双轨制提名下的代表当选率研究——以北京市人大代表选举为例，本文主要内容关键词为：双轨制论文,北京市论文,为例论文,人大代表论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D622 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－4997（2011）04－0096－11
引言
地方性人大选举法规是根据上位的全国人大《选举法》制定的用于指导选举工作的规范性法规，它必须同时满足两个功能：（1）必须遵循国家宪法和相关的法律法规原则，其规章条例规定应与国家的法律法规相互衔接，不能违背上位法的立法精神和设计理念；（2）还要从本地的实际情况出发，结合本行政区的具体情况和实际需要，使国家法律法规更具有操作性。
我国人大《选举法》第八章“代表候选人的提出”规定了两种候选人的提名方式，即双轨制提名方式：一种是由各党派、政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人，另一种是选民或者代表10人以上联名推荐代表候选人。地方人大根据《选举法》制定的《选举操作实施细则》进一步规定了双轨制提名的推荐比例。以北京市人大代表选举为例，北京市人大的《选举操作实施细则》规定，各级政党、人民团体联合推荐的代表候选人不超过应选代表的20％。[1](P160)这一规定显然是为了限制各政党、各人民团体提名的代表候选人过多而设置的，我国的各级人民代表大会不是党代会，也不是政治协商会议，理应留给普通选民或代表更多的提名候选人机会，以确保“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”（《中华人民共和国宪法》第三条）。但这条法规在选举实践中究竟执行得怎样？双轨制提名下选出的代表比例各是多少？这种代表比例分配结果背后的支撑逻辑是什么？这种逻辑与我国《宪法》及人民代表大会制度的设计初衷有无违背之处？下面，我们将根据官方正式发表的选举结果来探讨双轨制提名代表候选人的当选比例，并反思目前区县以下人大代表直接选举中亟待解决的问题。①
一、直接选举中是否存在既定安排代表分配比例与身份的问题
我国人大制度一贯要求当选代表来自社会各个阶层，代表方方面面的利益。为了贯彻党对人大选举的领导，实现代表比例结构制的计划目标，北京市各区县的人大代表直接选举必须有组织地进行，从市里到选区分自上而下地设立市级选举领导小组、区县级选举委员会、选举委员会分会和选区工作小组四级选举机构。各级选举机构领导小组长或主任均由同级党委书记兼任，其成员也都是由同级党委、人大、政府相关部门的领导干部所组成。[2](P11－53)那么，应选代表名额都要照顾哪些人呢？
1979年全国人大制定的《选举法》中只有“归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表”的规定。全国人大常委会在1995年修订《选举法》时在总则里，又增加了“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”的规定。因此，1998年的北京《实施细则》第一章总则中，直接照搬了1995年《选举法》的第六条关于“应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”和“应当有适当名额的归侨代表”的规定，第一次在法规里明确提出妇女代表名额比例的概念。
由此，北京市选举工作领导小组在其颁发的工作指导意见中，对人大代表的整体结构提出了具体要求：“要在充分体现工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家性质的基础上照顾到方方面面，……代表中的中共党员不能超过65％；代表中的民主党派或无党派民主人士、归国华侨、台胞台属、宗教界人士要有适当数量；妇女代表的比例应当在上届的基础上有所提高；35岁以下的青年代表一般不少于10％；具有大专学历以上文化程度的代表要比上届有所增加；少数民族代表的名额按选举法的规定执行。……适当增加工人、农民和经济、科技、教育、法律界以及不同所有制企业代表组织中的代表比例。”[3](P213)我们看到，这里有很多诉求：限制中共党员的代表比例在65％以下，既保证了共产党员在区县人大代表中占有绝对多数比例，同时又不至于把人代会开成党代会；而重视妇女代表（以后又要求妇女代表不能少于30％）、民主党派代表、无党派代表、归侨代表、台胞台属代表、宗教界代表和少数民族代表，保证少数和弱势人群代表在各级人民代表大会代表结构中占有一定的比例，是为了体现选举的平等原则；增加经济、科技、教育、法律界代表，是为了体现出人民代表大会制度广泛的代表性；增加工人代表和农民代表更是符合人民代表大会由人民当家作主的本意；强调35岁以下青年代表不少于10％，既有年龄分布代表性的需要，又有寻找接班人的现实考虑；而增加大专以上学历文化程度代表的比例是为了提高代表的整体文化素质。这些诉求反映了选举组织者追求代表整体结构代表性的良苦用心，但事实上却是这样的要求提越多越复杂越具体，实施起来的难度就越大。北京市选举工作领导小组虽然也明确要求：“代表的结构比例问题，要通过向选民宣传，加强引导，由选民协商解决。不能向选区下达代表构成或代表比例的硬性指标，不能指定某一地区必须选出某一特定的民族、性别、职业、成分的代表，侵犯选民的民主权利，违反法定程序。”[4](P214)但这一要求本身有其内在矛盾，即自己提出了要完成的代表结构（比例）的具体目标，又不能给各个选区下达代表构成的明确指标。以2006年区县人大代表换届选举为例，全市18个区县，共有2312个选区，这么多选区没有具体落实到位的指标怎么才能保证达到上级领导的代表整体比例结构要求呢？因为从理论上讲，选民在提名和选举代表候选人时，所要考虑和所能考虑的，只能是谁最能代表自己的利益和意志，而不是也不可能从全局出发去考虑代表的整体结构比例问题，[5](P214)因此，任凭选民票决的话，其选举结果显然不会达到这个既定目标。
然而，这个既定任务在现实中却不可思议地完成了。2006年北京市区县人大代表换届选举结果是：在当选的4403名新一届区县人大代表中，中共党员代表3200人，占72.68％，妇女代表1422人，占32.3％，少数民族代表309人，占7.02％；大专以上学历的代表3688人，占83.76％；35岁以下青年代表459人，占10.42％；非本市户口选民当选代表18人，占0.41％。② 这一当选代表结构与预期计划相比，除了中共党员比例高出了7.68个百分点以外，其他代表的实现比例几乎都按照原计划实现了。选民投票选举的结果是可以通过选前的民意测验去预测的，也有专门的调查机构会通过抽样调查的方法去做这样的民意测验，但那只是指像美国总统大选那样的两个竞选对手之间的胜负预测，任何选举预测机构都无法对一个代表整体结构的构成比例做出精确预测。
因此我们相信，这个既定安排式的选举是存在的，它不仅要事先安排代表的分配比例，而且要明确单个代表的具体身份（党派、年龄、民族、职业等）。我们很难想象没有任何指令性计划的投票选举结果能达到如此精准的程度。因此，在区县以下人大代表的直接选举工作中，通常要安排两部分人进入提名候选人名单。一部分是必选名额（或称“戴帽代表”），这部分提名的候选人是保证要当选的，另一部分人则是应选名额，应选名额给出的是当选代表的主要身份特征（如无党派人士、知识分子、少数民族、妇女），并不一定落实到具体人选，以此来确保处于少数人群的政治权利在人大的权力体系中有其代表。这种代表比例的名额分配权力在区县级选举委员会，具体操作由各选区的工作小组掌控。
虽然我们不能断定这一定是以指令性指标分配到各个选区，但每个选区工作组负责人对自己选区要选出什么类型的正式候选人一定是烂熟于心的，对上级下派的“戴帽代表”指标要无条件地确保其当选。为了完成这个任务，其通常的做法是，各个选区工作组不得不在候选人提名与确定的环节上采取一些措施加强“引导”，以确保具有以上指标特征和“戴帽”下来的候选人顺利被确定为正式候选人。但作为个体的选民，并不是每个人都会对这种来自选举组织者的刻意“引导”买账的，特别是那些本人有意参与候选人提名的选民，这种既定安排式的选举已经从理论上减少了他们参与选举的机会。因此，这种安排引导最容易背上“暗箱操作”的骂名，选举争议也常常由此产生。
实事求是地说，广大选民对这些通过组织上推荐上来的正式候选人并无个人成见，选票上也能通过，因为无论如何这些正式候选人都属于人民的范畴。表面上看，组织推荐的代表候选人当选与选民提名的代表候选人当选似乎没有本质区别，但这种既定安排式的选举模式却是与马克思所说的巴黎公社选举原则是格格不入的。它从理论上虽说是几乎所有人都有机会参选并被选，但实际上却总是只有很少数被组织认可的候选人才能最终当选；同理，由于组织推荐的代表候选人当选为代表以后，从理论上说所有选民没有随时罢免这些代表的资格。因此，这种既定安排式选举模式被学者批评为“其本质性的制度表征其实并不在于代表是否能够代表选民议事，而只是表明在整体代表群落中有他们自己的样本代表”[6](P193)而已。
二、规定了双轨制提名的候选人比例不等于保证其当选率
现行《选举法》和北京市的《实施细则》同时规定，在区县级以下的人大代表选举中，各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民10人以上联名，也可以推荐代表候选人。这就是说，我国的选举制度实行的是代表候选人提名的双轨制。在直接选举中，代表候选人的提名方式有三种，即：各政党、各人民团体联合提名推荐；各政党、各人民团体单独提名推荐；选民10人（含10人）以上联名提名推荐，如果选民自荐当候选人，也可以经由选民10人以上联名提出。以上三种方式提出的代表候选人，法律地位是平等的，都应列入代表候选人名单。[7]北京市在1993年区县乡镇直接选举时，对党派和人民团体提名作出了明确的比例限制，并写入1998年的《实施细则》，“各级政党、人民团体联合推荐的代表候选人，其总数以不超过应选代表的20％为宜”。同时，在北京市区县乡镇直接选举工作办公室《关于提名推荐、讨论、协商代表候选人工作中若干问题的意见》中，具体解释了“人民团体”的概念内涵，即人民团体是指工会、妇联、共青团等群众团体，不包括建筑协会、奶牛协会等专业性团体，也不包括研究会、基金会、联谊会等。[8](P33－35)北京市对各级政党、人民团体联合推荐的代表候选人不超过应选代表20％的规定，这应该是制定得较早的一个地方性选举法规，它对于控制执政党和人民团体过多提名发挥了重要作用。
因此，我们以后每一届的选举结果总是控制在二八开的比例结构范围内，无出其右。在1998年当选的4402名北京市区县人大代表中，政党团体提名当选的代表696人，占15.8％；选民10人以上联名提名当选的代表3705人，占84.2％；在2003年当选的4403名区县人大代表中，政党团体推荐当选的代表731人，③[9][10]占16.6％；选民10人以上联名提名当选的代表3662人，占83.2％；在2006年当选的4403名区县人大代表中，政党团体推荐当选代表777人，占17.6％；选民10人以上联名推荐当选的代表3624人，占82.3％。尽管从当选代表构成比例看，政党团体推荐的当选代表比例从1998年的15.8％上升到2006年的17.6％，而选民10人以上联名提名的当选代表比例从1998年的84.2％下降到2006年的82.3％，但这些变化还是在二八开比例结构的可控范围内。
然而，提名归提名，限制了各级政党和人民团体提名推荐的代表候选人比例，只是选举组织机构对其选举结果的一种承诺，它不等于保证了提名双轨制下被提名代表候选人之间的平等当选机会。事实上由政党和人民团体提名推荐的初步代表候选人的代表当选率要远大于选民提名推荐的候选人。据北京大学法学院赵晓力的计算，在1998年北京市区县人大代表选举中，选民10人以上提名的初步候选人为50256人，正式候选人为6048人（两者相差8.3倍），而政党和人民团体推荐的700名候选人全部成为正式候选人，两项相加6748人，是应选代表名额403人的1.5倍。后来的正式选举中，共选出代表4402人（一名非候选人当选，一名代表未选出来）。党派提名的700人当选696人，当选率99.4％，选民提名的正式候选人当选3705人，当选率61.4％。如果以最初的提名候选人为分母计算当选率，则为7.4％。（3705/6048＝0.61，3705/50256＝0.0737）。[11]这就是说，由政党和人民团体推荐提名的代表候选人当选为人民代表的可能性（99.4％）要远高于由选民10人以上提名的候选人当选为人大代表的可能性（7.4％），这种悬殊的差距令人惊讶。因此笔者再以2006年的北京市区县人大代表换届选举结果重复了这一计算：据北京市官方报道的数据，[12][13]2006年选举选民10人以上推荐的初步候选人为30079人，经过讨论协商，确定正式候选人为6715人，其中选民10人以上提名的有5924人，党和人民团体推荐提名的有791人；最后经过投票选出正式代表4403名，其中选民10人以上联名提名当选的3624人，当选率为12％（3624/30079＝0.120）；政党和人民团体推荐提名当选的有777人，当选率为98.2％（777/791＝0.982）。从以上计算结果可以看出，选民10人以上提名候选人的当选率虽然有所提高，但当选代表的绝对数却从1998年的3705人下降到2006年的3624人，同时由政党和人民团体推荐提名的候选人又一次几乎全部当选，虽然其相对比例略有下降，但当选代表的绝对数却从1998年的696人增加到2006年的777人。
即使如此，这一绝对数的增长也还不是本文最关心的，因为在北京市区县人大代表总量控制在4403人左右，以及北京市选举法规对政党和人民团体提名候选人不超过应选代表名额20％的限制条件下，我们相信双轨制提名的结果，必定会是当选代表在二八开的比例结构里变化。我们更担心的是这一比例变化所掩盖了的问题，即政党和人民团体与选民提名候选人的当选机会是否平等的问题。T律师的参选经历就很好地说明了公民被选举权的不平等：北京长期从事未成年人权益保护和农民工法律援助的T律师在2003年时曾以自荐候选人的身份参与本区的人大换届选举，当时他认为自己的本职工作与人大代表的基本职责是一致的，当选人大代表应该不成问题，但最终结果是他没有进入正式候选人的名单。到了2006年北京市区县人大代表换届选举时，他通过“组织提名”被提名为初步代表候选人后，不仅经过协商方式顺利地进入了正式代表候选人的名单，当选为区级人大代表，而且又在间接选举中被选为市级人大代表。T律师这两次不同的参选经历充分说明了现行双轨制提名方式对选举结果的决定性控制作用，说明了普通选民的被选举权只有在被政党和团体推荐提名时才能以较大概率实现。
三、协商方式确保各党派、各人民团体提名的候选人当选为正式候选人
自从1982年全国人大取消了1979年《选举法》中“各政党、团体和选民，都可以用各种方式宣传代表候选人”的“宣传”方式，改为“推荐代表候选人的党派、团体或者选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”的“介绍”方式，如何确定正式代表候选人就成为法律上一个一直没界定清楚且反复修改的老大难问题。
关于这一修改，我们惟一有据可查的是习仲勋同志在1982年第五届全国人大第五次会议上对于原《选举法》第三十条“在实践中发现这一规定不够严谨，可能产生不同的理解”[14](P176)的解释。我们无从了解这一修订决策是怎样做出的，但显而易见，这一关于提名代表候选人方式条款的修订结果，实质上是把介绍代表候选人的权力统一收回到选举委员会的手里，规避了个人或通过助选团介绍和宣传代表候选人的方式。事实上，如果肯定1979年《选举法》的大方向是正确的（即为了使选民能够比较充分地了解代表候选人的情况），只是具体规定“不够严谨”的话，只需进一步严谨其规定就可以了。比如可以规定代表候选人只能在宪法许可的范围内或者在选举委员会的统一组织下宣传自己；可以在《选举法》中专门设“竞选”一章，对竞选的宣传方式和手段做出明确界定，等等。应该肯定的是，1980年北京等地高校的学生选民通过对十年浩劫的反思，积极参与选举活动，行使自己当家作主的权利，对推动中国社会主义政治民主化无疑是有积极意义的，这也符合1979年《选举法》的法理精神。如果这次法律条文的修订能够及时跟进，可以从两个方面发挥作用：一方面，它会向下要求微型变量或变量因素的彻底制度化，这是将有积极意义的做法纳入程序的一个必要过程；另一方面，它会向上要求法律的跟进，推动国家法律做出适当的有积极意义的修改。[15](P200)但众所周知，以后的修法选择了一条以“协商”方式为主，以预选方式为后备程序确定正式候选人的老路。
一位曾参加过多次选举组织工作的单位负责人告诉笔者，按照惯例，这一阶段的选举工作是由街道办主管人大换届选举的工作组负责召集，以选片（包括该选片的几个选区）为单位召开联组会议，对各选民小组提出的初步代表候选人进行充分酝酿和讨论协商，以确定正式代表候选人。有权参与讨论协商的，都是该选片各个选区的本次选举活动的负责人，亦即各单位、各居民委员会负责选举工作的领导同志。总之，在实际操作层面，确定正式代表候选人的选举工作与全体登记选民，即与张榜公布的各个选民小组绝大多数成员无关。
现行《选举法》只规定公布结果而不公开过程的讨论协商程序使不少选举的参与者（无论是被选的还是自荐的初步候选人）的积极性与热情遭到重创。北京行政学院的袁达毅教授是国内专门研究选举的著名政治学学者，2003年人大选举时曾被本选区选民10人以上提名为初步代表候选人的袁教授曾在一篇文章中记录了他被“协商”下来的整个过程，文章最后引用了一位多年从事选举工作的干部的话：“人大代表选举的民主性，最充分体现在提名上，只要有10人以上联名，想提谁（只要是本行政区内的任何一位选民），就提谁；而民主的最大特色是协商，优化代表结构比例、照顾方方面面和落实组织意图”。[16]这正是长期从事基层选举组织工作者对“民主集中制”的特定理解和“中国特色”的基层人大代表选举的高度概括和总结。但这样一来，选民直接选举的本意也就被曲解了。
正因为选民小组联组会议究竟依据什么样的规则、遵循什么样的程序来进行酝酿协商和确定正式代表候选人，现行《选举法》没有明确的法律规定，涉及有关实际操作的规则也就从来没有向全社会公开过。由于协商代表无需经过选民授权，酝酿协商过程不透明，操作不规范，标准不确定，这个模糊的非法律的概念“反复酝酿”成为人大代表直接选举中最容易发生暗箱操作的一个阶段。由于它贯彻的是“组织意图”而不是选民自己的意图，因此由政党和人民团体提名推荐的初步代表候选人的中选几率要远大于选民提名推荐的候选人。这难免给人留下这样的印象：“酝酿”就是把选民提出的候选人大幅度“酝酿”掉。[17]
袁达毅教授认为，从1979年《选举法》规定看，预选并不是“反复讨论和民主协商”方式的备用程序，而是确定正式候选人时可以直接采用的程序。[18](P207)但在1986年第二次修订选举法时，取消了1979年关于预选的程序。尽管如此，北京等五个省市、自治区的地方性法规上还保留了预选的规定。如1984年《北京市区县乡镇人民代表大会代表选举实施细则》第三十五条规定：“各选区应按选民小组，组织选民对选举委员会汇总公布的代表候选人初步名单进行反复讨论，选区工作组可以召集由选民小组或者几个选民小组联合推选的选民代表进行民主协商。必要时，也可以进行预选。”这样的规定虽然保留了预选，但是否进行预选却不是必要程序，其决定权也掌握在选区工作组手里。如果选区工作组认为讨论协商结果符合下派指标条件，足以确定正式代表候选人，预选的程序也就免了。1986年、1993年、1998年北京市都对《实施细则》进行过修订，但都没有改动这一条款。随着民主法制建设进程的加快和广大选民民主法制意识的普遍提高，预选程序的积极意义越来越明显。对于那些产生正式代表候选人比较困难的社会矛盾尖锐地区的选举来说，启用这种相对公平、客观、公正的方式，有利于避免因强行指派正式代表候选人而导致群众不满进而引发的社会矛盾，深为群众理解和欢迎，也符合选举时效性的要求。据袁达毅的研究，主要是北京市乡镇基层人大选举的实践发展使预选程序在北京市《实施细则》得以保留。但在区县级人大代表选举中实行预选程序确定正式代表候选人的情况却不多。作为一种确定正式代表候选人的法定程序，预选程序往往在一些选民参与热情很高，或因村民利益驱动，或因家族派性严重，选民意见难以集中的乡镇人大选举的选区所采用。正是在这种预选大势的推动下，2004年全国人大常委会对《选举法》的第四次修订，才又把预选程序重新写入：“如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交由各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式候选人不能形成一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式候选人名单。”这与1979年规定的不同之处在于，预选只是酝酿、讨论和协商之后的一个后备程序，只有在“对正式代表候选人不能形成一致意见”时才能启动预选程序。所以相对于1979年选举法的规定，这显然又是一个退步，因为事情明摆着，为了避免启动预选程序，给自己添麻烦，不用说是选区工作组，任何人都宁愿把问题解决在酝酿协商阶段。而这样做的后果恰恰是少了民主，多了集中。此外，由于选举经费是根据选区的平均人口数划拨的，增加预选势必要徒增一笔选举经费支出，这显然超出了财政部门的支出预算。因此预选在实际操作中难以实现。所以说，协商方式仍是目前确定正式代表候选人的主要方式。
协商的结果是选民10人以上提名的初步代表候选人大比例地被淘汰。虽然2004年全国人大对《选举法》的修订和2005年北京市人大对《实施细则》的修订，都把“反复酝酿”这个暧昧的非法律词汇从“代表候选人的提出”的规定里剔出，但这并不影响“协商”继续成为确定正式代表候选人的主要手段，也丝毫无助于提升预选在确定正式候选人过程中的替补地位。即使在选举实践的需求与选举制度发生冲突时，下位的北京市《实施细则》仍要服从上位的《选举法》，明确地把只有在“对正式代表候选人不能形成较为一致意见时”，才进行预选。正是由于预选的结果很难确定，有可能把“戴帽代表”或应选的代表选“飞了”，因此选区工作组宁愿采取协商方式，把各党派、各人民团体提名推荐的初步候选人合法地“协商”为正式候选人。
四、区县级以上人大代表候选人的提名与确定方式考察
这个问题本不属于本文研究的内容，因为区县级以上人大选举已经不属于选民直接选举的范畴，其代表候选人名单由大会主席团提出，但实际上提名方式还是双轨制。为了对我国目前的选举制度及其代表候选人提名与确定的操作程序有完整的理解，我们需要把这一内容的探讨继续延伸下去。
由于间接选举中代表候选人当选上一级代表与选民无关，与代表有关，因此我们的考察方法是看其上一级代表是否是在下一级代表中产生的。现行的《选举法》第三十二条规定，“县级以上的地方各级代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表”。在1979年《组织法》把直接选举范围扩大到区县一级之前，1953年《选举法》第四十九条也是这样规定的。这就是说，除了在直接选举中的双轨制代表候选人提名方法以外，县级以上各级人大代表候选人的提名还有另外一套办法，这套提名办法保证了即使不是下一级的人大代表，也可以由组织提名推荐并当选为本级人大代表。一位全国人大常委会法工委国家法室主任解释说：“在全国人大进行选举时，由大会主席团提名推荐初步代表候选人，代表不进行联名推荐候选人。在实践中，主席团都是根据中共中央的建议提出候选人名单的。这是因为，中国共产党是执政党，是国家的领导力量。坚持党的领导的一个重要方面。就是必须坚持党管干部，即党要培养、选拔并向国家机关推荐重要干部，从而保证党的路线、方针、政策能够通过这些干部得到贯彻实施。另外，根据地方组织法的规定，地方（省、直辖市）人大进行选举时，候选人的提出有两种方式：一是主席团提名，这是1979年地方组织法新增加规定的内容；二是代表联名提名。如果主席团和代表联名提名推荐的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团将所有候选人全部列入正式候选人名单；如果主席团和代表联名提名推荐的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团组织预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单”。[19]由此看来，无论从法律还是实践看，都是由区县级以上人大主席团提出一级代表候选人的名单及介绍代表候选人的基本情况，其作用显然更为重要，这一方式是间接选举中提名上一级代表候选人的主要方式。现行《组织法》的第十三条规定，人大主席团是一个人大开会期间的临时机构，会议主席团和秘书长由本级人大代表选举产生，县级以上的地方各级代表大会举行会议时，由主席团主持会议，负责具体选举事宜。会议结束，本次会议主席团的使命也就结束了。那么，人大主席团成员又是由谁提名的，其代表构成比例怎样？它的临时主持身份撤销以后，一旦出现选举争议向谁问责？更重要的是，在区县以上人大选举中，本人就是本级代表和本人不是本级代表的提名比例会不会有具体的比例规定？这些在《选举法》和《组织法》里都没有具体的规定。
我们知道，由普通选民与他们投票选出的区县人大代表之间形成了事实上的委托与被委托的契约关系，这种契约关系通过票决结果而成立，选民授权代表，代表就应该对选民负责，如果不负责，选民可以问责或罢免代表。简言之，谁授权就对谁负责；反之，如果代表没有经过选民授权，当然不必为选民负责，选民当然更无权去罢免代表。按照法理说，我国人大选举制度中对选民和代表关系的规定，完全符合自下而上地授权和自上而下地负责的代议制一般性原则。因此，我们在这里最关心的还是选民直接选举出的区县级人大代表能不能通过逐级选举的方式，接受逐级人大代表的委托，继续当选市级人大代表甚至是全国人大代表的问题。更准确地说，就是一个民选的基层人大代表能够有多大的可能性通过层层人大代表的委托授权最终代表基层选民坐到人民大会堂里，真正像国家的主人一样与同样来自社会各界的人大代表共同商讨国家大事的问题。这应该就是老一辈国家领导人的“让人民真正当家作主”的社会主义民主理想。国家主席刘少奇对时传祥④[20]所说的“你掏大粪是人民勤务员，我当主席也是人民勤务员，这只是革命分工不同”这段家喻户晓的佳话，传达出的正是中国共产党人的这一平等理念。文化大革命期间，也曾有过来自基层的工人、农民、售货员直接当上了全国人大代表，但那时没有经过投票选举，而是各省市负责人的举荐或周恩来推荐后毛泽东首肯的，“但在当时的历史情况下，可以说是一个没有办法的办法”。[21]1979年以后重新恢复了选举制度，使基层人大代表有了法制化的通道，能够通过选举程序，逐级选举上一级的人大代表，像彭真同志在1979年所说的，“这样九亿人民就可以通过代表、人民代表大会及其常务委员会和人民政府管理国家大事，掌握自己的命运、民族的命运、国家的命运”，[22](P510)防止林彪、“四人帮”一类阴谋家、野心家篡夺党和国家领导权。那么，区县级以下人大代表直接选举与区县级以上人大代表选举有什么关系吗？下面我们仍通过2006年以后的各级人大的选举结果来检验这个关系，其检验方法是看一个区县级人大代表能否经过代表10人以上的提名程序当选为市人大代表乃至全国人大代表。
1.区县级人大代表当选为市级人大代表的可能性。由于北京市各区县人大网站设置没有统一格式，或网站没有及时更新，许多区县人大的网站都找不到本区县级人大代表的名单，所以只好用北京市选民人数最多，产生代表人数也最多的两个区（朝阳区和海淀区）来说明问题。
在2006年北京市区县人大代表换届选举中，北京市朝阳区的214个选区均选举一次成功，产生了407名第十四届区人大代表，加上解放军驻朝阳区部队选出的5名代表，总共为412名代表。在这412名代表中，男性代表282，占68.45％；女性代表130名，占31.55％；中共党员290名，占70.39％；民主党派33名，占8.01％；无党派89名，占21.60％；汉族382名，占92.72％；少数民族30名，占7.28％；连任代表171名。按照现行《选举法》第三十二条“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会时，代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表”之规定，朝阳区人大选出了100名第十三届北京市市级人大代表，经笔者一一核对，这100个市级人大代表中只有16名同时为第十四届朝阳区人大代表，⑤ 占朝阳区市级人大代表的16％；而剩下的84名并不是区级人大代表，他们占到朝阳区市级人大代表的84％。
北京市海淀区人大网站也公布了2006年区级人大代表的选举结果，全区30个选举分会和驻区解放军的共计238个选区中有235个选区一次选举成功，共选出代表417名，有3个选举分会、3个选区经过第二次投票，选举产生了剩下4名代表，截至2006年11月10日，海淀区的第十四届421名人大代表全部产生。在当选的421名代表中，有中共党员339名，占代表总数的80.52％；民主党派29名，占6.89％；无党派人士1名，占0.24％；共青团员2名，占0.47％；群众50名，占11.88％；妇女136名，占32.3％；少数民族30名，占7.13％；人民解放军22名，占5.22％；具有大专以上学历的410名，占97.39％；年龄在35岁以下的24人，占5.7％；基层一线代表147名，占34.92％；连任代表194名，占46.08％。按照同样规定和程序，海淀区人代会共选出100名市级人大代表（2007年12月齐玉的代表资格被终止），其中22名同时为第十四届海淀区人大代表，占市级人大代表的22％；78名不是区级人大代表，占市级人大代表的78％。尽管我们无法得知北京市其它各区县的情况，但笔者相信，由区级人大代表提名的市级人大代表的当选率应该在20％左右，而各政党和人民团体（大会主席团只是主持选举工作）提名市级人大代表的当选率应该在80％左右。这应该是个普遍现象。但这样一来我们会注意到，在直接选举中关于党派和人民团体提名候选人在20％以下的规定在县级以上人代会选举上一级人大代表时已经完全不一样了，因为事实上从实际的选举结果就可以看出，政党和团体与选民或代表10人以上提名候选人的比例从在直接选举的二八开变成了间接选举中的八二开。
2.北京市第十三届人代会选举全国人大代表的过程。2008年1月26日，北京市第十三届人民代表大会第一次会议选举北京市出席第十一届全国人民代表大会的代表共58名。网上广为流传的一篇《北京市第十一届全国人大代表名单构成和意义》的文章，⑥ 把这58名代表的职务进行了详细介绍，并按照其是否为行政和司法官员、执政党员、人代会高官、董事长和总经理、大学校长和研究院长，以及教授、科学家、艺术家、运动员和普通劳动者六大类进行了分类，并对每个人是否是北京市人大代表的身份做了统计。笔者更关心的是这58名北京市选出的全国人大代表的来源，因此对照第十三届北京市770名市级人大代表名单和身份进行了核对，结果是，这58名北京市选出的全国人大代表中，33人不是北京市人大代表，属于“代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表”之规定，占56.9％。有25人本人同时有北京市人大代表的身份，占43.1％。
进一步分析，这25人中只有王文京、田雄、冯乐平、关阔山、李福成、刘新成这六位代表来自基层单位，且都是所在单位的第一把手，其中四人都是知名企业的董事长或总经理。田雄和李福成分别兼任房山区和顺义区人大常委会副主任，按照逻辑推理应该是选民直接选举出的区级人大代表。但王文京和冯乐平都不是所在区的区级人大代表，也属于现行的《选举法》第三十二条规定之范畴。关阔山是来自时传祥生前所在单位的代表，也不是崇文区人大代表。他被直选上全国人大代表显然具有象征性的符号意义。刘新成是首都师范大学校长和民进中央副主席，同时又是北京市人大常委会副主任，应该是北京市人大代表，但也不是区级人大代表。另外19位既是北京市人大代表同时又是全国人大代表，基本可以归到各政党和人民团体提名的候选人行列，应该没有一位是选民10人以上推荐的区级人大代表。这就是说，北京市的全国人大代表中只有田雄和李福成是区县级人大代表，但究竟他们属于政党提名推荐还是选民10人以上提名推荐还不得而知。
当然，我们并不是说这些代表没有经过基层选民或代表的同意，就由大会主席团或各党派、各人民团体的任意指定。我们相信，这六位来自基层的北京市全国人大代表和所有各党派、各人民团体以及由人大主席团提名的代表候选人一样，不能说没有征求过本单位选民的意见，也不能说没有经过本单位选民的委托，这样的推选程序一定是要走的。但是，当上级单位组织本单位选民座谈，征求本单位领导（我们可以从职务和职称上辨认出来）是否列入代表候选人名单的时候，有哪个单位选民有胆量对自己的领导说“不”呢？
3.人民代表大会代表的兼职制。很难想象一个代表除了要干好自己的本职工作，还要能够身兼三级代表以上的兼职工作。因此，我们看到，绝大部分人是身兼两级代表工作，或者既是区县人大代表又是市级人大代表，或者既是市级人大代表又是全国人大代表。选民10人以上提名的代表候选人要想连选连任成为全国人大代表，既不现实也无必要。但这里我们也发现了一些规律：（1）凡是准备当选上一级人大代表的下级党委、人大和一府两院的主要负责人，必先通过政党和团体提名或主席团提名方式在本级人大中谋求候选人提名推荐的“戴帽”名额，进而参与上一级人大代表的选举，并顺理成章地当选为上一级人大代表。这条特殊通道的存在使我们常听到选民发出“我没选他呀！”的不知情感慨。（2）正是这样的提名方式，往往把来自生产第一线的普通工人代表“时传祥”推荐成“时传祥”的顶头领导，其结果是来自基层的代表（教授、科学家、艺术家、运动员、普通劳动者）比例只占到26％。[23]（3）由于区县以上级人大选举采取的是另一种选举方式，政党和团体提名代表的当选率占到80％左右，下级人大代表被提名为上一级代表的当选率只有20％左右，这与北京市区县人大代表选举《实施细则》中的二八开的候选人提名比例限制正好相反。真正由选民10人以上推荐的区级人大代表要想逐级当选为全国人大代表的可能性非常低，只有那些得到政党和团体举荐的候选人才能够如愿当选为上一级人大代表。事实上，由于政党和团体提名的候选人绝大多数为各级党政机关的主要负责人，即使有预选，即使是差额选举，在宣传不力，没有平等竞争机制的条件下，他们的知名度、影响力以及所掌控的政治资源也足以保证他们顺利当选。于是就出现了一种奇特的现象，在直接选举中不被选民提名当不上代表没关系，只要是各级党政机关的主要负责人或被他们举荐，就可以直接到更高一级的人代会当代表。譬如笔者所在单位提名的候选人已经接连在两届区县人大代表换届选举中落选，甚至没有进入正式候选人名单，但这并不妨碍本单位现在依然拥有两名更高一级，即市级人大的代表。因为他们都是由各自的组织系统推荐上去的，这个具有普遍性的案例很值得我们重新思考选民参加选举的意义。
这可以总结为，在北京市人大选举的代表当选率与当选代表被政党和团体提名率呈正比，与被选民或代表提名率呈反比。在2006年北京市区县人大代表直接选举中，选民10人以上提名的初步候选人的代表当选率仅为12％；而政党和人民团体推荐提名的初步候选人通过协商方式，进而当选区县人大代表达到了98.2％。在间接选举中，有区县人大代表提名背景的市级人大代表的当选率也就在20％左右。到了由市级人代会选举全国人大代表，即使有基层代表当选，也只与执政党（大会主席团）的荐举有关。曾有多年担任地方人大常委的一位全国人大代表指出，在选举上一级地方人大代表的间接选举中，通常是由地方党委组织部、统战部和人大的选举部门联合进行考察、协商酝酿代表候选人名单。“无论是选代表，还是选领导班子成员，人大的选举部门都要同党的组织部门密切配合，积极向选民和代表宣传党的主张，认真介绍党委推荐的候选人”。[24](P246)这样一来，代表的层级越高，与当权者的关系越近，与普通选民的关系越远。
这种选举方式不能称之为真正意义上的间接选举，是因为这种间接选举出来的代表不是建立在深厚的选民直选基础上的，选民与代表、下一级人大代表和上一级人大代表之间并没有形成严格的法律意义上的自下而上逐级委托与被委托关系，他们之间的这一关系早已因双轨制候选人提名规则而中断。靠北京市委组织部、统战部和人大进行考察、协商提名出来的全国代表候选人人选，即使是来自第一线的工人、农民代表，首先感恩的是提拔他们的组织领导，因为正是上级领导对他们的赏识使他们从芸芸大众中获得了这个独一无二的机遇，使他们在个人政治生涯中大大提升了社会地位，因此，本着谁授权对谁负责的原则，本来应该向选民或代表的负责变成了只对安排他们的上级领导感激和服从。关键之处在于，一旦基层群众的利益与上级的政策精神相左，在党政官员代表比例占多数的情况下，这些基层代表又承受着巨大的心理压力，既担心自己说错话，又害怕得罪人，往往指责不敢过激、批评不敢严厉，“歌功颂德”、“一团和气”淹没了他们内心真实的所想所愿，[25]“我爱国，不添乱，从不反对或弃权”的表白很能说明这些基层代表的心态。如果本届政府定下的工作基调是促民生，尽管我们身边以“维权”为诉求的各地居民抵制房屋强拆、失地农民集体上访、业主与开发商及物业公司抗争事件每天都在反复发生且此起彼伏；尽管社会组织注册、基层群众民主素质培育这些具有现实紧迫感的问题早就应该引起立法部门的关注并亟待解决，但遗憾的是，有关民权和民主的议案还是鲜有代表提出。
因此，这种由地方党委组织部、统战部和人大联合荐举式的提名方式虽然具有可以理解的政治考虑，可以实现预设的人大代表结构的合理性，但它忽视了人大代表与党代表、政协委员的职责上的区别，忽视了当选人大代表应经谁同意、向谁负责、代表谁这样最根本的问题，更忽略了人大代表要有胆识、有能力为选民代言的考量标准问题，这也是我国目前选举制度弊端所在。
五、分析与结论
有学者指出，观察中国基层选举的制度与实践，最为重要的是候选人的提名及确定过程。中国选举制度的观察者往往以投票过程的规范性来判断选举的民主程度，而忽略了提名过程的规范性。但在实践中，如果选举提名过程被操纵控制，选举的结果就在很大程度上被控制了。[26]
通过对2006年北京市区县级以下人大代表的选举结果和区县级以上各级人代会选举结果的官方统计数据分析，笔者已经初步证明了双轨制提名方式造成了代表候选人当选机会不平等，讨论协商确定正式候选人的方式使多数选民的意志没有得到充分体现。现行的讨论协商确定正式候选人的方式，已经在实践上演变为一种由控制了选举资源的组织机构提名推荐初步代表候选人，再确定正式候选人名单的暗箱操作过程。参与讨论协商的人员并不是原选民小组选民，而是未经委托授权的选民小组代表（由于这一点在立法上是模糊的，也几乎没有选民对此有异议）；讨论协商和确定正式候选人的过程绝大多数普通选民无从知晓；预选不是必须履行的候选人确定程序，候选人与选民见面也不是必须履行的法定程序；对候选人的介绍只能由组织出面安排，既不允许宣传，更不允许竞选，而绝大多数选民既无法了解正式候选人的品行如何，参政、议政能力如何，选民与代表之间缺乏有效的面对面沟通，也得不到候选人的任何公开当选承诺。
由此，这样的安排确认式选举总结为两个定律：（1）人大代表能否当选与当选代表被政党和团体提名还是被选民或代表10人以上提名密切相关，被政党和团体提名的各级代表候选人的当选率要远远高于被选民或代表提名的代表候选人的当选率；（2）代表的当选层级越高，与被政党和团体（大会主席团）提名的相关程度越高，与普通选民或代表提名的相关程度越低。
这种安排确认式选举背后支撑的逻辑乃是阶级斗争和无产阶级专政下继续革命的理论，这种阶级斗争为纲和无产阶级专政理论长期以来在我国整个政治文化体系中拥有绝对至上不容置疑的地位，其民主集中制原则与中国特色的理论成为政治文化的圭臬，成为对内凝聚和统一全体社会成员的政治文化、抑制内部“异端”政治文化（“竞选”成了敏感话题），对外抗御外国异质政治文化（主要的提法是西方资产阶级民主）的依据（李月军、候尤玲，2002）。而这种理论至今对国人还有深刻影响，它最典型的形而上学表现就是，不提选举制度改革也罢，只要一讨论选举制度改革，就必定有人先以无产阶级和资产阶级划线，声称为防止西方敌对势力对我实施西化和分化的图谋，照搬西方的竞选方式会导致我国社会动乱。这就使人大选举制度改革无人敢提，无人敢碰。正是由于很多人认为，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是行使人民当家作主的国家权力机关，因此必须通过执政党对代表比例和身份的绝对控制，通过安排确认式选举严防阶级敌人混入其中，防止外国势力（或敌对势力）支持的代言人当选人大代表。由于推进人大选举制度改革必然卷入进意识形态之争，阻力重重，至今难以取得实质性进展。
事实上，中国老一辈党和国家领导人早已为国家政权安全设置了保护性屏障，以县级人大划线区分间接选举和直接选举的目的就已经考虑到国家权力控制和现实国情的需要。区县级以下人大（区县和乡镇街道）并不握有国家和地方最根本的立法权，因此与国家政权“变不变色”没什么关系。区县级以下人大的主要职权，是保证国家宪法、法律、行政法规在本地区的贯彻执行、审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；选举、监督和罢免本地区一府两院主要负责人，并通过对主要负责人的选举、监督和罢免来实现对本行政区内公共事务的管理；依据相关法律保护全民所有制、集体所有制财产和公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。简言之，区县级以下的人大代表的主要职能是为民代言和监督地方同级政府的财政预算和预算执行情况，不仅不会对国家政权安全构成威胁，反而有助于对地方政府公务人员的直接监督，促进地方经济繁荣和社会稳定。这样说来，放开区县以下人大代表的直选不仅能保证省级以上国家政权的稳定，减少意识形态的纷争，而且能够充分把以维权式参与为特征的选民积极参与吸纳到制度化的轨道，帮助上级党和政府监督地方政府，减少地方一府两院公职人员（特别是第一把手）贪污腐败的机会，并通过制度化的管道让人民逐步学会依法和民主地管理好地方的公共事务。
因此，如果说文革前的人大代表换届选举，我们还可以“老百姓不识字和未经过选举训练”为由，把“由中国共产党、各民主党派、各人民团体联合提名的方式，作为提出各级人民代表大会代表候选人名单的主要方式”。[28](P134)那么，在确定了“各级政党、人民团体联合推荐的代表候选人，其总数以不超过应选代表的20％，为宜”的操作细则以后，实际结果却是各党派、各人民团体提名候选人当选代表的几率几乎达到了100％就很难理解了。如果只能保证平等的选举权而不能保证平等的被选举权的话，所谓人民当家作主就难以落实了。
事实上，如果这样的安排确认式选举继续下去，就只能增加选民的厌选情绪，或干脆抵制选举；如果只能采用未经选民委托的少数“选民代表”讨论协商确定正式候选人，只将人大代表选举视为组织上的人事安排活动的话，就会使那些无党无派的绝大多数公民的被选举权受到实际的限制和侵害，人民代表大会制度不仅不能把政党外的社会精英吸纳到体制内来，同时也使拥有选举权的选民失去了更多的选择机会，这样不仅选民同时拥有的选举权和被选举权无法真正实现，也不利于人民代表大会制度的真正完善。
收稿日期：2011－07－17
注释：
① 本文主要根据《参与的逻辑——北京选民选举心态与参与行为追踪研究》（雷弢著，香港晨钟书局，2009年8月版）的第三章第三节改写而成。原标题为《北京市人大选举法规的制定与实施效果》，增加了分析与结论部分。本文采集的数据均为官方正式发表的数据，个别数据来自网友的网上发布，笔者经过逐一核实，认定其与事实基本相符，故加以采用。
② 源自：北京市人大网，2006年11月17日。
③ 这里的731人只是根据官方公布数据的估计值。2003年北京市区县人大代表选举结果只公布了选民10人以上提名候选人的当选代表数量和比例，即3662人当选，占当选代表总数的83.2％。但没有公布政党和人民团体推荐提名候选人的当选代表数量和比例，731人是根据全市总共提出初步代表候选人41637名，减去选民10人以上提名初步候选人40906人以后的差数731人（参见参考文献[9]），即使这731人全部当选，总当选人数即3662＋731＝4393，还是与4403这个应选代表数量相差10人，参见参考文献[10]。
④ 时传祥：1915年出生于山东省齐河县一个贫苦农民家庭。因家乡遭遇灾荒，他14岁便逃荒流落到北京城郊，受生活所迫当了掏粪工。新中国成立之后，共产党和人民政府清除了粪霸等恶势力，时传祥真正感到翻身得了解放。1952年，他加入了北京市崇文区清洁队，继续从事城市清洁工作。1956年当选为崇文区人民代表，同年6月加入中国共产党。1959年，时传祥作为全国先进生产者参加了在北京召开的全国“群英会”，还被选为“群英会”主席团成员，同年被选为北京市政协委员。1964年，他被选为第三届全国人大代表。1975年5月19日因病逝世，终年60岁，参见参考文献[20]。
⑤ 北京市区、市和全国人代会的届次并不一致，经核对，2006年北京市第十四届区人大代表选举出第十三届北京市人大代表，再由第十三届北京市人大代表选举出第十一届全国人大代表。
⑥ 资料来源：http://www.gongshe.com/bbs/dispbbs.asp?boardid=38&id=62336。注：笔者当时经过认真核对，认为以下资料是可靠的，尽管近两年由于工作变动等原因，北京市的全国人大代表进行了个别调整，总人数增至61名。但这一变化对本文的分析结果影响甚微。
⑦ 据笔者2006年在北京市进行的选民调查结果显示，有38.5％的选民表示“如果可以自荐竞选的话，我觉得自己有能力当选人大代表”。参见参考文献[27]。