城市公交的改革模式和政策选择，本文主要内容关键词为：公交论文,模式论文,城市论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市公共交通优先发展与改革模式分析
本文根据城市公共交通纵向与横向分割制度安排的相关理论，结合我国城市公共交通 行业发展与改革的实际情况分别从治理模式和市场结构重组模式两方面进行分析。
1.治理方式的模式选择
从发达国家的经验看，城市公共交通行业的治理方式大体分为两种：国有化、民营化 与规制。国有化的含义是政府建立国有公共交通企业直接经营，其基本思想是由政府拥 有而不是私人企业拥有(见图1)。按照科斯的交易成本理论，城市公共交通由国有企业 统一经营可以节约大量的交易成本，并使自然垄断所产生的成本节约自动由全社会获得 ，而不由垄断者占有。然而由于信息不对称、机会主义、有限理性和体制等原因，城市 公共交通经营国有化往往导致企业资源配置效率与X效率低下。在英国、西欧、中国等 国家曾采用这种模式。
民营化与规制是指公共交通行业的管理并不全盘私有化，而是在城市公共交通管制中 更多地运用民营经济成分来提高整个交通系统的效率，弥补国有化的不足，最终形成良 性循环的公私合作交通管制模式，创造政府、私人机构和乘客“三赢”的局面。在这种 模式中，政府应该对其进行某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可等(见 图2)。由于国有企业在组织上存在着产生并加大非效率性的内在问题，因此有必要更多 依赖社会民间组织，特别是市场而减少对政府的依靠，将其尽可能变革为效率化的组织 形态。
2.市场结构重组模式分析
市场结构重组通常是指政府以法律和行政手段，在短期内对特定的自然垄断产业的市 场结构作重大调整，把原有的垄断性市场结构改造成竞争性市场结构，以形成有效竞争 的格局(王俊豪，2004)。其主要表现形式是政府对具有垄断性质的行业或企业实行纵向 、横向分割或采取自由化放松进入管制等政策。综观国内外对公共事业部门市场结构的 分析，当前我国城市公共交通行业的市场结构重组方式比较可行的模式主要有2种：(1) 线路网络联合所有制模式。这种市场结构重组模式的特点是，政府公共交通监管部门允 许竞争性业务领域的公交公司共同拥有线路网络部分。如图3所示，首先对原来垂直一 体化的公共交通行业实行分割政策，由政府委托一家单位经营具有自然垄断性质的线路 网络部分，多家公司经营竞争性业务(公交公司)，但经营线路网络的这家单位由多家公 交公司共同持股经营，政府公共交通监管部门要对经营线路网络单位进行管制。该模式 有利于保持自然垄断性业务与竞争性业务的高度协调性，消除两种业务单位之间的矛盾 ；也有利于自然垄断性业务经营单位对最终消费者需求做出快速反应。但运用这种模式 要注意防止各个竞争性公司联合起来排斥新进入者，合谋抬价，对局外公司采取歧视政 策。无锡城市公共交通优先发展与改革的模式(即成立了城市公共事业产业集团，在集 团下面又成立独立的公交公司和合资公司，以形成有限竞争格局)是该模式的雏形，其 下一步改革方向应该向该模式靠拢。(2)线路网络接入管制模式。这种模式的特点是， 政府实行放松进入管制与加强接入管制相结合的政策。如图4所示，在保持原有城市公 共交通企业实行自然垄断性业务和竞争性业务垂直一体化经营的前提下，政府公共交通 监管部门采取放松进入管制政策，允许一部分新的公交公司进入竞争性业务领域；同时 政府监管部门制定接入条件(如资金投资额度、服务和收费标准、车型等)，强制性要求 原有拥有垂直一体化部分的企业向竞争性企业(公交公司)公平地提供接入服务；最后， 经营竞争性业务的所有公交公司向最终乘客提供服务。该模式能保持原有企业的范围经 济性，但实践中要求政府管制部门采取有效的管制措施，以防止垂直一体化垄断企业采 取各种拒绝向竞争公交企业提供接入服务的反竞争行为。南京城市公共交通改革模式( 即成立城市公共事业产业集团，集团下属有自己的公共交通公司，同时社会上有几家民 营公共交通公司进入，城市产业集团提供接入服务)就类似于该模式。
二、优先发展与改革的政策选择
1.适度竞争是城市公共交通行业发展与改革的总体思路
从城市公共交通行业技术经济特点看，它具有明显的网络经济、规模经济性和范围经 济性。在这些经济规律共同作用且相互强化的效应下，要求该行业保持适度垄断，以克 服自由竞争的负面效应；另外，公共交通行业属于城市公用事业，其产品具有必需性和 普遍服务的特点。因此，城市公共交通行业应该由国有经济占主导的企业适度垄断经营 ，而不必强求均分同样的竞争机会。要不断完善城市公共交通特许制度，政府在赋予企 业特许经营权的同时要和特许企业签订一套完整的城市公共交通营运服务规范。
2.财税政策优先是保证城市公共交通发展与改革的前提
城市公共交通企业具有经营与社会二重性，各国政府都对公共交通提供财税政策支持 ，以低于或等于运输成本的票价，向乘客提供主要以社会效益为目标的客运服务。美国 政府对公共交通补贴有两种形式：一是财政拨款；二是由依法专为公交设立的资金提供 补贴，如0.5美分的销售税和1美分的汽油税。美国国会于1964年和1998年分别通过“城 市公共交通法”和“交通公平法”，明文规定为公交系统固定资产提供资助。澳大利亚 公交实行低票价，公交企业亏损由政府予以补贴。目前国内大多数城市公交均采用直接 授权经营，由政府直接拨款弥补政策性亏损。由于公交政策性亏损与经营性亏损的范围 尚未明确，缺乏精确的考核指标及考核方式，难免形成“鞭打快牛”现象，遇政府财政 困难往往补贴又难以到位，造成公交企业不堪重负。我们必须转变对公交补贴的思路， 跳出传统补贴方法的圈子，从划分政策性亏损与经营性亏损的范围、建立政策性亏损考 核指标、确定政策性补贴测算方式及政策性补贴来源等方面进行考虑。
3.建立现代企业制度是城市公共交通发展与改革的基础
继续深化国有公交企业产权制度改革，建立国有资产管理和运营体系。政府作为国有 公交企业的出资者，以出资额承担有限责任，行使出资人权利，按出资额享有资产收益 、重大决策、选择经营者的权利。要确立国有公交企业独立法人地位，成为依法自主经 营、自我发展、自我约束、自我完善，对所有者的净资产承担保值增值责任的经营单位 。国有公交企业要按照《公司法》要求完善企业领导体制，形成分工负责、专业化制衡 的公司法人治理结构。从外部管理上来讲，政府对公交的管理应在改革中逐步引入竞争 机制，在条件具备时，政府可对一些线路或划出一定区域面向社会进行公交线路经营权 竞标。通过竞标能够充分调动公交企业的积极性，增强其管理效能及竞争力，还可以通 过市场方式确定政策性亏损补贴额。