中国失地农民权益保护及若干政策建议，本文主要内容关键词为：中国论文,权益保护论文,失地农民论文,建议论文,若干政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为深入研究征地制度改革与失地农民权利保护问题，对北京市朝阳区、江苏省苏州市吴中区、山东省滕州市、四川省双流县进行了实地调查。调查涉及13个乡镇、39个村庄。样本选取参考了乡镇和村庄的经济实力、距离城区的远近、经济发展类型以及征地时间和规模等因素。课题组在每个村庄抽取了20～30个农户进行问卷式独立访谈，共获得1106户有效问卷。总体上看，被调查农户兼顾了好中差三个档次，具有较好的代表性。
一、主要判断
通过调研和比较分析，形成了以下主要判断：
(一)土地征占规模大，失地农民数量多
调查的四个县、市、区都经历了显著的城市扩张和工业增长，以及出现过频繁的征地现象。它们被选择为调查对象，部分原因也是为了观察不同经济社会特征下征地方式和程度所呈现的差异。
1.江苏省苏州市吴中区基本情况。2001年吴中区由原苏州市吴县市分设而成，当时吴县市一分为二(吴中区和项城区)。伴随着吴中区的建设和发展，用地需求大幅增长。2001-2003年间，用地指标基本上不受控制。2001年用地征用量不到200公顷，2002、2003年土地征用量都超过666公顷。2004年国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，该区建设用地指标锐减，用地指标只有133公顷，2004年、2005年实际每年征地415公顷和333公顷①。2001-2005年在征地高峰期，吴中区征地面积2740公顷，其中耕地2233公顷，占征地总面积的81.5％。在早期，企业引入后，征用耕地建设厂房。随着产业聚集、经济发展，征用土地采取“筑巢引凤”的模式。即在招商引资前，地方政府获取土地、制定土地利用规划、建立基础设施、建设厂房的雏形。大规模的农地征用，客观上形成了大量的失地农民，而且多数是全失地农民。据初步统计，截至2005年底，该区38万农民中失地农民占18万人，占全部农民将近一半。在这18万失地农民中，其中有2万是国家由于高速公路两边绿化带(20～50米)建设租用集体土地造成的农民失地。被调查农户在征地后98.52％完全失去了土地。
2.四川省双流县基本情况。双流县是成都市辖的近郊县，工业发展和城市扩张带来的基础设施、工商业、房地产占地数量大、覆盖面宽，失地农民数量多。在1996到2005的10年间，双流县共征用土地3092公顷，年均征用土地309公顷。其中，征用的耕地占征地总面积的71％。双流县失地农民总量累计约为9万人，占农业人口比重接近10％。在所调查的10个村庄中，9个村庄土地自2000年后被征用，其中72％的农户完全失地，只有28％的农户保留了数量有限的农地。失地农户的调查显示，户均被征土地达到0.18公顷，占户均全部耕地面积的比重达到85％。不难看出，双流县失地农民总体上属于重度失地状态，大多数失地农民在基本生活方面已丧失对耕地产出的依赖性。
3.山东省滕州市基本情况。近年来，滕州市工业化超常规发展，城镇化快速推进，土地征用规模较大，形成了一定规模的失地农民。1998年以来在非农业建设占地面积中，通过征用程序把集体土地变为国有土地的比重为24.7％，非农业建设用地未经国家征用而由集体土地直接进入建设用地市场的比重高达75.3％。如果以占地低于0.013公顷作为失地农民的界限，则滕州失地农民10732人，占农业人口比重为0.83％。如果考虑整个农用地转为非农用产生的失地农民数量，形成的失地农民规模较大，达44179万人，占农业人口比重为3.4％。滕州完全失地的农户比前两个调研地点要低，调查的295个农户中，目前仅有7％的农户全失地，46％的农户仍拥有多于0.06公顷的耕地。
4.北京市朝阳区基本情况。朝阳区属于北京市城市总体规划的城区，也是北京市人口最多、面积最大的近郊区。全区常住总人口280.2万人，其中农村居住人口58.5万人，包括农村户籍人口15.5万人。朝阳区在许多方面不同于上述三个地区。大多数村庄土地没有承包到户经营，而是由村集体统一经营和使用。征地活动不与个人进行交涉，对于农户来讲，某一次征地并不对其构成直接影响，征地后只是名义人均土地面积减少。朝阳区市政工程设施建设和公益性用地比重大，与一般新兴城市的扩张差异较大。近年来，各项重点工程和绿化隔离地区建设在朝阳区紧锣密鼓地进行，征用土地面积增长较快，造成的失地农民规模较大。在征地高峰的1995-2005年，共征(占)各类土地8866公顷，各类市政工程征(占)地导致的“农转居人员”(指征地后转为非农业户口的人员)6.75万人，“农转工人员”(指征地后转为非农业户口，年龄在劳动年龄阶段的人员)3.98万人，如加上各种隐形征占地(如绿化隔离带占地等)，失地农民规模达30多万人。
从四个调研点看，剔除北京市朝阳区未确地到户的家庭，在1106个调查农户中，原有地的共有954个农户。这些家庭征地前户均耕地规模达0.2公顷，征地后户均耕地规模为0.05公顷，征地后，55％的农户家庭完全失去了土地，根据普遍采用的人均耕地0.013公顷的标准计算，70％的家庭属于失地农户。
(二)土地征用补偿标准低，失地农民分享土地增值收益难
土地征用中的收益分配主要包括征用环节的征地补偿费和土地增值收益分配两个部分。其中，土地增值收益既包括土地取得环节政府收取的税费，也包括土地出让环节政府收取的土地出让金或土地使用费。从调查的情况看，目前农民的土地收益只发生在征地环节的补偿，土地出让环节的增值收益与被征地农民没有直接关系。
1.征地补偿标准偏低
《土地管理法》规定的土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，而与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关。根据最新的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，标准最高的一类地区耕地前3年平均年产值的最低标准为120元/公顷，而最低的四类地区才80元/公顷。这与土地征用后被作为工业、商业或房地产业产生的收益(租金)形成了强烈的反差。以吴中区工业标准厂房为例，每公顷土地的年租金为0.3万元～0.6万元。现行法律规定征收土地按土地的原用途进行补偿，而在近郊，这种按照征用土地原用途的方法进行补偿并不合理。如东四环路在朝阳区域内全长100多公里，征地时只给农民0.3万元/公顷的土地补偿费。但实际上，该区传统的农业用地很少，观光农业也不到1％，所以按照土地年产值计算土地价值，大大低估了土地价值，该区的土地租金实际高达2.6万元/公顷。各种征地土地补偿标准不一致，存在相对差异。如有的工程由于征占地主体和用地性质不同，征地补偿价格区别很大，尤其是政府征地和开发商征地，基础设施项目征地和开发项目征地，同地不同价，即使是相邻的同等地块的补偿却出现了偏差。例如，该区某相邻地块，政府征地1.06万元/公顷，开发商征地10.6万元/公顷，每公顷补偿费相差9.54万元。征地补偿标准完全与土地市场价格脱节，显然极不合理。
据调查，征地补偿费不足以维持农民的现实生活和长远生计。失地农民得到的土地补偿费、劳动力安置补助费一般只够维持6～7年的基本生活。如果是公益性占地，补偿标准更低，一般只够3～5年的生活费。农民失去土地也就失去了稳定的收入来源和长远的生活保障，而土地征用补偿并不能实现对土地功能的替代。至于对整个征地补偿的满意程度，只有略低于一半的农民认为补偿结果是公正的，其余的则认为是不公正的或者不予评论。
2.失地农民难以分享土地增值收益
政府在土地征用过程中获得了巨额的收益。2001-2005年，吴中区地方财政一般预算收入为60.96亿元，而土地出让金总额高达56.43亿元。其中，2003年和2004年地方一般预算收入为13.6亿和13.7亿元，土地出让收益分别为13.69亿和32.7亿元。双流县1996-2005年土地出让收益占财政收入的比重由0.3％提高到12.8％。滕州市2002-2005年土地出让收益与地方财政收入的比例大致在1︰2.2左右。
以吴中区为例，土地征用过程中每公顷土地上缴的税费合计约2600元②；土地出让过程中，通过拍卖出让的土地仅上缴契税、土地增值税、白蚁防治费等三项费合计就将近10万元③。土地征用和出让两个环节的税费合计，拍卖土地上缴税费占近5年土地出让均价的比重约12％，协议出让土地上缴税费占比约为40％。
与土地转用后巨大的、长期的增值收益相比，失地农民所得到的土地补偿费分配比重还很低，农民所获得的补偿费与土地征用后的巨额增值没有直接关系。吴中区2001-2005年土地出让金总额分配构成中，农民安置补偿费所占比重为14.05％。如果另按拍卖土地计算，近5年当地每公顷土地拍卖价平均为7.9万元，而其中只有0.25万元/公顷转入土地基金账户，用来补偿安置失地农民，占比仅为3.2％。土地征用平均收取的各种税费约为农民土地补偿安置费(不包含青苗及地上附着物补偿费)的1.13倍。其中，“招拍挂”收取的各种税费为土地补偿费的2.1倍，协议出让收取的各种税费为土地补偿费的0.96倍。
(三)征地程序不够透明和公开，农民参与程度低
征地过程中是否保障了农民的权益，不仅根据征地补偿款的额度大小来判断，更重要的是需有一套合法严格的透明程序来限制各级政府的权力。通过调查被征地者的知情权、参与权和上诉权考察征地程序是否规范。从四个县、市、区的情况看，失地农民对征地程序的认识，大体上反映了所在地区的相对富裕程度、城镇化和工业化的程度，以及能够替代农业的其他生存方式的可获得性。然而，受影响的失地农民认为，整个征地过程具有不透明性、信息难获取性，以及缺乏实际参与和解决问题的机制。
1.农民缺乏必要的知情权
征地前公告调查显示(表2)，总体而言，只有38.1％的农户征地前看到征地公告，37.2％看到了补偿公告。除吴中区外征地前的公告公示制度还没有形成。
在补偿款的分配阶段，634个农户认为村集体留用了部分补偿款，而其中，93.1％的农户不知道村集体掌握的补偿款的具体数额，87.1％的农户不知道村集体掌握补偿款的用途，仅有12.9％的农户表示村集体将补偿款用于修路、修水渠、村庄地下水道等公共基础设施建设。
对于征地过程中的透明度，在对“土地征用和拆迁过程中是否发生过征地款被挪用、截留等现象”问题的回答中，32.4％的被调查者认为征地程序公正，民主监督严格，不存在挪用截留现象；60.8％表示了解不多，不清楚；7.1％的被调查者有可靠事实和证据证明存在挪用、截留现象。四个调研点中，吴中区征地程序最为公正，77.1％的农户认为不存在挪用截留补偿款的事件，双流、滕州两地超过一成农户认为征地过程中存在挪用截留现象，而持怀疑态度的高达六七成。
2.农民缺乏参与权
部分地区征地过程中没有召开村民大会，农民在决策中处于弱势；农民对征地工作人员满意度不高；强制征迁现象一定程度上存在。在公布征地补偿方案前，22.4％的农户表示，当地政府和村委会工作人员开会并上门征求过意见；21.5％表示仅仅开会听取意见；而48.1％表示征地前没有听取意见。四个地区对比情况见表3。
在征地过程中，32.2％的家庭积极参加相关村民(代表)大会表达意见，39.7％没有参加但委托别人投票或表达意见，3.6％没有参加也没有委托别人表达意见，19.7％表示没有召开过相关会议，4.7％参加会议没有表达意见。四个调研点情况对比如表4。吴中区农户基本踊跃参加会议表达意见；双流县是劳务输出大县，在外打工人员多，因此，40.9％的家庭委托别人投票或表达意见，但总体而言，65.4％的农户在会议上表达意见；在滕州市，高达45.9％的农户表示没有召开过相关会议，表达意见者仅占49.7％，农民在征地过程中的参与权受到制约；北京朝阳区不直接征用农民耕地，也不与农民进行交涉，高达81.7％表示没有召开相关会议(见表5)。
在关于村民(代表)大会的内容调查中，606个参加大会的农户提供信息，会议集中于宣传政策文件和公告征地方案，对补偿问题进行民主讨论，但农民在决策中仍处于弱势，仅有三成农户表示会议对补偿方案进行表决，对出现问题进行商讨解决。49％的农户表示没有召开过相关会议。
由于北京市的特殊性，剔除朝阳区农户，其他三个调研点中，48.6％的农户表示，尚未与农民就征地补偿经过民主协商并达成协议，征地项目就已经开工。在调查的39个村中，有14个村、63个农户反映当地发生过强制征迁行为。除吴中区外，三个调研点均存在此现象。
3.农民缺乏有效的抗诉权
征地和房屋拆迁是涉及农民切身利益的大事，自然引起农民的高度关注。调查表明，农民缺乏有效的维护权益的渠道；争取权益过程中存在压力，且难以有效解决问题；部分地区农民有上访现象。资料显示，有18.4％的被访者努力争取过更多的征地补偿。争取的方式主要是：找有关部门和领导(发生频率为80.4％)，有组织地阻止土地开发施工(占22.6％)，也存在比较激进的方式，占2.9％，其他方式占8.3％，包括媒体、律师事务所、联名上访、会上发言、协商等途径。可见，协商仍然是维权的首选渠道，在协商未果(或预期没用)的情况下，部分农民采取较为激进的阻止施工、暴力抗征等形式。而通过法律途径维权的现象在目前政府主导的征地模式下基本不存在。
在作出努力后，16.8％的被调查者表示，得到有效回应，解决了问题；24.1％得到了回应，采取了一些安抚措施，但未解决问题；45.3％没有得到正面回应，未解决问题；23.2％无从解决问题，即83.3％的农户反映没有有效解决问题。
在争取自身权益的过程中，45.3％的农户表示，在表达反对意见或要求提高补偿安置标准的过程中，感受到了相关压力。这些压力依次是：害怕被政府处罚或制裁，占65.2％；害怕得罪人，特别是村干部，占46.7％；害怕不再享受各种优惠政策，占32.6％；害怕被打击报复，占26.1％；害怕已经得到的好处丧失，占22.8％。四个调研点的对比如表6。在双流、滕州两地，农民维权的现象更为普遍，而在此过程中感受的压力也更大。更值得注意的是，除吴中区外，害怕被政府制裁和处罚成为压力的最主要来源，其次是怕得罪村干部和领导。
调查中发现，因征地引起的上访现象存在。北京市朝阳区10.8％的农户反映本村存在上访事件，涉及5个村；吴中区3％的农户反映，涉及5个村；四川双流27.6％的农户反映，涉及全部所调查的10个村；山东滕州41.7％的农户反映，涉及9个村。在发生上访事件较多的四川和山东，22.8％的被调查农户参与了上访维护自身权益。近77.2％没有参加者认为，上访付出代价太大或政府消极应对不会解决问题，极少数因为相信政府或不牵涉自身利益拒绝参与上访的。
(四)失地农民家庭收入普遍提高，部分农户生活水平下降
下面对失地农民家庭收入及生活水平进行分析。
1.家庭收入来源多元化，二成以上农户收入下降
调查中，共有1044个家庭提供了征地前后收入总量、收入来源、日常支出、耐用消费品购置、生活水平等方面信息。征地前(以征地前一年收入计)家庭年收入平均为19217.49元，人均收入为5075.4元；征地后(以2005年统计)，家庭年收入平均为32351.2元，人均8544.06元。平均计算，1044个家庭收入年增长速度达到15.8％。总体而言，征地后家庭收入普遍提高。家庭收入增加的家庭为770个，占被调查家庭的73.8％，收入不变的31个家庭，占3％，收入减少的243个家庭，占23.3％。双流和滕州两地征地后家庭收入减少的接近四成。而朝阳区征地后收入减少的相对较少(17.4％)，吴中区几乎不存在这一情况(1.4％)。
征地前后，工资和劳动报酬收入一直是家庭的主要收入来源，征地前在家庭总收入中占52.5％，征地后提高至58.8％。土地的丧失带来的直接影响是农业收入减少，家庭农业经营收入份额变化最大，在家庭收入中的比例由征地前的31％降至7.1％。除农业收入减少外，财产性收入和转移性收入所占比重显著提高，房租收入、失地农民生活保障金、养老保障金是导致收入结构变化的主要因素。转移性收入和财产性收入在家庭收入中的比重分别提高了6.8、8.2个百分点。目前，在农户家庭收入中的份额依次是：工资及劳动报酬收入(58.8％)、家庭经营二、三产业收入(14.8％)、转移性收入(10％)、财产性收入(8.6％)、家庭经营农林牧渔收入(7.1％)、其他(0.4％)。可见，家庭收入来源在征地后更加多元化。
通过考察财产性收入的来源发现，首先，房屋出租是导致财产性收入变化的主要原因。除滕州外，其他三地失地农民出租住房的情况普遍。作为大城市郊区，外来务工人员不断增加，原住居民出租住房可以获得不菲的收入。目前28.5％的家庭对外出租住房，对家庭收入的贡献达6.3％。其次是股份合作制入股分红，这一保障失地农民分享土地增值收益的做法正在发达地区农村(大城市郊区)推广。调查中，失地前仅有18个家庭有此项收入，征地后114个家庭参加了集体股份合作制，主要集中在吴中区和四川双流县。吴中区51.6％的农户表示已通过股份合作制入股参与集体土地开发经营。目前，股份合作制入股分红收入占家庭收入的1.4％，并有日趋增长之势。
2.征地后入不敷出的家庭略有增加
征地前户均年消费支出为10051.16元，人均2652.53元；征地后，户均年消费支出为17417.84元，人均4596.62元。根据征地年份测算的支出年均增长速度为18.4％，高于收入的年均增长幅度(15.7％)2.7个百分点。
征地前20.5％的家庭入不敷出，2.9％的家庭收支相等，76.6％的家庭收大于支；征地后21.1％的家庭入不敷出，1.8％的家庭收支相等，77.1％的家庭收入大于支出。即征地后入不敷出的家庭略有增加。吴中区和朝阳区的调查显示，征地后入不敷出家庭均减少，而四川双流和山东滕州农户入不敷出家庭有所增加。
家庭支出结构变化不大，食物消费在支出中的比重降低，物业费用和日常费用支出略微增加。食物消费一直是家庭消费的主体，但在总消费中的比重有所降低，征地后较征地前降低了4个百分点，目前在家庭消费中占45.9％。与此对应，物业费、水电费及其他日常消费所占比重有所提高。由于征地直接或间接引起拆迁、宅基地调整，农民的居住条件发生变化，许多家庭由原来的自建住房改变为公寓楼集中居住。还有部分家庭由于失地不得不移居小城镇或城市郊区自谋职业，也必然改变居住地。这些变化可能导致水电费、取暖费、物业支出的增加。此次调查中，由于拆迁户占比不大，所以平均计算的这方面支出所占比重仅增加了1.9个百分点。农户的自我评价显示：26.6％的家庭征地后生活明显提高，39.9％的有所提高，21％的没有变化，6.8％的有所下降，5.8％的明显下降。总体而言，征地后生活水平降低的农户占12.6％。
3.拆迁后农户家庭居住条件和环境普遍改善
征地过程中的拆迁问题往往是引发征地矛盾的焦点。拆迁后居住面积是否减少，所获补偿能否抵偿购房支出，新居环境是否得到改善，这些都是影响农民征地态度的关键问题。
与土地征用有关的房屋拆迁有两种。一种是零星的、小规模的拆迁；一种是村庄整体拆迁。调查中，拆迁户共有270户，其中苏州吴中区33户，北京朝阳38户，四川双流151户，山东滕州48户。采用货币补偿方式拆迁的占55.9％，采用房屋置换方式的占44.1％。
采用房屋置换方式的119个家庭，拆迁后68户人均居住面积减小，10户没有发生变化，23户人均面积增加，18户因还未入住不清楚。拆迁建(购)房过程中，7个家庭因增加支出而负债，70个家庭增加了支出但未负债，29个家庭获得差价收入。
采用货币补偿方式的151个家庭，拆迁后51户的人均居住面积增加，4个未发生变化，48个小于原面积，48个不清楚。建(购)房过程中，18个家庭因此增加了支出并负债，43户增加了支出未负债，43户获得一次性差价收入。
对比拆迁前后，人均居住面积有小幅减少，由42.04平米/人降至37.73平米/人。房屋的建筑主体由一层砖瓦平房和二层砖瓦楼房(苏州)转向钢筋水泥公寓式楼房和三层水泥楼房。除苏州及四川部分拆迁户建筑主体转为三层砖瓦楼房外，64.5％的拆迁户的房屋建筑转变为共同居住的社区型楼房。11.6％的拆迁户因拆迁增加支出并负债，最高家庭负债金额达7万元；52.6％的家庭增加了建(购)房支出，但没有负债；35.8％的拆迁户获得一次性差价收入。
对于拆迁后居住条件和环境的变化，农户调查的结果显示：71％的拆迁户表示新居环境管理更加规范、美化绿化加强、周围基础设施配套、交通便捷等，对新的居住环境很满意；15％表示拆迁前后影响不大；14％的家庭表示拆迁后居住环境变差，主要原因是噪音大、治安差。可见，在大多数地区，拆迁过程中做好相关规划，远离工业区、加强物业管理、配套好基础设施，搬迁后的居住环境都能得到农民的认可。
(五)失地农民就业困难，长远生计无保障
在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由企业自行安置征地农业人员。20世纪90年代以后，随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了变化，征地用于市政、房地产和公共设施建设等非生产性项目的越来越多。这类项目单位没有能力安置征地农民，因而沿用多年的“谁征地、谁安置”的原则事实上已经难以执行，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。从四个地区的情况看，失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，容易陷入失地又失业的困境。调查结果表明，农民失地后大量转向二三产业，但拥有稳定工作的人群并没有明显增加。向新的职业转型是农民在失地以后面临的最大的困难，失地农民非常关心征地后就业可得性和工作的稳定性。最不能适应新的经济环境要求的老年人和没有技能的人的失业率上升。职业培训在被调查人中很受欢迎，但还不足以满足所有需求。征地对农民产生的不同影响，不仅取决于征地补偿标准的高低，而且与劳动力市场和失地农民的个人年龄、受教育程度等密切相关。
1.征地后农业从业人员显著减少，赋闲和无业人员明显增加
调查的1106个家庭共有人口4185人，其中劳动力2621人。征地前，农业是家庭劳动力就职的主要行业，46.7％的劳动力从事农业生产，在第二产业和第三产业就业的劳动力分别占24.3％、25.5％。征地后，农业从业人员所占比重降低了25个百分点，第二产业增加了5.34个百分点，第三产业增加了14.55个百分点。征地后，28.6％的劳动力成为无业人员或年老赋闲。原因在于农业生产中劳动力就业门槛低，而失地后部分老龄劳动力却无法在二三产业获得合适的工作岗位。征地后无业人员由3.5％提高到9.2％，增加了5.7个百分点。
2.就业培训覆盖面小，安置就业比例低
随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质低的失地农民就业难度增大，特别是中年以上农民就业困难问题更为突出。在这种情况下，政府开展就业技能培训，帮助和引导失地农民转移就业就显得特别重要。四个调查点均由政府组织开展免费的职业技能培训。但整体而言，就业培训的覆盖面有限。征地后接受培训的劳动力比例仅为20％，其中以职业技能培训为主，占17％，成人教育、学历进修和其他类型培训占3％。而占劳动力80％的主体没有接受培训。四个调研点参加培训的劳动力所占比重分别为：朝阳区36.7％、吴中区26.9％、双流县14.2％、滕州6.4％，地区间差异较大。调查结果反映出现有的就业培训效率不高。由于针对性不强，政府组织的各种就业培训大都与失地农民的实际需求存在错位和偏差，难以实现预期的目标。
农民由于文化程度低、职业技能缺乏，在就业市场上处于弱势。失地后，农民依靠亲友或关系求职成为必然选择。调查中35.4％的劳动力通过这一途径找到工作。而通过职业介绍机构或电视、报纸等招聘广告求职仅占8％。38.9％的劳动力自谋或自己创业获取工作机会。各级政府及村集体在帮助本地失地农民就业方面作出了努力，安置就业占到17.7％。安置就业情况的地区差异较大，朝阳区安置就业比例为52.2％，吴中区为16.6％，双流县为13％，滕州市仅占3.4％。朝阳区安置就业比例相对较高，实际上真正实现单位安置(谁征地、谁安置)的不到征地涉及人数的1％，绝大多数为转工留用(委托被征地乡、镇、村办企业代为安置)和自谋职业方式。
3.农民失地后拥有稳定工作的人群未明显增加
征地前在二、三产业从业的农村居民为1460人，其中有稳定工作的人数为920人，占比为63％。征地后在二、三产业从业人员增至2067人，有稳定工作的人数为1145人，占比为55.4％。农民失地后转向二、三产业的人员增加了607人，但其中仅有225人拥有稳定的工作。从比例上来看，目前拥有稳定工作劳动力的比例低于征地前。失地农民就业环境的地区差异较大。目前拥有稳定工作的1145人中，苏州吴中区有578人，北京朝阳区404人，而山东和四川分别为88人、75人。对于工业化处于起步阶段的传统农区，零星出现的企业还没有形成对劳动力稳定和旺盛的需求，农民难以分享工业化带来的利益。
文化素质低和缺乏职业技能、年龄等因素是获得工作的主要障碍，也是影响未来家庭成员就业的主要因素。50.5％的家庭认为文化水平低和职业技能缺乏是制约家庭劳动力就业的主要因素；41.8％的家庭将年龄视为主要制约因素。60.2％的家庭对未来家庭就业情况存在担忧。除吴中区外，三个调研点失地农民对未来就业普遍存在担忧。所担忧的问题依次是：年龄大了不能外出务工(占22.3％)、文化水平不高或职业技能不够(占19.4％)、工作待遇无法保证(占15.2％)、就业单位的经营发生亏损倒闭(占5.4％)。
4.农户对征地后家庭就业变化的总体感受
征地后，整体而言，60.8％的农户对目前的就业环境和家庭就业情况表示满意；36.8％表示不满意；2.4％表示一般。四个调研点之间的就业状况差别较大，对就业现状不满意的家庭在总户数中的比例，吴中区为9.6％，朝阳区22.2％，滕州市61％，双流县47.5％。特别是在滕州和双流，失地失业的现象较为普遍，众多失地农民靠临时性打工维持生计，没有稳定工作。就业难、政府服务缺位等原因导致农民普遍感到不满意。
一是工资水平有所提高。46.3％的农户表示，征地后工资水平有所提高；40.8％表示征地前后工资水平变化不大；13％认为征地后工资水平降低了。总体而言，工资水平有所提高，特别在吴中区和朝阳区，工资水平提高更为普遍，而在双流和滕州，认为工资水平变化不大的情况居多。
二是政府服务变化不大。征地后，认为政府服务增加的占43.3％，认为变化不大的占56.8％。吴中区政府在促进就业、维护治安、改善环境卫生、开展文化公益事业等方面功能不断强化，85.9％的农户认为政府服务在征地后增加。反之，在滕州只有12.2％的农户反映政府的服务增加了，而87.8％的人反映政府服务变化不大。
三是四成家庭认为找工作更加困难。41.9％的农户认为征地后，找工作更加困难；50.1％表示找工作难度变化不大；8.1％(主要是吴中区农户)认为找工作更为容易。由于农户自身存在的年龄、文化素质低、职业技能差等原因，导致失地后失业现象突出。
(六)失地农民的社会保障缺位，地区间保障水平差距大
农民失地后获得一次性货币补偿，丧失了拥有土地所带来的一系列保障权利，如生活保障、就业机会、资产增值、财富积累等，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的群体。一次性货币补偿通常不足以弥补农民失地所造成的就业、收入和食物安全的价值损失。在这一背景下，社会保障的可获得性就成为影响失地农民生计的一个重要因素。调查发现，失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击，部分家庭靠征地款来维持生计，处在“种田无地、就业无岗、社保无份”的状态，生活在城市的边缘，转化为城市贫民。
1.生计保障仍是土地的主要功能
对于农民而言，土地具有作为资源、资产、保障等多重属性。对于普通农民来讲，由于收入稳定性差、社会保障缺失，土地的最主要价值是生活的保障。据调查，超过66％的农民认为，他们土地的主要功能是提供生计保障。特别是在缺乏就业机会的滕州市和双流县，认同土地保障功能的农户所占比例更高。而在吴中区，由于农民失地后已获得稳定的非农工作，并见证了土地转为非农用地后快速增值，因此对土地价值的认同更倾向于“资源”。整体而言，37.5％的农民认识到土地是一项重要资源，位列第二位。对土地“保障”和“资源”价值的认识，各地具有一致性。而差异较大的是，朝阳区农民将土地视为“财产”、“权利”、“资产”的农户占有很大的比例，双流县也有较高比重的农户认同“财产”和“资产”价值。这说明，大城市郊区农民土地财产权利意识更为浓厚。
2.失地农民社会保障水平低
调查结果显示，近几年四个调研地区在解决这一问题上取得了较大进展。地方政府都采取试点计划来解决无地农民社会保障需求，失地农民在养老和医疗保险计划的参与率也显著提高。不同地区失地农民社会保障水平的差距是显著的。吴中区基本实现全覆盖，正致力于实现农保、城保接轨。北京朝阳区社会保障状况较好，以集体为单位发放的养老金、保障金占很大比例。双流县和滕州市则刚刚处于起步阶段。
朝阳区依托就业单位或村集体推广失地农民养老保险和医疗保险，努力实现“逢征必转，逢转必保”。一是大力推进农村养老保险，将失地但未达到转居(指征地后转为非农业户口)条件的农民纳入农村社会养老保障体系。二是加快条件成熟乡镇农民转居步伐，推进城乡社会保障体系一步并轨，补缴资金由区、乡、个人按3︰5︰2的比例负担。三是推进新型农村合作医疗制度。四是对到达退休年龄的农民，提高生活补贴。在被调查家庭人口中，征地前拥有各类养老保障的人数仅为117人，失地后达到319人，占16岁以上人口的44.3％，其中农村养老保险比例为35.1％，城镇养老保险比例为57.1％，其他形式的养老保障占7.8％。84％的老年赋闲人员享有养老金收入，六成农村居民参加新型农村合作医疗，四成家庭享受到医疗费用报销。
吴中区对失地农民实行“即征即保”，基本实现了养老保障的全面覆盖，并致力于整合农村和城市的保险体系。该区将征地补偿安置费在征地时直接划到财政失地农民专户，以此为基础，构建失地农民的社会保障体系。农户调查显示，失地前，被调查家庭中只有46人参加农村养老保险，38人参加城镇养老保险。而征地后，842个年龄大于16岁的人口，其中，有养老保障的671人，占79.7％。其中农村养老保险占比42.8％，城镇养老保险占57.2％。医疗保障方面，失地前55.5％的被调查人口参加新型农村合作医疗，而截至2005年底，87.5％的被调查人口参加了新型农村合作医疗。
双流县和滕州市失地农民社会保障的覆盖面则较低。双流县大多数失地农民在基本生活方面已丧失对耕地产出的依赖性，他们对失地之后的社会保障有相对更高的要求。双流县实施失地农民社会保障政策的基本内容是：将1991年实行货币化安置以来产生的失地农民及其2004年起新征地的农民全部纳入社保体系，让被征地农民享有与城市居民同等待遇。对处于劳动年龄阶段的人员(男40周岁、女30周岁以下)，主要鼓励其就业，就业后参加社会保险，享受社会保险待遇。自实行失地农民社会保险政策以来，双流县已有2.4万名失地农民参加了社保，其中已有1.14万名失地农民按月领取210元养老金，县级政府每年对失地农民的社保补贴达到2714万元。农户调查显示，目前207个农户家庭中318人参加了养老保险，占被调查人口的29.2％，占16岁以上人口的47.6％。征地前，新型合作医疗参保率为30.3％，征地后提高到47.5％。
滕州市失地农民社会保障制度由失地农民生活补助金制度和养老保险制度两个层次构成。生活补助金补助对象为统一征地后人均耕地不足0.013公顷的被征用土地的集体经济组织成员。滕州市还试点建立为失地农民建立养老保险个人账户，按年老后月领取养老金143元的标准计算缴费数额。从滕州市的调查看，在295个样本中，只有60户家庭成员参加了失地农民社会保障计划或享受失地农民生活补助金，占调查样本的20.3％。医疗保障方面，参加了新型农村合作医疗保险的占调查总样本的67.5％。
总体而言，社会保障状况在征地后发生了较大的变化，但地区差异大。对1106户调查显示，59.1％的农户对目前家庭成员的社会保障状况表示满意，37.9％表示不满意。吴中区农民的满意度最高，为86.8％；朝阳区次之，为73.5％；双流县为50.5％；滕州市仅为25.9％。养老保险的缺失或制度设计不合理是导致农民不满的主要因素。养老保险仍没有完全覆盖到失地农民。而在参加了养老保险的群体中，许多农户反映，农村养老保险保障标准太低，无法支付年老后的日常生活。参加城镇养老保险的农户表示，自费比例太高，超出了农民的负担能力。自谋职业人员难以纳入社会保障。由于老龄化社会的到来，老年人口所占比重显著上升，以及土地保障的丧失、传统家庭养老面临冲击，所以普通农民更加关注养老保障，对医疗保障的意见相对较少。
(七)失地农民期盼对征地制度进行改革，解决后顾之忧
下面对失地农民在对征地制度进行改革方面的愿望进行分析。
1.农民对提高征地补偿的要求迫切
74％的被调查农户表示，应提高土地补偿的标准。调查表明，85.8％的农户土地被征后用于开发性项目或商业性用地，修建厂房或进行房地产开发；纯公益性用地比例为7.2％，主要用于兴办学校、政府办公用地；城市基础设施建设用地比例为7.1％，主要用于修路。如此高比例的土地用于商业性用途，土地价值得到提升，而农民获得的补偿在土地出让价格中仅占很小的比例。
2.征地程序受到农民的广泛关注
在双流县和滕州市，农民对“完善征地程序”的期望更高。调查表明，由于缺乏非农就业机会，征地直接导致部分农户生活水平下降，而失地后社会保障缺失加重了他们的不安全感。因此，相当比例的农户期望政府能完善征地的程序。朝阳区在征地中不与农民进行交涉，农民缺乏必要的知情权和参与权，相对来讲农户的意见还比较温和。吴中在征地程序方面最为规范，农民对此的满意度最高。
农民在征地前后生活状态的变化(包括就业状况、收支水平、社会保障等)以及征地过程是否规范，直接影响到农民对征地的态度。整体而言，60.9％的农户表示对征地一直持积极支持的态度，4.2％由反对到支持，25.3％一直持反对态度，9.6％由支持到反对。目前，仍有高达34.9％的农户对本地的征地活动持反对态度。
3.失地后农民最需要政府帮助解决社会保障和就业
53％的被调查者表示建立社会保障是最为主要的。在社会保障覆盖面低的山东、四川，农民对建立社会保障的要求更为迫切。同时，就业机会的缺乏是当地农民关心的第二位问题。一定程度上，就业与社会保障发挥着保障家庭收入、支撑家庭生活的同等作用。而在经济较为发达的北京、苏州，农民更期望政府在征地过程中给与合理的补偿。特别是在苏州，就业机会众多、社会保障全面，农民对政府的需求也就向“提高补偿”倾斜。
二、结论与建议
失地农民问题是城镇化进程中一个综合性问题，是城乡二元结构深层次矛盾的反映。我国失地农民补偿安置工作存在的各种问题，有的是由于政策落实不到位造成的，有的则是体制改革和相关制度建设滞后造成的。结合对上述四县、市、区的调查，课题组认为，解决好失地农民问题，不仅要切实贯彻落实好现行有关征地管理及补偿的政策，而且要加快征地制度改革，更要多渠道促进失地农民就业，完善失地农民社会保障制度，使失地农民的长远生计有保障。具体建议有：
(一)贯彻落实好现行有关征地管理及补偿政策
2004年以来，国家相继出台了一系列旨在维护被征地农民的合法权益的政策规定。在征地补偿上，提出确保被征地农民生活水平不降低；在征地程序上，强调引入听证制度，提出建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制；在补偿分配上，提出了土地补偿费主要用于被征地农户的原则；在保障被征地农民长远生计上，要求妥善安置失地农民就业，落实好被征地农民的社会保障费用，允许有稳定收益的建设项目农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。从调查情况来看，这些政策规定针对性较强，要明确各级政府的责任，加大监督检查力度，强化责任追究，保证这些政策能够切实得到贯彻落实。特别是，应进一步提高征地程序的公开性和透明度，让失地农民有更多的知情权，创造条件提高农民对居住安置、就业培训、社会保障等关系其切身利益的重大事项决策过程的参与度。失地农民参与决策过程的程度越高，土地征用过程中产生的各种社会摩擦就越少。
(二)完善国家农地转用调控机制，防止耕地总量突破最低警戒线
耕地流失过快，农用地转用规模过大，是我国快速工业化、城镇化过程中面临的突出问题。为了经济发展用地，一些地方政府采取了许多变通性办法，致使中央提出的建立最严格耕地保护制度的政策难以落到实处。要严格土地用途管制，明确划定永久保护的基本农田，严禁改变用途，严格禁止农用地转用指标跨主体功能区市场化交易和异地代保。严格控制建设用地增量，严格控制城市规划区的扩张。加强城乡闲置建设用地的整理和复垦。
(三)推进征地制度改革，明确区分公益性用地和经营性用地
从总体上看，我国土地征用制度改革近年依然没有重大的实质性突破，征地补偿安置制度的演进体现出极强的路径依赖性。目前，国家征地的“公共利益”概念模糊，强制性征地范围过宽，大量经营性、商业性用地也都打着公共利益的名义进行征地，非公益性用地比重占主要地位。虽然党的十六届三中全会提出了“严格界定公益性和经营性建设用地”的改革思路，但至今，区分公益性和经营性用地的政策措施仍然没有出台。保障农民土地权益，一是严格区分公益性用地和经营性用地，调整现存的土地征用补偿方法。对经营性用地实行市场定价，确定投资者与农民双方都能接受的价格；对国家征用的公益性用地，补偿标准要参照市场价格。二是加快农村集体建设用地使用权流转的试点改革，逐步使农村建设用地市场化。在土地利用总体规划和建设用地年度计划的控制和指导下，允许集体建设用地在不改变所有权的前提下，进入市场流转，由各类企业使用，实现“一个市场，两种产权，平等权利”。
(四)征收单一的“耕地使用税”，开辟农业投资新渠道
土地征用和出让环节中收取的税费名目繁多，削弱了政府公共收入形式的规范性，破坏了国民收入分配秩序和分配关系。土地税费使用中的一个突出问题是，大部分土地税费的收取都与耕地的补充与质量建设有联系，但到底有多少用于耕地补充与保护，没有一个明确的相关规定和具体比例，实际使用中真正用于农业和农村的比重低。据地方土地管理部门反映，这些税费中用于基层区县耕地补充、开发和占补平衡的并不多。在一定的体制条件下，这些规费和税收的分配和使用还会成为诱导农地过度非农化的动力。近几年中央“一号文件”都要求各级政府将土地收益更多地用在农村，为了拓宽政府农业投资的来源，建立规范稳定的农业投入渠道，切实强化对耕地的保护，建议将在土地征用环节征收的涉及耕地补充与保护各种税费(主要有耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等)统一合并为单一的“耕地使用税”，纳入预算内管理，使之成为财政专门支持农业的一个重要税种，专项用于中低产田改造、农田水利、耕地开发、农业综合开发、农村基础设施建设等。“耕地使用税”的税率如果平均设定为土地出让总价的10％，按2003-2005年的土地出让价款计算(总额为19076亿元)，每年平均可直接筹集600多亿元的农业投入。
(五)多渠道促进失地农民就业，为失地农民提供可持续生计
土地对于农民来说，是一种可持续生计。因此，当土地被征用以后，政策的着眼点就应该以一种新的可持续生计来取而代之。要加强对失地农民的就业培训，多渠道、多途径的促进就业。要重视创业培训，鼓励失地农民自主创业。对失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策，在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。对自主创业而资金有困难的失地农民，提供小额贷款给予帮助扶持。对土地征用面积超过一定数量的村，应建立留地安置制度，统一规划，由村民组织自主开发和经营，使农民有长期、稳定的收入。
(六)推进“逢征必保”，完善失地的农民社会保障制度
应推行“逢征必保”，征地之后，所有被征地农民就立即转入农村或城镇社会保障体系。对于已经具备纳入城镇社会保障体系的失地农民，要尽快转入城镇社会保障体系；对于暂时不具备条件的失地农民，可以建立保障水平低一些的农民社会保障制度，逐步扩大覆盖面，提高保障标准。应留有城乡保障制度衔接的通道，在条件具备时，实现城乡社会保障制度的接轨。积极鼓励在城镇经商、从事个体经营和居住的失地农民，参照城镇个体劳动者、自由职业者个人缴纳养老、医疗、失业等社会保险金的办法，通过自己缴纳社会保险金，加入城镇社会保障体系。政府应从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。
(七)推进户籍制度改革，促进失地农民市民化
目前，大量失地农民，处在不完全城镇化状态。解决好失地农民问题，不仅要求改革征地制度，更重要的是促进失地农民市民化。要把城市规划区内全部失地的农民转为城镇居民，从制度上保证他们在就业、医疗、子女上学等方面享有与市民同等的待遇。按照“资产变股权、农民当股东”的原则，把农村集体资产和农民承包的土地以股权方式量化到个人，建立集体经济组织成员按份共有的产权制度，农民按份共有的股权和土地权利可以合法继承、转让、抵押、赠送等。通过股份制改造，保证集体经济组织成员无论是在农村生活，还是转入城镇生活，都能享受土地和集体财产权益，建立农民市民化的“离土”机制，加快农民向城镇转移。
(八)健全农村拆迁法规，保障失地农民房产和宅基地权利
随着城镇化发展、农地转为建设用地，村庄拆迁会越来越多。我国目前还没有制定关于村庄拆迁的规范性法规，农村征地拆迁中引发的矛盾和问题也比较多。为此，国家层面应出台专门关于村庄拆迁的规范性法规政策，明确农村拆迁的主管部门及其职责，以指导村庄拆迁的有序进行。在农民房屋补偿方面，应当采取替代房屋或现金补偿。在现金补偿方案下，完全替代成本应当包括搬家费用和过渡成本，反映房屋的真实替代价值。对于农民商业用途的房屋补偿，还应当包括合理的和可预见的商业利润损失。在农民房屋权利保障方面，“撤村建居”和农民转为城镇居民的，应明确农民自建房享有城市居民自购房的同等权利，获得相应房屋产权证，允许进入市场交易。在农民宅基地补偿方面，关于农民宅基地的现行法规体系还不健全、不完善，存在缺陷和问题，还不存在着类似于《农村土地承包法》的专门法律来保护农村宅基地权利。需要制定与《农村土地承包法》相并列的法规制度来保护农民对宅基地的权利。在拆迁时，对失去宅基地的农民应当给予现金补偿，以反映宅基地的替代价值。对于城郊的农民而言，出租房屋已经成为他们一个稳定的收入来源。在建设失地农民集中居住区时，既要考虑解决失地农民的住房问题，又要考虑能为其提供出租房，增加生活来源，以解决他们的生计问题。
注释：
①近年来，苏州市城市规模迅速扩张，大量城市基础设施建设占用了吴中区的建设用地指标，因此在2004和2005年用地指标受到控制后，吴中区用了苏州市一部分用地指标，弥补了建设用地指标不足的困境。
②主要有耕地占用税、耕地开垦费、土地有偿使用费、农业重点建设基金等。吴中区耕地占用税的计收标准为333元/公顷；征收耕地开垦费的标准为400元/公顷；新增建设用地土地有偿使用费(简称土地有偿使用费)征收标准共分15等，吴中区土地有偿使用费按每平方米28元收取，每公顷约收取1246元。农业重点建设基金由江苏省财政统一收取，吴中区的计收标准为160元/公顷。
③契税按合同金额的4％收取，包括拍卖和协议出让的土地。吴中区的土地出让金平均价格为406元/平方米，因此按面积计算每平方米大约分摊16.2元。“招拍挂”出让方式平均交纳契税71.1元/
，协议出让6.5元/。2005年该区实现契税收入2.39亿元，占地方一般预算收入的11.2％。吴中区每年征收的增值税不多，约几百万元。针对“招拍挂”出让收取的白蚁防治费、墙体改造费、人防费三项费用合计每亩收取4.4万元。