我国财政监督模式架构的过渡：行政型与立法型，本文主要内容关键词为：架构论文,财政论文,模式论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现阶段，我国财政转移支付资金在拨付与使用方面缺乏良好的监控机制[1]，财政资金使用效率较低。这表明，我国财政监督工作缺乏效率，其原因和现行的行政型财政监督模式有关。世界各国财政监督模式各有不同，主要分为立法型、司法型、独立型和行政型四种模式，以立法型最为普遍，行政型最为少见[2]。行政型财政监督的显著特点是监督机构隶属于政府，或者隶属于政府某一部门。行政型财政监督以前苏联和东欧一些国家为代表，前苏联的财政监督的特点是经济监督与行政监督的结合，监督职能与政府机构的其他职能相结合。前苏联解体后，东欧国家多已转型为立法型财政监督。目前，只有中国、泰国、巴基斯坦等少数国家实行行政型财政监督模式。
一、当前我国财政监督模式的架构
下面从我国财政监督机构及财政监督模式的组织架构来分析当前我国的财政监督模式。
(一)我国财政监督机构的组成与架叠方式
从理论上讲，我国财政监督的力量应包括人大监督、审计监督、财政部门财政监督、司法监督和舆论监督等，但实际上，真正起明显作用的目前只有审计监督和财政部门的财政监督。审计监督机构包括审计署及其派出审计局、审计署驻各地特派员办事处，各省审计厅，各市、县审计局。财政部门财政监督的机构主要包括财政部监督检查局，财政部驻各地财政监察专员办事处，各省财政厅监督检查局(处)，各市、县财政局监督检查(科、股)。
根据《审计法》的规定，审计部门隶属各级政府。而财政部门财政监督机构属于各级财政部门内设的一个职能机构。审计和财政两家监督机构都实行横向和垂直相结合的方式，其机构架叠如图一。
图一 我国财政监督机构的架叠
从图一可以看出，我国财政监督机构都隶属于各级政府或者政府部门，缺乏独立性。按照1977年10月26日在利马召开的最高审计机关国际组织第九届代表大会上通过的《利马宣言——关于财政监督的指导方针》，国家财政监督在机构设置、人员配备和经费保障方面都必须具备独立性[3]，我国当前的财政监督体制显然不符合这个要求。
(二)我国财政监督模式的组织架构
从理论上讲，财政监督是受托经济责任关系基于经济监督的要求而进行的经济控制活动，财政监督是对受托经济责任关系的评价，对受托经济责任关系完成状况的控制[4]。受托经济责任关系贯穿财政监督活动全过程，这种关系决定着财政监督的产生，并随着社会的进步和发展不断完善，从而促进财政监督的发展。基于受托经济责任观或者受托经济责任控制观而形成的财政监督标准模式如图二。
图二 标准财政监督模式的组织架构
根据宪法，我国的政体是人民代表大会制度，真正的责任委托人是社会公众，委托机构应是公共权力机构或者立法机构。但是，在我国现行的行政型财政监督模式中，委托人变成上级政府，即上级政府代表委托人，领导财政监督机构对各个政府部门和下级政府进行财政监督，于是，这种财政监督模式演变成政府自身对自身的监督，其组织架构方式如图三。
图三 我国现行财政监督模式的组织架构
在图三中，显示出“四级状态”，政府同时出现在左右两边。根据几何学的常识，四边形的结构是不稳定的，同一个四边形在外力的作用下可以变换成多种形状。因此，这种“四级状态”必然导致财政监督工作的不稳定性。
二、我国财政监督主体与客体间的博弈
委托人和代理人之间的博弈关系是现代经济学研究的重要内容。经济社会活动中，存在大量的一方委托另一方完成特定工作的情况。“委托—代理”关系的特征是委托方的利益与被委托方的行为有密切关系，但委托方不能直接控制被委托方的行为，只能通过监督其工作过程或评估其工作结果，并据此调整支付给代理人报酬等方式来间接影响被委托方的行为[5]。财政监督的主体应是委托人，客体是代理人。标准财政监督模式的委托人是社会公众，其代言机构是人民代表大会，代理人是政府及其组成部门。在行政型财政监督模式下，政府代替了委托人的角色。标准的委托—代理关系演变成上级代理人—下级代理人关系，上级代理人是上级政府，下级代理人是下级政府或者同级政府管辖的部门。财政监督中主体与客体的博弈，演变成行政序列中的上级与下级的博弈。
(一)理论委托人和代理人的得益
模型中(见图四)，博弈方0代表理论上的委托人，即社会公众或者其代言机构，由于社会公众虽然是法定的委托人，但实际没有发挥委托人作用，只是一个虚拟的委托人，所以叫理论委托人，并用虚线框表示；博弈方1代表上级代理人，它同时又是实际的委托人，他代替社会公众行使委托人的权力；博弈方2代表下级代理人；博弈方3代表潜在的下级代理人竞争对手，即代理人1在对代理人2失望的情况下，可以选择更换为代理人3。公共财政的三大职能资源配置、收入分配、经济稳定与发展，都必须通过代理人的工作来实现，代理人的工作产出体现在实现公共财政职能的效果上，财政监督的对象相应的就是代理人实现公共财政职能的过程和结果。下级代理人2接受委托后，可以有两种选择：一是努力工作，二是偷懒。同时，由于存在不可测的因素，使得代理人的努力并不能完全确保产生最佳的绩效，只能用一个不确定的概率P来衡量其绩效水平。R(E)表示代理人努力工作时理论委托人得到的较高产出，R(S)表示代理人偷懒时理论委托人得到的较低产出。因为在行政型财政监督模式中，理论委托人一直是隐身的，它实际没有参加博弈，博弈主要在上下级代理人之间展开，所以用虚线框中的字母来表示理论委托人的得益。虚线框上面表示代理人的得益，其中，左边为上级代理人得益，右边为下级代理人得益。在努力工作的情况下，代理人取得高效的概率是P，而低效的概率是1-P，理论委托人要支付较高的报酬W(e)给代理人，同时，虽然代理人得到了较高的报酬W(e)，但他付出的较多，有较高的负效用-E。因此，此时理论委托人和代理人的得益分别是：
假如代理人选择偷懒，政府取得高效的概率是(1-P)，而低效的概率是P，那么相应的，委托人得到较高产出R(E)的概率为1-P，得到较低产出R(S)的概率为P。在这种情况下，理论委托人本来可以支付较低报酬W(S)给代理人，但是，由于理论委托人并没有对代理人进行监督管理，也没有调整代理人报酬的权力，因此，代理人得到的报酬实际不受理论委托人的约束，而只受到上级代理人的影响，得到的报酬仍然是W(e)。同时，在偷懒的情况下，代理人付出的较少，有较低的负效用-S。此时，理论委托人和代理人的得益分别是：P[R(S)-W(e)]+(1-P)[R(E)-W(e)]，W(e)-S。其中，
图四 行政型财政监督中理论委托人—代理人博弈
根据理性博弈方的决策原则，代理人选择努力工作的激励相容约束是：W(e)-E＞W(e)-S,也就是说，只有努力工作带来的纯收益大于偷懒时候的纯收益，代理人才会选择努力工作。从前述不等式中消去W(e)后，得到的约束条件是：S-E＞0。S是代理人选择偷懒时得到的较低的负效用，E是代理人选择努力工作时得到的较高的负效用，很明显，S-E＞0这个不等式无法成立。如果代理人有违规和腐败行为，S的值还将进一步下降，而E的值上升，不等式成立的可能性更小。这表明：在行政型财政监督模式下，政府选择偷懒或者违规是必然的。
(二)上级代理人和下级代理人的得益
在我国目前的财政监督体系下，虽然理论委托方在博弈中缺位，但实践中对政府官员也并非没有激励约束机制，只是激励约束的主体不是委托人，而是上级代理人。上级代理人对下级代理人进行政绩考核，根据其政绩决定下级代理人的任免和职务升降，并对违规行为进行处理处罚，以此来推动政府工作。我国当前采用的委托-代理人模型有三个特点：一是由上级代理人充当委托人；二是监督模式兼有过程型监督与结果型监督的双重特点；三是约束机制中增加了上下级私人关系的因素。
作为考核者的上级代理人本身不是委托人，但是他却充当委托人的角色对下级进行考核，这使他自身没有足够的动力对下级进行客观的考核，相反，他更倾向于从自己的私人利益出发来考虑问题。假如下级代理人选择努力工作，下级政府取得高效的概率是P，低效的概率是1-P，那么相应的，理论委托人得到较高产出R(E)的概率为P，得到较低产出R(S)的概率为1-P。同时，由于下级代理人的工作包含在上级代理人的职责范围内，各个下级代理人的产出之和就是上级代理人的产出，上级代理人作为管理者，有责任对下级代理人的工作努力程度负责。因此，在理论委托人看来，下级代理人的平均努力程度等于上级代理人的努力程度，也就是说，下级代理人努力工作，等于上级代理人在努力工作，而下级代理人偷懒，则可以看作上级代理人也在偷懒。在下级代理人选择努力的情况下，上级代理人理论上讲应代表社会公众支付较高的报酬给下级代理人，比如给下级代理人加薪或者对其提拔重用等，由于目前的公务员制度规定薪酬只和行政级别挂钩，没有独立于级别的奖金制度，因而要加薪等于必须提拔，所以职务升迁变成唯一的奖励途径，用W(
)来表示这个效用。下级代理人在得到较高报酬的同时，产生较高的负效用-。但是，在目前，职务升迁并不完全取决于产出，还包含其他非产出的因素，如在上级那里可能得到的评价，评价中含有产出和非产出两种因素，评价的高低即决定了职务的升降，因而直接转化为收益。假设这个评价函数为W(e)=W(X，Y，E)，W(e)代表上级对自己的评价，X代表自己辖区或者职能范畴内的产出，Y代表自己与上级和同事之间的私人关系等非工作因素，E代表自己在工作上的主观努力。X和E的关系可以描述为“功劳和苦劳的关系”，X代表工作的实际结果，是“功劳”，而E代表努力工作的过程，是“苦劳”。而功劳和苦劳都需要经过上级主观评价后，才能够转化为考核中的贡献量。而主观评价又涉及上下级之间的私人关系问题，所以Y在评价函数中居于核心的地位。假设下级代理人和上级代理人的关系要素为
(三)上级代理人和下级代理人之间的博弈
1.无违规因素下的博弈。根据理性博弈方的决策原则，在没有违规因素的情况下，代理人没有财政违规得益，下级代理人选择努力工作的条件必须是：
这表明：下级代理人选择努力工作，必要条件是其努力工作得到的升迁机会大于偷懒情况下得到的升迁机会，并且这两种机会带来的效用之差，要大于其努力工作与偷懒时产生的负效用之差。那么，这就涉及评价函数W(e)=W(X，Y，E)中X、Y和E之间的权重问题，不同的上级对不同的要素有不同重视程度，有的重视实际产出，有的重视人际关系，有的重视工作过程，下级代理人得到的最终评价是这几种因素的加权平均值。假设X的权重为a，Y的权重为b，E的权重为c，则W(e)=W(aX，bY，cE)，其中a+b+c=1。代入前面的不等式，得到下级代理人选择努力工作的约束条件是：
由于人的时间和精力是有限的，努力工作必然会减少处理关系的精力和时间，在Y的权重b大于X的权重a和E的权重c的情况下，在代理人原来的基础上，如果选择更加努力工作，相当于增加E的值，同时等量减少
的值，由于的权重b大于a与c，这种调整必然会使得
这样，下级代理人宁愿在工作上走向偷懒，即减少的值，而把精力用于关系要素上，使得总产出减少。只有当a和c的值远大于b的权重，并且大到其收益足以抵消相应的负效用增加值-
时，下级代理人才会选择去努力工作。
那么，上级代理人在博弈中如何决策呢?上级代理人不是根据产出的结果或者代理人的工作情况来决定是否继续委托下级代理人，而是根据自身利益来决策。上级代理人对本身有一个期望收益，这个期望收益是他希望下级代理人贡献给自己的最低收益B。在没有财政违规的情况下，上级代理人的收益主要表现为职务的升迁，也就是说，下级代理人的工作可以成为上级代理人继续升迁的资本，它给上级代理人带来的升迁机会越大，则上级代理人越愿意继续委托下级代理人开展这项工作，实践中表现为继续委任下级代理人担任原职务，或者对其提拔重用。如果下级代理人给上级代理人带来的收益小于上级代理人的基本要求，上级代理人可以选择更换委托，在实践中表现为将下级代理人调任不重要的闲职，或者不予提拔。如果下级代理人努力工作，上级代理人对下级代理人继续委托的约束条件是：
在下级代理人选择偷懒时，上级代理人继续委托下级代理人的约束条件是：
其含义是，无论下级代理人努力工作还是偷懒，只要他给上级代理人带来的实际收益大于上级代理人要求的最低收益，上级代理人就会继续委托下级代理人开展工作。这仍然涉及两个问题：第一，
、
和
的比值问题。如果＞，或者＞，下级代理人的产出或者努力情况对上级代理人的利益关系较大，这种情况下，上级代理人更愿意选择努力工作的下级作为代理人，对下级代理人工作也会严加考核；如果＜，或者＜，下级代理人的产出对上级代理人的利益关系较小，那么上级代理人将对下级代理人的工作情况不加重视，而将注意力转向自己与更上一级的关系。极端情况是，如果==0，那么上级代理人对下级代理人的实际产出将会完全忽视，而单纯关注自己与更上一级的人际关系。第二，B的值。如果上级代理人希望作出很好的成绩，那他给自己设定的最低收益值B将会较大，B值越大，上级代理人越有动力去督促下级开展工作，越有利于产出的增加。相反，如果上级代理人得过且过，那他给自己设定的B值会较小，甚至等于零，因此，他将不会用心去督促下级开展工作，导致下级走向偷懒，减少实际产出。
2.有违规因素下的博弈。在代理人有财政违规问题的情况下，代理人的收益将加入违规得益。上级代理人除了职务升迁的要求外，还有通过财政违规获益的倾向，比如在自己掌控的转移支付资金拨付或者基建工程项目中收取回扣，贪污挪用财政资金，或者通过职务提拔等因素来诱惑下级代理人向自己支付违规金等。除了直接占用财政资金外，财政违规得益多数要通过下级代理人才能实现，但下级代理人一般不是由私人向上级代理人支付违规金，而是通过单位预算外资金列支，这些资金的来源也是违规的，其中一部分来自于本级违规筹集的资金，另一部分来自于更下一级的违规支付。假设上级代理人期望下级代理人给自己的违规得益量最低不能少于D，而下级代理人在工作期间给上级代理人的实际违规得益量为C，则上级代理人继续委托下级代理人的约束条件将发生改变。在下级代理人努力工作并向上级代理人支付违规金的情况下，约束条件为：
不等式的含义是：只要下级代理人的工作贡献和支付违规金之和，大于上级代理人要求的最低贡献和最低违规金之和加上上级代理人在工作上付出的劳动量，就可以获得上级代理人的信任。在这种情况下，工作贡献和违规金可以相互替代，如果下级代理人选择偷懒，导致贡献较少的情况下，可以用财政违规资金贿赂上级代理人，弥补贡献的不足，获得和努力工作同样多的信任，甚至超过努力工作可能得到的信任。特殊情况是，如果上级代理人并没有职务升迁的追求，即B=0；同时，他也不再考虑自己在更上一级代理人那里的评价，即
此时，约束条件将变成C＞D，即下级代理人是否努力工作，已不在上级代理人的考虑之列，而向上级代理人支付违规金，则成为获得信任的唯一途径。
(四)最高代理人与下级代理人之间的博弈
以上分析是从下往上的，最下级代理人是乡级基层政府，而最上级代理人是中央政府。由于下级代理人的职权实际来自上级代理人的授权，而不是来自理论委托人。因此，最上级代理人成为理论委托人与整个代理人集团联系的纽带，即理论委托人授权中央政府代理国家事务，中央政府再逐级将权力下放，委托下级代理人开展工作。
对各级下级代理人而言，B的值都包含有职务升迁的得益，但对于最高代理人而言，职务已经达到最高点，这个得益将不再包含职务升迁的要素，而转变为政治声誉B′，约束条件变为：
如果最高代理人存在财政违规问题，将增加D的值，下级代理人为了获得继续委托，必然要支付违规金，从而增加了C的值，下级代理人支出增加以后，其小金库的存量资金将减少，必然通过自身的财政违规行为来弥补，以此类推，将会影响整个代理人集团的财政违规情况。如果最高代理人有远大的抱负，希望稳固国家政权并建立良好的政治声誉，同时遵纪守法，B′的值会较大，而C=0，D=0，约束条件将发生转变：如果下级代理人努力工作，最高代理人对下级代理人继续委托的约束条件是：
在下级代理人选择偷懒时，最高代理人继续委托下级代理人的约束条件是：W｛[PR(S)+(1-P)R(E)]，Y[,1]，S[,1]｝＞B′+S[,1]。对最高代理人而言，不再是上级代理人对产出的评价系数，而是社会公众对于产出的评价系数，也不再是上级代理人对关系的评价系数，而是下级代理人对最高代理人在政治上予以支持的重要性系数，是社会公众对代理人努力程度的评价系数。因此，和实际代表社会公众对最高代理人在民意上的支持系数，而代表下级代理人对最高代理人在政治上的支持系数。也就是说，最高代理人必须同时考虑来自两个方面的评价，一是社会公众，二是下级代理人，这两个评价主体的综合评价值决定了最高代理人的得益。
约束条件指出的含义有两点：第一，B′的值至关重要。它说明的是最高代理人的政治抱负是否远大，是否遵守财政法规和财经纪律，将影响整个代理人集团的工作态度和财政违规状况。第二，三种支持系数的比重对整个代理人集团的工作效率有重大影响。由于最高代理人的实际得益是稳固政权和建立良好的政治声誉，虽然建立政治声誉需要较高的产出作为支撑，但稳固政权也可能和上下级关系有关，最高代理人虽然有授权主体的优势，但也需要得到理论委托人在民意上的支持，有时更需要下级代理人在内部的支持。因此，B′的值是否会转化成增加产出的动力，还与、和的比值有关。如果＞，或者＞，产出或者努力情况对最高代理人的利益关系较大，这种情况下，最高代理人更愿意选择努力工作的下级作为代理人，下级代理人会选择努力工作以加大产出。而下级代理人的产出又必须来自更下一级代理人的产出。为了完成自己的产出任务，他必然要求更下一级代理人也加大产出，如此层层递推，将使得整个代理人集团都重视产出。相反，如果＜，或者＜，下级代理人的产出对最高代理人的利益关系较小，那么最高代理人将忽视下级代理人的工作情况，而更注重和下级代理人之间关系的协调。下级代理人也必然将主要精力用在处理与最高代理人的关系上，自己既然没有产出的压力，也不会再要求更下一级代理人加大产出，从而使得整个代理人集团的工作效率下降。同时，下级代理人也需要更下一级代理人的支持，整个上下级关系链条中的值基本接近，这使得最高代理人的内部支持系数很大程度上决定了整个代理人集团内部支持系数的平均值。
三、结论与对策建议
上述分析表明，在行政型财政监督模式中，每一级代理人实际都受到来自三方面的压力：上级代理人的评价、下级代理人的评价和理论委托人的评价。
在这三种评价力量中，代理人上下级之间的相互评价具有实际的约束力，因为它可以影响到各级代理人的切身利益。而理论委托人由于没有建立对代理人的财政监督机制，所以理论委托人的评价实际没有约束力。这种约束力的缺失体现在两个方面：第一，对于工作完成情况不好的代理人，它没有力量予以惩罚；第二，对于工作完成情况好的代理人，它也没有力量给予奖励。因此，理论委托人对代理人的影响大小即a和c的值完全取决于代理人对民意的重视程度，而这种重视程度是因人而异的，不具有普遍性和可比性，充分体现出行政型财政监督模式“四边形结构”导致的不稳定性。理论委托人的得益主要体现在财政产出上，但是，在这种博弈框架下，博弈的结果很可能是代理人不会重视产出，而是更加重视代理人集团内部上下级之间关系的处理，即b的值变得相当大。当前，财政监督机构实际是向上级代理人负责，它代表上级代理人对下级代理人的工作情况进行监督检查，而不是向理论委托人负责。它属于一种代理人集团的内部控制机构，是联系上下级代理人的纽带，而不是真正意义上的财政监督机构。
图五 行政型财政监督模式的博弈框架
图六 标准财政监督模式的博弈框架
独立性是财政监督的本质特征，是财政监督的客观性和有效性能够实现的前提。财政监督的独立性是由监督人、被监督人和委托人三者之间的关系决定的，监督人对被监督人独立是最基本的要求[6]。要使代理人的主要精力从处理代理人集团的内部关系上，转移到维护委托人利益即实现财政的三大职能上来，必须改革当前的财政监督模式，使财政监督机构独立于政府，引进委托人对代理人的激励约束机制。具体来讲，应该将各级审计部门划归人民代表大会领导，作为委托人对政府行使监督检查和绩效考核权的机构，使社会公众由理论委托人变成真正的委托人。只保留财政部门财政监督机构作为政府的内部控制机构，形成外部监督和内部控制相结合的双重监管体制。改革后的财政监督博弈框架将变成：在新型的财政监督博弈框架中，委托人对代理人的考核结果将影响代理人的实际利益，而代理人上下级之间相互评价的重要性系数下降，这将促使各级代理人集中精力从事有益于实际产出的工作。
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