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中图分类号：F276.1文献标识码：A文章编号：1002-462X（2003）02-0090-04
如何准确认识和处理中央与地方对国有资产的产权关系，是我国国有资产管理体制改革的一个难点和热点问题。江泽民同志在十六大报告中指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”[1]这实际上提出了国有资产分级所有的改革设想。本文拟针对现行国有资产管理体制所造成的弊端，论证国有资产分级所有的必要性、合理性和途径。
一
现行的国有资产管理体制实行“国家统一所有，政府分级管理（监管）”体制。中央是一切国有企业的出资人代表，但仅仅直接管理部分国有企业，大部分国有企业由省、地、县三级地方政府管理。地方政府虽然不拥有名义上国有资产出资人代表资格，但实际上其“管理权”相当大。例如，地方政府握有隶属国有企业中包括人事任命权、收益权在内的基本的所有者权能；通过公司制的改造、出让国有股权、收购、兼并等资本市场活动，实际上也握有所管辖的国有企业的财产处置权。从所有权的基本要素占有、使用、收益、处分来看，地方政府似乎已掌握了实际上的所辖国有资产的所有权。但在这种形式下享有的所有权，肯定是不完整的。因为现代企业制度中的所有权含义不仅包含上述基本要素，而且是“责、权、利”三者的统一体。也就是说，所有者不仅可以享有占有、使用、收益、处分等项权利，而且必须以出资额为限对企业债务负有限责任。对于国有资产来说，这意味着国有资产所有者应该追求国有资产保值增值的目标，而不至于出现无人负责国有资产流失和“预算软约束”现象。然而目前的地方政府因没有被界定为国有资产出资人代表，在实际享有上述权利的同时，并不承担相应的责任，这就产生了以下几种权利、责任和义务不统一的情况：
1.地方政府的“预算软约束”行为严重。在政企不分的前提下，地方政府在相当程度上仍是地方管理的国有企业的投资主体。然而，地方政府在拥有权利的同时并不需要承担责任，因此很自然地出现了“道德风险”问题，即地方政府在干预企业投资决策时只考虑高收益，不考虑或很少考虑高风险。其具体表现是地方政府拼命争投资、铺摊子、上项目，忽略对老企业的技术改造；投资决策时盲目趋向价高利大的加工工业，忽略由此造成的重复建设、产业结构趋同化以及由此引起的生产过剩、开工不足的风险。而一旦投资项目出了问题，地方政府又可以把债务偿还、职工安置等责任推向上一级政府。这实际上助长了地方政府滥用国有资产的行为，即地方政府的“预算软约束”行为。
2.国有资产流失严重。这主要体现在国有企业改制过程中。对于地方政府来说，由于它并不是国有资产的出资人代表，因此它在国有企业改制时关心的是如何通过改制卸掉包袱，而不是如何在改制时维护资产所有者利益。因此，在地方政府干预下，国有企业被租赁或拍卖时，资产价格经常被低估；国有企业在破产兼并时，企业经常在地方政府庇护下，通过各种方式（如企业分立，非法转移、处置破产财产等）逃废拖欠国有银行的债务。由此造成的国有资产流失，损害了国家和中央政府的所有者权益。
3.地方政府缺乏国有资产保值增值的积极性。从信息经济学的角度看，地方政府对于本地区国有资产保值增值的途径和空间，应该具有比中央政府更多的信息；因此，如果地方政府具有保值增值国有资产的积极性，应该比仅仅由中央政府行使国有资产保值增值职能更有效率。目前的问题恰恰在于，地方政府由于以下原因，缺乏保值增值国有资产的积极性。第一，地方政府热衷于向本地国有企业收取各种税费，甚至凭借行政权力要求国有企业出资承担修路、建广场等地方基础设施建设，但当国有企业因税费负担太重而发生资金困难甚至亏损时，地方政府却可以将企业脱困的责任推给中央主管部门。第二，在我国具体情况下，许多竞争性产业的项目仍是地方政府与外商合资兴办，目前否认地方政府是国有资产出资人的做法，挫伤了地方政府投入的积极性。
地方政府的上述行为，与目前国有资产“统一所有，分级管理”的体制有很大关系。地方政府虽不是真正的国有资产所有者，但却掌握了占有、使用、收益、处分国有资产的权力。这种权力、责任和义务不统一的情况，必然诱使地方政府在力图争取国有资产带来的收益的同时，逃避承担国有资产所有者的责任，从而造成地方政府对中央政府的“搭便车”行为。要解决这个问题，必须改变地方政府的权力、责任和义务不统一状况，使地方政府既享有国有资产所有者权利，又承担相应的责任，即让地方政府代表国家履行所辖国有资产的出资人职责。沿着这一思路，应把目前国有资产的“统一所有，分级管理”变为“分级所有，分级管理”。即建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权力、义务和责任相统一的国有资产管理体制。
二
人们对国有资产分级所有的一个主要担心是它是否会导致“诸侯经济”，进一步扩大地区之间的差距和矛盾，弱化国家宏观控制能力，进而影响国家的经济和政治统一。这种担心是不必要的。
1.国有资产的分级所有，并不意味着国家宏观控制能力的弱化。那种认为国有资产分级所有会弱化国家宏观控制能力的观点，实际上是把国有经济当作国家调控宏观经济的主要工具，而这是难以成立的。国内外的许多经验和教训证明，国有经济在执行宏观经济调控方面的作用有限。20世纪80年代的中国和70年代的一些西欧国家，都曾经将反通货膨胀、扩大就业等宏观经济问题的解决寄托在国有企业身上。例如，要求国有企业在通货膨胀期间不顾成本冻结产品价格，不顾内部冗员扩大招收职工，不顾经济不景气大量投资，等等。这种采用命令方式要求国有企业“逆周期”行动，不仅使政府付出大量财政补贴，而且普遍造成国有企业经营效益低下。目前，西欧国家一般已不再将国有企业作为宏观调控的工具。事实证明，当国家以“企业家”身份进入社会生产领域时，就必须按照市场经济的基本规律办事，在这些规律允许的范围内发挥国有经济宏观调控职能。如果企图通过国有经济的“逆向操作”来达到宏观调控的目的，结果往往事与愿违。也就是说，不能将国家的“宏观控制能力”寄托在国有经济身上。在现代市场经济中，国家的宏观控制职能主要是通过财政政策和货币政策实现的。中央政府手中掌握着强大的经济、行政和法律手段，只要善于运用这些手段，在国有资产分级所有的情况下，也足以保证宏观经济的平稳运行。改革开放以来，中央管理的国有企业工业产值占全国产值的比例已由1950年的49％降至1995年的11％[2]，但与此同时，国家的宏观控制能力并未被削弱。1996年宏观经济“软着陆”和近年来的“扩大内需”政策，都是中央政府通过财政、货币政策等间接调控手段进行的，并未主要依靠国有经济。可见，在市场经济条件下，国家宏观控制能力的强弱，与中央政府管理的国有经济比重并无多大关系，与国有资产是否统一由中央政府履行出资人代表职责也没有太大关系。
2.国有资产分级所有并不必然导致“地方保护主义”和“诸侯经济”。“地方保护主义”政策和“诸侯经济”的形成，原因是多方面的，但恰恰与国有资产是否分级所有无关。事实上，我国许多地区（特别是东南沿海地区）的国有经济比重已经降至相当低的程度，但似乎并未影响这些地区地方保护主义政策的实施。实践中的地方保护主义政策，主要依靠地方政府的行政命令来实行（如禁止本地原材料出省，禁止外省产品进入，保护本地假冒伪劣产品的生产等），国有企业在其中并未起到什么作用。也就是说，地方政府的保护主义政策主要不是凭借所有权管理手段，而是其他社会经济管理手段。当然，现实中也会出现地方政府限制本地国有企业对外投资或资产转移至外省的情况，但这实际上是政企关系问题，而不是国有资产是否分级所有的问题。在政企不分的前提下，只要国有企业位于某省的地皮上，地方政府就肯定会出于地方利益对其资本流动进行限制，这与国有资产是分级管理还是分级所有无关。当前国有资产尚未分级所有，但同样存在大量的此类限制情况。要解决这个问题，关键是要在政府、企业关系层面上解决政企分开问题，而不是以此为由反对国有资产分级所有。实际上，国有资产分级所有之后，随着国有资产委托-代理环节的减少和地方政府“预算软约束”的减弱，政企分开反倒会更容易一些，从而有利于削弱地方保护主义势力。至于“诸侯经济”的真正形成，更不是主要依靠政府直接所有的国有经济比重，而是依靠其社会经济管理手段的加强。所以，我们不能过分夸大政府所有的国有资产比重在维护国家统一方面的作用，不能以担心形成“诸侯经济”为由否定国有资产分级所有的必要性。
3.区域经济差距与国有资产存量地域分布的不均衡性有一定关系，与国有资产是否实行分级所有关系不大。有人认为，由于计划经济时期国家在各地区投资分布不均，如果实行国有资产分级所有，“会在地区之间形成财产占有上的贫富差别，将促使各地强化地区保护主义，从而影响政府对整个国民经济的统一管理和协调”[3]。我们认为，这种观点似乎误解了区域经济差距的根源。在计划经济时期以及改革开放时期，国家在各地区的投资是不均衡的，这已成为区域经济差距形成的原因之一。但是，这实际上与国有资产是否分级所有无关。历史形成的国有资产存量一旦处于某一地方政府的管辖之下，当地政府就可以通过收取地税、享有企业资产的收益、处分权等获得地方利益，无论是国有资产；统一所有”还是“分级所有”，都难以改变这一利益分配格局（或改变区域差距）。具体说，只要中央政府关于划分中央、地方财权的政策标准不改变（如分税制的税率、税种划分不改变），地方政府从本地国有企业获得的收益也不会改变。在国有资产“统一所有，分级管理”体制下，地方政府完全可以通过收税、享有资产收益权和处分权等获得其他地区不能获得的利益，从而扩大地区之间的经济差距，即国有资产的“统一所有”并不意味着区域差距的缩小；而在国有资产“分级所有”体制下，中央政府完全可以通过调整财权划分、财政转移支付等手段来调节地区间的利益平衡，改变由于历史原因而形成的地区差距，即国有资产的“分级所有”并不必然导致区域差距的扩大。也就是说，国有资产是否分级所有，与区域经济差距的扩大或缩小，并无必然联系。所谓国有资产分级所有，真正的效果并不是利益的再分配，而是使地方政府的责、权、利对称，消除分级管理体制造成的种种弊端。
三
国有资产如何在中央政府与地方政府之间划分，是一个比较复杂的问题。以下提出两条标准。
1.中央政府和地方政府的所有权在不同领域的划分原则。由于国有资产承担社会性目标的特殊性，国有资产的分级所有也必须考虑特定产业满足不同社会性目标的区别。所以，不同的国有资产，其分级所有的标准也不相同。这里主要有三种情况：第一，对于非经营性国有资产中的资源型国有资产，一般性国有自然资源，如土地类国有资产（包括水域）可以在国家统一规划的框架内，由地方政府履行国有资产出资人职责，中央政府按一定比例享有收益；而对于重要的国有自然资源，如森林、重要矿藏资源等，应主要由中央政府代理所有权，资源所在地也可按一定比例享有收益。目前对重要国有自然资源的地方垄断和破坏性开发趋势必须加以遏制。第二，对于公共服务领域的国有资产，即关系国家安全的行业、自然垄断产业的基础设施和基础产业等，需要根据其服务特点区别对待。属于关系国家安全的行业和全国性的公共服务行业，应由中央政府履行国有资产出资人职责，如国防工业、铁路干线、大电网等；而地区性公共服务行业，如城市道路、供水、煤气、市内电话及地方性的基础产业等，应由地方政府履行国有资产出资人职责。第三，对于竞争性领域中的国有企业，尽管国有经济将来要逐渐从许多竞争性领域中退出，但在相当长的时期内国有企业仍将存在于竞争性领域，特别是对支柱产业和高新技术产业更是如此。对这类产业，中央政府应履行大型企业，特别是支柱产业中大型企业和高新技术产业中大型项目的国有资产出资人职责；而地方政府则履行一般性制造业和支柱产业及高新技术产业中中小型竞争性企业的国有资产出资人职责。
2.国有资产分级所有的具体划分标准。关于依照何种标准具体划分中央政府与地方政府所有权问题，理论界主要有两种观点。一种认为，应按照“谁投资，谁所有”原则实行国有资产的分级所有[4]；另一种则认为，应按照不同地区经济发展的状况和实际需要来划分中央和地方的所有权[5]。按照“谁投资，谁所有”原则划分国有资产（尤其是国有资产存量）的所有权，会遇到两个困难：第一，计划经济时期实行的是统收统支财政体制，在理论上中央政府是全社会惟一的投资主体，地方政府仅仅是投资代理人，并不真正具备投资主体性质。如果按照“谁投资，谁所有”的原则，就会把计划经济时期形成的所有国有资产都划归中央所有，一些地区性的公益事业项目也会被划归中央所有，这与“分级所有”的初衷是相悖的。第二，在计划经济和经济体制转型时期，许多国有企业的行政隶属关系经历了多次变动，所有权关系复杂，难以在各级政府间界定清楚。尽管有这两个困难，但是“谁投资，谁所有”作为一个标准，它的优点是内涵比较明确。而如果按照所谓“经济发展状况和实际需要”的标准来划分国有资产，则尽管避免了“谁投资，谁所有”原则的上述弊端，但其内涵不甚明确，在实际操作中很有可能演变为中央政府与地方政府的讨价还价。所以，我们在考虑国有资产分级所有的具体划分标准时，应该注意选择既能避免“谁投资，谁所有”原则的弊端，又有明确内涵的方式。我们认为，可以考虑首先在“统一所有，分级管理”的框架下，调整各类国有资产的管辖隶属关系，调整的标准按照上述中央、地方对于非经营性国有资产、公共服务领域的国有资产、竞争性领域的国有企业中不同产业的划分原则而定。这就意味着，中央要适当收回部分国家下放的大型国有企业的产权。在国有资产的隶属关系大体确定的基础上，再按照中央、地方之间不同社会性目标的区别，承认地方政府对所辖国有资产的出资人资格。这样，我们可以既避免上述两种观点的缺陷，又兼顾它们的优点，从而成功地实现国有资产的分级所有。
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