的农民工工资中，政府投资工程项目拖欠比重最高、影响最大。全国拖欠总金额为1756亿元人民币，其中政府拖欠642.8亿元，占总拖欠额的36.6％。上述政府虽不能肯定全部都是城市政府，但城市政府是拖欠的主体则是确定无疑的。此外，在同样被人们所广泛关注的农民工社会保障问题上，也充分表现出城市政府的利益取向。想当初，城市政府对社会上为农民工提供社会保障的呼声反映冷漠；现在，在一些城市里却大力推行。这中间大有玄机。在珠三角地区，“在一些地方政府的‘巧妙’操作下，农民工已经变成了城市社保基金的‘提款机’：以农民工参保名义征缴到的巨额保险费，正源源不断地填充进地方社保基金，落入本地居民的口袋。”[1]
二、农民工管理变革的必要性和紧迫性
（一）国家发展的需要
著名的发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯指出，处在经济发展初期的国家存在一种二元经济结构，即传统的农业部门和现代的工业部门。农业的特征决定农业剩余劳动力的出现，为现代工业部门输送着源源不断的廉价劳动力，使工业部门不断发展；工业部门不断发展又将吸收更多的农业剩余劳动力，直到农业剩余劳动力全部被吸收为止。随着经济活动从传统的农业向现代化的非农产业的转移，社会的整体生产力水平将得到提高，二元经济逐步向一元经济转化，城乡的劳动生产率、工资和生活水平差异将逐渐缩小或消失。
刘易斯的二元经济理论指出了工业化过程中产业结构和就业结构变化的一般规律，揭示了工业化和城市化之间的内在联系。工业化的过程，既是农业剩余劳动力向非农产业转移的过程，又是城市化不断提高的过程。我国在特殊的历史背景下，实行优先发展重工业的工业化战略，造成轻工业和重工业的结构失衡，城市化严重落后于工业化。大量的农村剩余劳动力不能转移到非农产业，只能滞留在农村，进一步加剧了我国农业的人地矛盾。这是形成我国“三农”问题困局的最重要因素。
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标。全面建设小康社会，重点和难点都在农村。2004年年初，党中央和国务院以中央一号文件的形式，制定和发布了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，明确提出要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。“三农”问题的核心是农民问题，当前则主要表现为农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距持续扩大。中国社会科学院的专家调查表明，2003年我国城乡居民的收入差距实际约为5—6∶1，列世界第一。[2]解决“三农”问题的根本出路，在于转移农村人口，减少农民。只有减少农民，才能富裕农民。近年来，非农就业收入已经占到农民收入的近一半，工资性收入已经占到农民收入1／3。工资性收入增长对农民收入增长的贡献率在80％左右。进城务工就业，已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。[3]我国现有农村劳动力4.8亿，其中有1.5亿是富余劳动力，每年还要新增劳动力600多万人。[4]我国农村劳动力转移的任务具有长期性和艰巨性。解决农民工问题因而具有特别重要的意义。
（二）建设现代文明城市的需要
农民工为城市创造了巨大的社会财富，为城市居民生活提供了种种方便，他们的活动已经成为城市不可缺少的一部分。但由于他们的农村户口，农民身份，他们却无法取得城市的“市民待遇”。这种“一城两制”隔离的后果是，一方面，农民工群体不能融入城市社会，对所生活的城市社区没有归属感，对城市的社会活动不关心、不参与，也无法通过与城市居民的社会交往、人际互动培养起城市文明所需要的现代思维和意识。另一方面，农民工在城市工作、生活中经常受挫，产生被歧视感和被剥夺感，因而诱发他们的认同危机和心理危机，容易导致强烈的反社会情绪，甚至产生极端的反社会行为。
一个城市的发展，不能只有经济增长而没有社会的文明进步，也不能只是一部分人享受发展成果而另一部分人只能默默奉献，更不能把一部分人和另一部分人之间的不平等恒久化。
（三）农民工的变化的需要
进城打工的农民工基本上是中青年，又以青年为多数。改革开放二十多年，农民工已经发生了一定变化。王春光把初次外出发生在上世纪80年代的农民工称为第一代，把初次外出发生在上世纪90年代的农民工称为新生代。[5]这两代农民工相比，在多方面都发生了变化。一是从他们进城打工的动机看，第一代绝大多数是为了赚钱贴补家用（经济型），新生代则是经济型和生活型（“不喜欢务农”，“羡慕城市生活”等）并存。二是新生代农民工比第一代农民工的教育水平有了一定提高。三是新生代农民工大多是从校门直接走上外出务工经商的征途的，没有过去务农的艰苦经历，有些人甚至不会干农活。
更重要的是，两代农民工生活经历的差别造成他们的观念差异。新生代农民工与第一代农民工相比，他们对自身的农民身份、对农村家乡的认同感都在减弱；而希望获得城市的认同、融入城市生活的愿望则有一定的增强。城市政府对农民工的管理必须适应这些变化。
三、以科学发展观推进农民工管理创新
党的十六届三中全会确立了以人为本，全面、协调、可持续的发展观，把“统筹城乡发展”排在作为落实科学发展观基本要求的“五个统筹”之首。温家宝总理在2004年2月的一次讲话中指出：“我们必须统筹城乡发展，站在经济社会发展全局的高度研究和解决‘三农’问题，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”。[6]农民工问题是“三农”问题在城市的“折射”，城市政府必须以科学发展观为指导，进行理念创新和体制创新，做好农民工的管理工作。
（一）管理理念创新
首先，必须坚持以人为本的原则。长期以来，一些城市的政府，只想要农民工的廉价劳动力，不愿为农民工提供平等的社会服务；只想挥霍农民工的青春，不愿为农民工提供养老保险。这种“经济接纳，社会排斥”的做法，反映了城市管理者的偏狭、自私。坚持以人为本的原则，首先要尊重农民工，尊重农民工的劳动和公民权利。要平等对待农民工，消除对农民工的歧视和偏见；坚持以人为本的原则，不但要承认农民工对城市建设做出的巨大贡献，也要树立让农民工共享建设成果的理念；坚持以人为本的原则，就要关心农民工，解决他们在城市工作、生活中遇到的各种问题；坚持以人为本的原则，就要创造条件，让农民工在经济、政治、社会、文化、教育等方面拥有与城市居民同样的发展机会。
其次，必须坚持城乡统筹的原则。城市取得今天的发展成就，包含着农村、农民过去和现在做出的巨大牺牲。在我国进入全面建设小康社会的今天，城市的发展必须自觉服从、服务于国家发展的大局。我国正处于工业化发展的中期阶段，这将是城市化水平迅速提高的时期。工业化不只是产业发展，城镇化不只是城市空间扩展，它包含着经济社会结构变革的深刻内涵，其主要之点正在于农村人口、劳动力向非农产业和城镇的转移。适应这一发展趋势，城市对农民工的管理，要由限制农民进城转到支持农民转移进城。在制定城市发展计划时，要充分考虑到进城农民的需要。城市建设要根本转变计划经济、城乡分割的思维，确立市场经济、城乡开放与统筹的观念。
（二）管理内容创新
对农民工的管理工作首先要加强对农民工的劳动权益保护。在当前的劳资关系中，农民工处在相当不利的弱者地位，损害农民工权益的情况非常普遍。这既有现行法律法规不够完善的原因，又有执法不足、执法不严的问题。作为城市政府，应着重加强劳动执法。当前，要重点解决拖欠农民工工资、不按规定签订劳动合同、生产缺乏安全防护等问题。应加强执法力量建设。与公安、工商等部门相比，城市的劳动监察力量严重不足。如南京市劳动监察人员与劳工的比例约是1∶10000，而香港这个比例却是1∶4000。[7]
其次，积极构建有利于农民工融入城市的公共政策体系。农民工在城市工作、生活中之所以遭遇种种困难，是因为农民工是城市主流“体制”外的人。要从根本上解决农民工问题，必须结束城市的二元社会结构，让农民工融入城市，成为真正的市民。城市政府必须立足现实、着眼长远，探索和建立有利于农民工融入城市的公共政策体系和城市管理体制。党的十六届三中全会的决定指出，要改善农村富余劳动力转移就业的环境。取消对农民进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。与此相适应，必须对城市的户籍管理、社会保障、医疗卫生、住房、义务教育等制度进行改革。当前，应选择城市具备一定条件、农民工又迫切需要解决的问题作为改革的突破口。如农民工的职业介绍问题。据调查显示，农民工进城寻找工作，绝大多数都是通过同乡、亲戚等，通过政府的比例很少。[8]但另一方面，一些城市已经建立的职业介绍机构却写着“外来民工不得入内”。应该通过改革，使农民工和市民都能够在新体制下得到同样的服务。
再次，要做好农民工的“市民化”工作。这里所说的农民工的“市民化”，是指农民工在城市的再“社会化”的问题。城市有着与农村不同的文化特质和生活方式。农民工进入城市，只是实现了职业的转变，并未实现生活方式和价值观念的转变，因而未能真正融入城市社会。这是造成目前城市市民和农民工冲突的重要心理因素。这需要城市政府加强对农民工的教育，帮助农民工确立体现现代城市文明的价值观念和行为方式。同时，要引导市民正确看待农民工，改变市民的偏见和歧视，使他们真正在心理上认同、接纳农民工，形成有利于农民工再“社会化”的社会环境。
（三）管理方式创新
现代公共行政的“善治”理论认为，社会治理不应再是单一的政府行为，除了政府负起公共管理的职责外，更重要的是培养各种群体自我管理的能力，支持他们自我管理。良好的经济社会秩序的建立，要靠公共管理与群众自主治理的结合，靠政府与群众的相互协作和共同努力。社会管理要从单一的政府一个中心的管理，走向同群众参与管理、自主治理结合的多中心的社会治理。对农民工的管理，不应再是单一的政府主管部门。而应该形成包括社区自治组织、企业、行业协会、非政府组织、社会团体等共同参与的局面。如通过政府、企业、社区自治组织开展共同活动，帮助农民工融入社区，增进市民和农民工的相互理解；政府支持行业协会对企业用工情况进行监督，维护农民工权益；政府支持非政府组织、社会团体等开展对农民工的教育、培训工作等。这种多主体参与的管理方式，既能充分发挥社会力量参与管理的积极性和优势，对政府的管理可以起到很好的补充作用。又可以大大降低政府的管理成本。
农民工问题的核心，是农民工的权益保护。农民工在合法权益保护方面之所以为弱势，一个重要原因就在于他们缺少组织。帮助农民工组织自己的工会，是城市政府一个不错的选择。它将使农民工从依靠原始的血缘组织和地缘组织，转变到运用正式的社会组织，来表达他们的利益、维护他们的权益。提高农民工的组织性，增强他们的自我保护、自我管理的能力，不仅是城市政府的重要责任，而且是城市政府的理性选择，因为，这实际上也是在帮助城市自己。
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