“扩权强县”与政府层级管理体制创新，本文主要内容关键词为：层级论文,体制创新论文,强县论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“扩权强县”大致是指赋予县级政府更多的经济社会管理权限，使其更加具有自主性、灵活性和创造性。近来，全国许多地方开展了“扩权强县”工作，大有方兴未艾之势。这是一项事关政府管理体制特别是层级管理体制创新的大事，对行政区划体制等方面的改革也有较大影响。本文拟研究我国目前“扩权强县”工作的态势特征、存在的问题，从而提出建议。
一、“扩权强县”工作方兴未艾
笔者最近曾就“扩权强县问题”专门进行过一次问卷调查。调查的对象是中部某省的10个县(市、区)。由于该省经济社会发展居全国中等，又地处中部，因而具有相当高的代表性。
调查问卷反映出的一些基本信息是值得关注的。大家对“扩权强县”普遍持赞同的态度，对现行市管县体制持不赞同的态度，认识到了市管县体制的许多弊端，“扩权强县”愿望十分强烈。具体情况是：10个县(市、区)全部对“扩权强县”持赞同态度。有5个对市管县体制持明确的不赞同态度，4个认为应视具体情况而异。7个认为“扩权强县”与苏浙发达地区的快速发展密不可分，另外3个认为也存在一定的关系。对于市管县体制的优点，有6个未作回答，其他3份的回答分别是“微乎其微”、“管得死，带不动”、“不合时宜。”只有1份持赞同态度。对于市管县体制的主要弊端，9个认为“管理层级过多，管理成本增加”，6个认为“职责定位不清”，7个认为“县市之间无谓的竞争加剧”，还有4个认为“市存在的法律依据不足”。有8个县(市、区)认为应当赋予县全部的市级经济管理权限，2个认为应当赋予县部分的市级经济管理权限；有9个认为应当赋予县全部的市级社会管理权限，1个认为应当赋予县部分的市级社会管理权限。关于对该省“扩权强县”工作的总体评价，9个选择了“做了一些工作，仍有很大空间”，1个选择了“一般”，而没有一个选择“很满意”。大家认为，浙江和河北两省的工作最为出色。这两个省“扩权范围较广，力度更深，县(市)体制更为灵活”；“领导重视、改革到位、督察有力”；“县域经济发展的积极性得到充分调动，县域经济发展的要素资源配置得到优化”；“权责对等，降低成本，有利于提高工作效率”；“这两个省在思想解放、政策扶持、大胆放权、体制改革方面明显力度较大”。这些基本信息充分反映了县级政府的迫切愿望，说明“扩权强县”工作已经产生很大影响。
目前，陆续开展“扩权强县”工作的省份，在全国已有浙江、福建、江苏、广东、河南、河北、湖南、湖北、吉林、山东、辽宁、江西、安徽等十几个省，除去几个直辖市和海南省、青海省和西藏自治区外，所占比例已经过半。“扩权强县”是减少政府管理层次、降低管理成本、提高行政效率、发挥基层政府创新积极性的必由之路，也是大势所趋。因为原有的市管县体制存在许多弊端，如降低了管理效率，提高了管理成本。市管县体制影响信息传递的速度和效率，加剧城乡之间的矛盾。省管县比较宏观，县的自主权和回旋空间都比较大。而在市领导县的体制下，市对县是全方位的具体领导，县的自主权比较小。还有职能定位不清，市、县竞争加剧。省级政府基本以宏观管理为主，多制定政策；县级政府以微观管理为主，多执行政策。地级市的职能就是两头各拉一点，即省里下放一点，自己从县里上收一点。县级政府长期以来一直拥有较高自治能力，而地级市使不少县级政府的权限上收，影响和干扰了县级政府自治权能的发挥。由于市、县财政体制的相对独立，市、县成了两个相对独立的发展主体，县(市)被统得过死，缺乏应有活力。大家对这些弊端普遍具有较为清醒的认识，上述问卷调查就是明证。
二、各地扩权强县工作态势特征分析
许多省把这项工作作为深化行政审批制度改革、发展县域经济、统筹城乡发展、提升区域竞争力的一项重大的战略部署。如安徽省2003年7月首批清理下放一批行政管理和审批事项时，明确指出目的就是为了进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，简化行政审批环节，扩大市、县经济和社会管理权限。2003年湖北省委、省政府《关于加快县域经济发展的若干意见》，则包含大量“扩权强县”工作的内容。浙江省早在1992年便开始了扩权强县工作，十几年来，浙江成为中国县域创造力最强盛、县域经济最发达的省份，扩权强县是其发展的“真经”。河南省赋予巩义、固始、永城、邓州、项城5个县(市)与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，同时又将其规划为该省5个区域性中心城市之一，目标就是使他们在区域竞争中立于不败之地。
各地扩权强县工作态势各异。开展这项工作的省份，既有经济社会相对落后的地区，也有较为发达的地区，如浙江是扩权强县的策源地，还有广东、江苏和山东等。各地开展的频率也不一。有的省仅有一次这样的安排部署，有的省则稳步推进，不断引向深入。如湖北有了两次，吉林有了三次，而浙江先后于1992、1997、2002和2006年进行了四次。各地扩权的方式，主要是由省级政府将原由省直部门或市直部门行使的经济社会管理权限下放给县级政府。最早开展这项工作的浙江省，则明确了“能放都放”这一总体原则，即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理；须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。对国务院有关部委办文件规定须经市审核、审批的事项，原则上也要放，一般采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法。这些方式对其后其他各省很有启发作用。
各地放权的力度差别很大。如中部某省政府2003年首批下放了146项行政管理和审批事项。其中由省下放到市或县审批的事项109项；由县报市审核、市报省审批改为由县直接报省审批、报市备案的事项36项；取消审批事项1项。但下放的109项中，只有17项是直接下放到县，其他是只下放到市。而到2002年8月，浙江省已赋予扩权县313项市级经济管理权力；2003年以来，湖北省也为扩权县下放了239项经济管理权力；吉林省下放的经济管理权力更是已近900项，占省直部门权力总数的近60％。
各省放权的覆盖面不同。有的是针对省内的全部县，如安徽省首批放权时就是如此；有的是分类进行，依据一定的原则选择若干县作为试点，待取得经验后再扩展。如河南选择偃师等30个县(市)，赋予其部分的市级经济管理权限。河北的辛集市等22个县(市)则被赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限。更值得关注的是，许多省还选择了一些县，赋予其市级全部的经济管理权限。如河南赋予巩义、固始、永城、邓州、项城5个县(市)与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。湖南省选择若干经济强县(市)，赋予其相当于省辖市的经济社会管理权限。
各地都还有其他方面的相应措施。如省对扩权的县(市)实行项目直达、信息直达、资金直达等。而由省对全省扩权后的县乃至省内所有县实行财政直管，则是一项重大的财政体制改革。2006年11月浙江启动的第四轮强县扩权试点，尤为值得关注。这次扩权的主要内容是：在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下，进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限，以社会管理权限为重点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。义乌市可根据经济社会发展需要，按照全面履行政府职能的要求，研究提出调整优化政府机构设置和人员编制方案。
金融、电力、土地、工商、税务等垂直部门各自都有一套自上而下的管理体制，扩权的许多省份注意到这个带有普遍性的问题，并有明确规定。如安徽省规定，省垂直管理部门在县级延伸机构领导干部的任免，应当事先征求地方党委、政府的意见，进行充分酝酿；吉林省明确要求落实县(市)党委对辖区内由中央和省垂直管理部门和单位的协管权。凡中央没有明文规定的，其党组织关系都应实行属地管理，主要领导的任用必须事先征得当地党委同意。湖北省也规定，党中央、国务院或中央部门规定仅对省一级党委和政府部门实行干部双重管理，而未对省以下做出明确规定的，省级部门原则上不得将对下级部门领导干部的管理权延伸到市(州)、县(市、区)，已延伸的一般应予取消。今后，对法律法规和党中央、国务院没有明确规定上收市(州)、县(市、区)干部管理权限的，任何部门不得以任何理由擅自上收。
三、目前“扩权强县”工作面临的一些主要问题及思考
从这次问卷调查反馈的基本信息看，广大的基层干部对如何做好扩权强县工作，认识是清楚的。他们提出的一些具体建议，充分反映出广大基层干部思进的决心和宽阔的视野，是很有水平的。大致包括：解放思想，转变观念；营造更适宜创新的社会政治氛围，允许失误和失败；赋予县尽可能多的市级经济社会管理权限；各项发展扶持资金、项目、信息等由省直接下达到县；给予沿边县更多的倾斜和支持；在干部问题上优先放权；让县对县级垂直部门拥有更大的协调管理力度；建立工作责任制；积极试点，及时推广等等。这是今后推进这项工作的良好基础。
“扩权强县”涉及到省、市、县三级政府和部门权力的重新划分。根据外地经验，尽管“扩权强县”是一项深受基层干部欢迎的体制性改革，但固有体制和惯性的梗阻是存在的。
强县扩权后，市、县管理脱钩，两者矛盾一时难免发生。如市对扩权县的支持力度减弱。以财政配套资金问题为例，对一些已审批的项目，省里资金下来了，市里往往不愿拿出配套资金。还有，扩权的这部分县(市)事实上与原来隶属的市管理脱钩，催生了与原来市的矛盾，为了创造好的发展环境，既要主动沟通省一级部门，还要维护与市里的关系，“两个婆婆”的问题造成县级行政成本增大。而市有关部门执行扩权政策有时也难免不到位，一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放，仍须到市里办理。这种“两头热，中间冷”的现象致使扩权县左右为难。
应该说，权力虽然下放到县(市)一级，但市级政府责任却并没有轻。市级政府还有重要的责任，就是加强对县域经济发展的领导，对重大措施的落实监督，对重大问题的协调和解决等。从管理权限来看，经济社会发展的规划，重大跨县域的基础设施建设，市区域内重大问题的解决等，都需要市来协调解决。权力下放后，市能够更加集中精力发展本级的经济，市域和县域经济的发展是相得益彰的，不能对立起来看。放权后，市的发展将遇到一些新的问题，例如机构精简、人员分流等，因此市政府要进一步转变职能，打造服务型政府。值得称道的是，浙江省放权后，宁波市和杭州市很快让原本没有进入扩权县名单的其他县(区)全部享受“扩权县”的待遇。经济欠发达的衢州、丽水两市也参照省的扩权政策，宣布给部分县(区)放权。在县(区)扩权已成大势之时，浙江省四市这种理性务实、开明大度的做法，很有启发意义。
对于扩权强县获得成效的最关键之处，问卷调查所反馈的信息值得关注。有8个县(市、区)认为需要“省领导的高度重视”；5个县认为需要“省有关部门的大力支持”。因为强县扩权所带来的另外一个新问题，就是由省里在许多方面直接管县后，在省级区划单位没有缩小、省份没有增多的情况下，在省直机构“定职能、定机构和定编制”这“三定”情况没有较大变化的态势下，省的管理幅度过大，管理难度加大，省直部门工作有时难免认识不到位，消极抵触；工作不到位，缺乏与扩权强县政策相关的实施细则。还有垂直部门的问题。尽管许多扩权省对此有专门的规定，但在许多地方，固有的垂直体制是落实扩权政策的一个很大的障碍。这时，就需要省里下定决心，加强组织领导，加大工作力度，切实推向深入。省级乃至中央就要统筹兼顾，总揽全局，处理好局部利益与整体利益的关系，处理好不同层级政府管理权力分配的关系，处理好“条”与“块”权力分配的关系。在当前，一方面还要根据工作需要，考虑适当调整省直职能部门的“三定”内容，另一方面，也是更重要的，就是需要省直部门改进管理的方式方法、努力建设服务型政府，提高依法行政能力，大力加强政风建设，切实转变职能。
温家宝总理在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，把深化体制改革放在重要位置，特别强调要完善落实科学发展观的体制保障。这是因为我国改革仍然处于攻坚阶段，还必须解决不少难度很大的深层次问题。因此，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。政府层级管理体制问题，就是我们面临的深层次问题之一；政府层级管理体制的创新和完善，就是落实科学发展观的体制保障之一。近年来各地开展的“扩权强县”工作，就是对解决这一深层次问题具有积极、深刻而又深远意义的一次探索，是应该继续稳妥推进的。
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