摘要：我国小型农村水利工程管理体制改革的主流方向是以农民用水户协会为主要形式的用水户参与灌溉管理的改革，其时间不长，经验不足，还存在着诸多问题，制约了改革的发展。本文总结了改革中存在的问题，并针对这些问题，分析了其产生的深层次原因，最后提出了相关建议，以供参考。
关键词：小型；农村；水利工程；管理体制；改革
水利是农业的命脉，小型农村水利工程是农业和农村经济发展的基础设施。搞好小型农村水利工程管理，对促进粮食稳产高产、构建和谐社会和建设社会主义新农村等都具有重要的地位和作用。自上世纪八十年代后期，我国政府相关部门开始引入国外参与式管理方式，并于九十年代初在湖南、湖北等地试点，经过多年的运行，已经积累了不少经验，但也存在不少问题，有待探讨。
1.小型农村水利工程的界定
水利部《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》明确规定小型农村水利工程主要指灌溉面积1万亩、除涝面积3万亩、库容l0万立方米、渠道流量1立方米每秒以下的水利工程和农村供水工程。
2.小型农村水利工程管理体制改革中存在的问题
2.1水价及水费改革不够彻底
对我周实行分级管理的灌区来说，通过组建协会由协会统～负责向农户收缴水费，收齐后由协会直接与灌区专管单位结算，由此取消了村组及乡镇两级的收费环节。这样做有利于降低农民水费负担，有利于田问程管护，但直接影响到村组或乡镇的经济利益，使其失去了将所收水费作为乡财政周转资金的机会，而且还会现乡水管站人员要重新安置的新问题。为此，许多乡镇对组建协会持反对态度，而大多数乡镇领导报观望态度或直接看上一级领导对协会的态度。
2.2支斗农渠系改造投资主体不明确
目前灌区主流观点认为，改革的目标是把支斗渠管护责任交给用水户，由他们承担起全面的责任，实现经济自立、自我发展。这涉及改革后支斗农渠以下工程投资主体到底是谁的问题。按我国投资政策，斗及以下的灌溉l工程设施由农村集体和农民投资兴建，政府酌情补助。事实上绝大多数地方的斗渠以下田问I：程一直处于末建成、不停地续建改造的状况。原有的没建完，已建成的存长期运行中又老化破损，这就是支斗渠以下工程没施的现状很明显，农村集体（包括过去的人民公社或现在用水户协会）是没有能力完成这一历史欠账任务的。
2.3小型农村水利工程产权改革存在阻力
明确小型农村水利工程的产权是改革的基础，改革的过程中所采取的承包、租赁、股份合作和农民用水户协会等都是在明晰产权的前提下进行的。2003年水利部出台的“改革意见”中指出：对于农户自用的工程，归该农户所有。非政府投资的农村水利工程，归投资人所有。受益户较多的小型农村水利工程实行多种形式的用水合作管理体制。在各级政府寅传、引导和扶持下，用水户在自愿的基础上，组建用水合作组织，国家补助资金所形成的资产明确划归用水合作组织所有。农民用水户协会是最主要的用水合作组织，然而目前在发展农民用水户协会时经常碰到的问题是登记注册难。民政部在2003年出台《关于加强农村专业经济协会培育发展和臀记管理工作的指导意见》，从道理上说，农民用水合作组织应包括在农村专业经济技术协会内，但由于民政部门对用水户协会缺乏了解，水利部门也未能主动地协渊和沟通，由此造成了上述问题。
3.小型农村水利工程管理体制改革中存在问题的原因分析
3.1地方政府部门对水费政革的认识不够
由于全国各地前期的宦传作普遍不到倚，各级地力政府积极参与灌区末级渠系管理体制改革还不多见，特别是一些县、乡地方政府的领导对这场改革认识不清，有的甚至用行政手段去干预或阻挠。如河南省人民渠西高用水户协会，由于人为设置的障碍，该协会只运行了两年，就停止作。通过追究、分析其原因：一是未成立协会前所收水费总额的20％返还给乡镇政府，而协会成立后断了这方面的财路，为此镇政府对协会不支持；二是某些水事纠纷的解决和渠道决口事故的处理存在困难，最后水费又重新交镇政府代收，协会名存实亡。
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3.2农民的负担能力有限
农田水利没施是以公益性为主导的基础性设施，具有公共性和公益性的特点，所以应是公共财政重点扶持的对象。但在强调加大政府投入的同时，我们也应看到充分调动受益农民投入的重要性。把政府补助与农民自筹相结合，多筹多补、先干后补，鼓励农民投入农村水利1程建设。然而农户投工可以，少量集资也有可能，但拿出每亩上百元、几百元的现金投入显然超出农民的负担能力。由此看来，唯一出路是各级政府逐年增加投入，并成为投资主体，农民存力所能及范围内也要适当集资，并作为投T主体。只有上下两方面的力量合在一起，才有可能完成这一任务。简单地把支斗渠配套改造投资任务甩给用水户协会是脱离实际的，也是行不通的。
3.3工程管理机制不健全
自农村实行家庭联产承包责任制以后，农村水利的管理有所放松，重建轻管使得水利工程管理水平落后，技术水平较低，这制约了水利工程的发展。另外，近几年来农民的个体经济意识较强，农民忙于经营或弃农从商，集体观念淡薄，放松了水利建设和管理，致使水利工程老化失修毁损严重。而工程的管理人员由于待遇低，再加上基层的水利管理部门一般都无财政自主权，这样势必挫伤了管理人员对工程管理的积极性，这不利因素都成为了小型农村水利工程产权制度改革的阻力。
4.对小型农村水利工程管理体制改革的建议
4.1地方政府要加强对灌区管理体制改革的支持力度
地方政府加强对灌区管理体制改革的支持力度，尤其是财政方面的支持，有利于灌区管理体制改革的推荐和完善。这需要地方政府对改革前后的利益权衡有深入的全面认识如江两省南昌县武阳镇书记介绍：为什么镇政府愿意将全乡所收水费总额的20％，约6.8万元全部返回给协会，开始思想认识也有个过程，但全面权衡利弊后，认识到让的意义更大，即解决水事纠纷所付出的成本远不止这么多钱。困成立协会前，全乡每年水事纠纷多达30多起，有时还因发生械斗，时有人员伤亡发生。协会成立后，把乡政府从水事纠纷巾彻底解脱来。
4.2完善水费形成及收取机制
参与式灌溉管理改革应注重强化协会内部机制创新，建立健全促进协会ll作正常运行的动力和机制，有完善的内部约束激励机制做保障，使农民群众从大局着眼，从圈家、集体和个人利害得失中真正认识到参与灌区管理的必要性，自觉投入到改制工作中去。如河南省南阳市鸭河口灌区实行了承包管理，通过层层签订合同，明确责、权、利，同时把田间T：程水利资源开发经营也列人合同内容，赋予他们相应的经营自主权、收人大头归承包者，协会只提取少量的管理费，利用利益机制，强化了内部创新，从根本上改变r“吃大锅饭”现象，充分调动了协会人员的T作积极性。
4.3各水管位和农民复解放思想更新观念
各水管单位要按照有利于水利事业的发展，有利于经济效益的提高，有利于凋动广大水利职工的积极性的标准，解放思想，大胆进入市场参与竞争。基层水利任务重、待遇低，干部职T思想不稳，要加快水利人事改革，稳定干部职工队伍另外，麻对相关人员加强思想和技术等方面的培训。如内蒙河套灌区在推行用水户参与式管理的6年中，始终重视培训能力建设。灌区管理局方面对相关人员进行分层次、有计划的相关知识和技能的培训。另一方面，给每个农户分发了关于“农民用水协会”章程及管理制度《村民必读》小册子，这样过去村干部常采用罚款的办法进行管理，而近几年则少得多，因为川水户的自觉性和素质有了提高。4.4积极推动小型农村水利工程产权制度改革
我国在参考国外灌区改革经验时应因地制宜的采用适合我国国情的发展方式，才有利于促进小型农村水利工程管理体制改革的可持续发展。用水户协会厅式是参与式灌溉管理的具体形式，是今后改革的发展趋势，但由于：各灌区实际的管理方式等存在较大差异，因此现阶段不适宜在全国范周内搞“一刀切”，要求所有灌区都推行用水户协会这种管理方式。各灌区应明确的是：只要某种方式既能落实管理责任、提高服务质量，又能增加社会效益和经济效益，那么就有存在的必要。各灌区应通过在实践中不断探索各种改制方式，最终选择一种或几种最符合当地实际和有利于灌区发展的方式。
参考文献：
[1]孟海燕.小型农村水利工程管理体制改革分析[J].地下水，2018，40（1）：81-82.
[2]田新强.小型农村水利工程管理体制改革研究[J].农业开发与装备，2018.
[3]陈晨.浅析加快小型农田水利工程管理体制改革[J].城市地理，2017.
论文作者:孔祥国
论文发表刊物:《基层建设》2019年第14期
论文发表时间:2019/7/26
标签：水利工程论文; 灌区论文; 协会论文; 用水论文; 农村论文; 农民论文; 管理体制改革论文; 《基层建设》2019年第14期论文;