重庆市规划设计研究院 401120
摘要：社区办公用房是基层政权建设的“主战场”，其合理规划布局是构建和谐社区的基础。本文以重庆市大渡口区为例，通过现场踏勘、民意访谈等深入的现状分析，解析现状社区办公用房布点存在的问题，了解居民对社区办公用房的满意度和需求状况，并以居民需求为导向、因地制宜提出相应的社区办公用房规划布局策略。
关键词：山地城市；街道划分；社区办公用房选址
1、前言
社区办公用房是社区居民议事、开展社区活动、办理居民事务的重要场所，是基层政权建设的“主战场”。随着城市快速发展，大量外来人口涌入，人口急剧膨胀，现有镇（街道）管理区域和社区办公用房无论从规模、还是服务水平来说，都已不能适应当前形势发展的需要。调整镇街行政区划、完善社区办公用房建设、提升基层政权管理服务能力，迫在眉睫。因此，本文以重庆市大渡口区为例，在深入现状调查分析的基础上，制定有针对性的社区办公用房规划策略，为大渡口区社区办公用房建设提供理论参考。
2、研究方法
2.1 可达性分析
在现状调研的基础上，对社区办公用房的可达性及服务范围进行分析，发现现状布局存在的问题。
2.2 居民需求分析
通过访谈、座谈等形式，对大渡口区范围内五街三镇的44个社区进行调查，了解居民对现状社区办公用房的满意度和需求情况，并以此为参考，制定有针对性的社区办公用房规划策略。
3、现状问题解析
重庆大渡口区全域面积102平方公里，地势由西北向东南呈阶梯状逐渐由高向低变化，区内地貌总的特点是以丘陵为主。大渡口区现辖五街三镇，5街为新山村、九宫庙、跃进村、春晖路和茄子溪街道，三镇为八桥、建胜和跳蹬镇，区政府驻新山村街道。
大渡口区为服务重钢而设，曾是重庆市重要的老工业区。2011年6月，重钢完成环保搬迁，为大渡口区转型发展提供了良好的机遇。预计“十二五”期间，大渡口的经济发展和城市建设将进入前所未有的快速发展时期。一方面，随着“五横五纵”道路网的建成，城市空间体系清晰可见，另一方面原有的城市空间风格将发生一系列变化，大量外来人口涌入，人口急剧膨胀。紧抓建设国家中心城市的战略机遇，至2020年大渡口区将初步形成60平方公里、60万人口的城区格局，基本实现转型发展，建设成为“生活品质之城、新兴产业之区”。
随着危旧房改造、重钢、钓鱼嘴等重点片区的建设，大渡口区城市管辖人口、管理服务格局发生重大变化。现有镇（街道）管理区域和规划布局不适应形势发展的需要。调整镇街行政区划、完善社区办公用房建设、提升基层政权管理服务能力，迫在眉睫。在经济迅速发展的今天，人口的密集和居民精神物质生活的需求不断增加，如何结合大渡口城市内部空间重构，适应城市转型社区发展的需要，统筹布局社区办公用房，用以指导全区社区用房建设，解决目前社区用房建设定点难选点难的问题，服务即将大量涌入的人口，是我们本次规划思考的主要问题。
二、现状概况
大渡口区辖五街三镇，5街为新山村、九宫庙、跃进村、春晖路和茄子溪街道，三镇为八桥、建胜和跳蹬镇，区政府驻新山村街道。
1、现状“小”、“散”、“空”、“偏”、“无”。
社区办公用房是社区居民议事、开展社区活动、办理居民事务的重要场所，是基层政权建设的“主战场”。目前大渡口区共有44个社区，按已有的实际使用面积22900平方米计算，平均每个社区520.46平方米。根据重庆市民政局关于规范化社区用房不低于500平方米的要求，大渡口区共有15个社区用房面积达到500平米标准（春晖路街道翠华、柏华、锦城、惠丰、阳光社区，新山村街道新一、平安、沪汉社区，跃进村街道跃进、钢堰、堰兴、渝钢、革新社区，九宫庙街道新工社区、跳蹬镇蓝沁苑社区），其余均未达标。达标社区中，较好的有蓝沁苑、革新、沪汉、新工，面积超过1000平米，其余社区总体存在“小”、“散”、“空”、“偏”、“无”等问题。
“小”即面积小：全区共有29个社区面积未达标，其中新华社区仅有120平米（其中有40平米属租用），松青路仅有146平米；“散”即呈多点分布：目前，全区44个社区有71处办公用房（已拆迁的16处用房不计入其中），有7个社区办公地点分布到3-8处，如春晖路街道锦城社区有8处办公地点，惠丰社区有6处办公地点；“空”即无用房：由于危旧改拆迁等因素，跃进村街道马王街社区，新山村街道冶建社区、锁口丘社区，九宫庙街道创新社区、百花社区、锦霞社区、马桑溪社区无办公用房，要么依靠和其他社区合署办公，要么依靠租房进行办公。“偏”即位置偏：如九宫庙街道九怡社区，开发商提供的社区用房为阳明佳城小区内一个角落里，群众办事极其不便；“无”即无产权：71处社区用房中，仅有8处有产权；2012年前已经拆迁的16处社区用房中，原13处有产权，但拆迁后产权未得到保障，据统计，全区已拆迁的社区用房，未到位赔偿金额共计约2142万元。
2、建设不到位
（1）开发商提供不到位
个别开发建设单位不能及时足额按标准提供办公和服务设施用房；或者所提供的用房分散、零乱，甚至是车库或负层，不利于便民利民服务。
（2）社区用房选点难
从2005年至今，全区仅有新山村街道沪汉社区选点进行独楼独栋建设，其余社区均为开发商提供用房或者在原有用房的基础上进行改扩建；社区新建选址非常困难。
（3）缺乏资金
从2007-2011年，大渡口区财政每年仅有200万元用于全区社区建设工作，无专项建设资金专门用于社区用房建设，各街镇也没有财力投入。
（4）产权归属不清
大渡口区71处社区办公用房中，9处是通过租用开展办公，其余62处自有用房，有54处未明确产权，这些用房在房屋拆迁、优化置换交易等变动中，权益难以保障。
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三、好处
加强社区用房建设，是保障和改善民生、提高居民生活水平和生活质量的民心工程。有利于解决目前大渡口区社区用房建设定点难选点难的问题；有利于解决开发建设单位提供社区用房不到位、不足额、地点偏、散等问题；是加强基层组织建设的重要举措，是加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定的基础工程。
（1）解决社区用房选址难问题
随着大渡口区全域城市化进程的加快，社区办公用房布点规划滞后于城市发展的矛盾日益凸显，急需按照按照“人口规模适度、服务管理方便、资源配置有效、功能相对齐全、社区居民自愿”的原则，将社区服务设施纳入城市规划、土地利用规划。通过合理确定社区服务设施的数量、选址布局、建设方式、功能划分，将社区服务设施的选址定点进行法定化、前置化，在开发建设单位取得土地开发建设所有权之前就将社区服务设施用房落实到地块，并与新区开发及旧城改造同步设计、同步建设，解决社区用房选址难问题。
（2）解决社区用房按时、足额、规范提供到位问题
经济的发展带来原社区公共配套服务空间资源跟不上居民多样性需求，也带来市场经济条件下社区开发主体房地产开发商在利益的驱使下往往不重视社区公共配套服务空间资源的建设，更多的社区公共配套服务空间资源仍需要依靠政府为居民配置。因此，自社区布点规划公布实施之日起，新建住宅小区和旧城区连片改造居民区的开发建设单位，应将社区服务设施纳入工程规划设计方案，提供本规划所确定的社区服务用房。老城区和已建成居住区没有社区服务设施的或者不能满足需要的，要加大资金投入力度，先期解决已拆迁和即将拆迁社区服务用房的建设问题，以满足社区工作和服务居民的需要。
（3）确保社区居委会在基层组织建设中的重要作用
社区居委会是基层群众性自治组织，是社区成员与政府之间的桥梁和纽带。社区服务设施为居民提供了基本的公共需求，是联系居民和社区情感的场所。随着市场经济的发展，大量的“单位人”变为“社会人”，社区成为居民工作之余最基本的生活空间，对社区的依赖性日益增强。加强满足居民服务需求的社区服务设施建设，不断夯实社区服务基础平台，不仅有利于实现对“社会人”的组织化管理，而且有利于发挥社区居委会的自治服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系和维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上有着极其重要的作用。
（4）加强和创新社会管理的重要举措
社区布点规划不仅仅是对社区空间上进行布局，更是为城市社区建设和管理提供依据，在未来城市建设中起到规划引领作用。按照“科学规划、合理布局、适应需要、适度超前”的基本思路，注重社区布点规划与我区城市发展总体规划的衔接，与未来一个时间段甚至更长时期人口发展规模的衔接，与社会管理发展的趋势同向，确保社区布点规划适应社区规划人口、社区发展需求，符合全区经济社会发展实际，满足服务群众的需要。逐步建成“区域规划佳、设施配置优、服务效率高、资源效益大”的社区服务设施体系。
（5）构建和谐社会的有力保障
社区作为城市社会组织和居民生活的基本单元，其公共服务设施在树立社区形象、为社区聚集人气、提升居民素质和“缩差共富”方面起到积极作用。公共服务设施的合理配置是提高居民生活水平、促进邻里和谐的有力保障。同时，社区公共服务设施为居民提供了良好的交流平台和互动空间，是联系居民和社区情感的纽带，是促进社区和谐的一个有力保障。完备的社区公共服务设施将为居民带来高品质的生活，使居民产生共享、共有、共爱的意识和感情，增强社区的人气和凝聚力，对社区的可持续发展将起到积极的促进作用。
四、规划原则
1、尊重历史、统筹布局：结合各街镇的历史沿革及城市规划空间布局，因循现有街镇辖区边界，协调整合各街镇之间的管理界线，合理划分街道辖区。
2、立足现实、促进发展：结合现状建设，综合考虑重钢、钓鱼嘴、八桥及小南海片区城市化进程、社会转型发展等各方面因素，合理配置基层政权资源，促进全区社会、经济的可持续、健康发展。
3、干道为界，人口适量：依托大渡口“五横五纵”交通干道结构，街道的划分以内环快速、快速路二纵线、西城大道、中坝路、钢花路等主、次干道为界，结合规划居住人口，全面覆盖，合理划分规划街道辖区。以便于下一步城市管理、公共服务的开展。
4、功能完备、方便群众：以空间资源利用效益优化为要旨，整合实现街道、社区办公用房在服务范围、服务人群等方面的统一，配套完善，充分发挥规划在经济社会发展中的统筹作用。
5、远近结合、操作性强：尊重转型发展的内在规律，应对双山等片区快速发展所面临的现实问题，体现规划的可操作性；制定合理的实施时序，为未来城市管理奠定扎实的基础。
五、选址原则
1、分层级设置社区公共服务设施：根据《重庆市城乡规划公共服务设施规划导则》，城市社区分为社区街道与社区居委会二级。社区街道服务人口和范围基本与居住区（人口规模约3~5万人）对应，社区居委会服务人口和范围基本与居住小区（人口规模约1~1.5万人）对应。社区街道主要公共服务设施是社区服务中心，社区居委会主要公共服务设施是社区服务站。
2、社区公共服务设施选址原则
（1）街道
社区服务中心宜设置在社区街道地理中心，方便服务居民，服务半径为1000m，其办公用房宜独立占地，可与同级别公共服务设施集中布置，形成集中的中心，也可相邻设置或独立设置。
（2）社区居委会
社区服务站办公用房宜与其它非独立占地的社区公共服务设施组合设置，服务半径为400m。
六、调整设想
城市社区以街道办事处或居民委员会为主要地域范围，是城市的细胞和基础，与社会各方面的关系最密切，是社会问题最敏感、最集中的地方，是当今中国城市社会整合的主要载体和基础工程。城市因人的集聚而产生，城市化是人类社会进化的一项重要内容。不断产生矛盾和解决矛盾，又不断产生新的矛盾和解决新的问题，是城市化的基本特征之一。
本项目最根本目的就是结合大渡口区的转型发展，将地域空间构成与社区职能组织梳理并整合在一起，综合考虑物质空间、社会发展及行政管理等各方面因素，探讨大渡口社区公共配套服务空间资源配置问题，以改善居民生活条件，合理配置社区公共配套服务空间资源，创造宜人的居住环境，为树立社区形象、聚集人气、提升居民素质和“缩差共富”等方面起到积极作用，也为社区带来强烈归属感与凝聚力，促进经济可持续、健康发展。
结合大渡口全域城市化后的建设用地、人口规模分布，拟在大渡口区规划形成8个街道、61个社区的建制格局，具体设想如下：保留原有5个街道，原3镇改为3街道。
论文作者:邹畅,喻兰（通讯作者）
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第27期
论文发表时间:2019/1/4
标签：社区论文; 大渡口区论文; 办公用房论文; 街道论文; 居民论文; 设施论文; 城市论文; 《建筑学研究前沿》2018年第27期论文;