国有企业改革与国家政治——行政体制变迁，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,体制论文,政治论文,行政论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1979年以来，中国国有企业改革已经“渐进地”走过了以下三个主要阶段：
1.改革工资制度，实行利润留成和利改税，扩大企业经营自主权，改变高度集中的计划体制，推动企业走向市场；
2.颁布《企业法》，推行承包经营责任制（CRS ）和厂长（经理）负责制（FDRS），促使企业成为相对独立的经济实体，促使所有权与经营权的功能性分离；
3.贯彻《国有企业转换经营机制条例》，划分政府与企业的权限，推动企业转换机制，转变政府职能，进而推行企业法人治理结构，建立现代企业制度（公司制度），用股份制改组国有企业。
对计划经济下工业产权体制的改革，使中国比较成功地建立起了自己的国家法人制度（state corporatism）形式， 其受国家和市场的双重不完全规范。现代企业制度的确立，使几十年来作为中国工业体系支柱的国有企业经历了重大的改变，中国的政治—行政体制也随之有所变迁；同时表明，在一国计划经济体制的转轨过程中，集权型的政治—行政体制可以作出积极的反应；不完全市场化政策的推行，会刺激国有企业产生新的需求，国家的政治—行政体制必须相应地转变职能和分化权威。
一、指令性政治—经济体制下的国有企业
严格而言，传统的计划经济体制不是一种真正的经济体制，这主要是因为在计划经济体制下，市场机制得不到发挥，而“强制性的国家行政组织”（注：有关计划经济体制下，中国政府行政组织在社会体系中的作用，可参Franz Schurmann,"Ideology and Organisation in Communist China",Berkeley,California,USA.1968。）却对各种经济关系和经济行为具有垄断性的控制权威。由于这种体制受到国家政治—行政力量的全面控制，所以，笔者更倾向于用“指令性政治—经济体制（The Command Political—Economy System）”这一说法。
1.国有企业是政府官僚系统的一个组成部分
指令性政治—经济体制是当时的政治制度和社会意识形态相结合的产物（注：有关计划经济体制下，中国政府行政组织在社会体系中的作用，可参Franz Schurmann,"Ideology and Organisation in Communist China",Berkeley,California,USA.1968。P18，这里“意识形态”被界定为“Systematic set of ideas,with action consequences serving the purpose of cre ating and using organisation”。）。通过高速工业化来发展经济是一种带有意识形态色彩的战略目标，工业劳动者和工业产品具有特殊重要的地位，工人阶层是支持党的政治权威的核心力量。在工业化目标的指引下，党和国家扮演了社会发展尤其是工业发展领导者的角色，政治权力在控制社会经济发展的过程中不断强固。农业和商业生产被列入第二等级的产业领域，农业为工业发展服务，通过产品价格之间的“剪刀差”，工业部门从农业部门中转移或夺取了大量的劳动成果。工业化和工业生产关系受到体制性的高度重视，国有企业成为党政权力体系中的一个组成部分。国家是国有企业的绝对所有者，国有企业处于党政权威组织“正式序列”（formal hierarchy）中的最底层。指令性政治—经济体制下的国有产权体制，支持了这些构建于等级化国家权威基础上的正式组织，而这些组织反过来又进一步加强了国家对工业生产的绝对所有权。
国有企业官僚化的症结，在于中央政府从根本上掌握了企业全部的经济资源调配权，控制了企业的生产和经营。中央计划部门根据党和国家的发展战略，协调政府各类经济部门的资源配置，然后再由各个经济部门确定下属企业的资源分配、生产计划和产品产量。所以，在国家工业化目标的指引下，国有企业的一切资源配置和生产计划，都完全由党政权力体系制定和决定。
2.国有企业是党政权力体系财政收入的主要来源
政府的经济管理部门掌握着国有企业的所有权和控制权，是企业产品的特定所有者，这种政企关系进一步构建了纵向一体化的指令性政治—行政—经济体制（注：指令性政治—经济体制下的纵向一体化，强化了中央和地方的上下级关系，地方成为中央集权统治的机构。）。这主要表现在国家实施统一化的财经计划体制，直接控制全国范围内的财政收支，党政体系和工业关系成为企业发展的前提条件。在统一的财经计划体制下，中央政府有权决定工业及其它各类经济部门的开支水平，中央经济部门直接征收和支配国有企业的所有上缴利税。集中的、直接的财经体制成为党政权威控制国有企业的最重要的工具之一，同时也是进行社会控制的一种有效机制（注：P.T.Wanless," Taxation in Centrally Planned Economies",New York,St.Martin's Press,1985。）。在指令性政治—经济体制下，缺乏一套现代的财税制度，所有的企业利润和工商税收，都通过由中央政府直接控制的国家银行，从企业账户转入国家财政部。中央政府对国家银行拥有绝对的控制权，因而能够根据国家利益和整体计划来进行预算配置。其结果是，一方面，工业部门的发展伴随着对其它经济部门的价值剥夺，工业企业是指令性财政体制的直接受惠者；另一方面，国有企业的所有税后利润都成为政府收入，企业失去了在国家计划之外自主发展的能力。
3.国有企业同时又是一种社会——政治组织
国有企业在发挥社会生产的主要职能之外，在提供社会服务保障和累积社会资产（例如职工子女的学校教育、职工及其家庭成员的医疗护理、住房、水电煤的平价供应、城市基础设施建设）等方面也起到了非常重要的作用（注：Christine I.Wallich,"Russia and the Challenge of Fiscal Federalism",The World Bank Regional and Sectoral Studies,Washington,USA.1994。）。国有大中型企业的职工所享受的各种社会服务、社会保障以及各种福利待遇，都是由所在企业提供的，主要依靠企业资金而不是国家预算。国有企业在这些事务上，代行了本应由政府承担的很大一部分社会公共职能。
4.国有企业的管理者具有鲜明的政治身份
正因为国有企业与国家的政治—经济—社会权力密不可分，所以中央政府有必要把其置于自身权威的直接控制之下，通过任命的方式，选拔和安排各级党政官员作为国有企业的管理者。从身份性质上看，国有企业的管理者从属于国家的政治—行政体制，处于正式官僚集团中的最低阶层，是政治体系和工业体系的交接点，享有相对较少的政治—行政权力。从职责上看，国有企业的管理者主要负责执行生产计划，完成政府制定的生产产量。他们寻求的不是市场机制、产品规模和生产效率，而只是为了完成企业的年度生产指标，维持企业日常的生产秩序。
在指令性政治—经济体制下，社会几乎被压缩进国家一维之中，国有企业及其管理都远离市场，工业发展完全依靠政府这只“看得见的手”加以支撑，国有企业缺乏应有的适应能力和再发展潜力。政府通过行政手段，深入到企业内部进行微观管理，直接控制企业的人、财、物和产、供、销，国有企业缺乏自主性。“全能政府”式的控制、低效的管理、沉重的社会负担、“吃大锅饭”式的分配方式，使国有企业的发展停滞不前，同时也为政治—行政权力体系的运行制造了障碍，指令性政治—经济体制陷入了困境之中。
二、转型中的国有企业
从1978年后的一段时期开始，国家政治—行政权力体系开始放松对国有企业的控制，并逐步建立起国家和市场的双重控制机制。为了实现国有企业的转型，政府实施了政企分开和下放财权这两项主要政策，并进一步决定以现代企业制度（现代公司制度）替代传统的官僚化企业。现代企业制度的本质特征被归纳为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，由此，国有企业的产权和经营权问题就成为中国政治—经济体制转轨的核心问题。
在以股份制为形式的现代企业制度的建设过程中，出现了比较多的困难。由于这一问题的复杂性，本文对此不作评论，而重在回顾此前的转型过程。
1.承包责任制和厂长（经理）负责制时期
此间主要还是由企业中的党组（一般是党委或党支部的书记）直接控制国有企业的生产和经营，厂长（经理）的权力则完全凭其个人能力而定，弹性比较大。在企业内部，遵循职能分置的原则，厂长（经理）被授予人事管理（主要是招聘和任用新职工，但没有解雇决定权）、财务管理（主要是企业税后利润和投资资金的使用）、物资管理、产品管理以及企业的供销两头服务等权力。在指令性政治—经济体制下，主要是以政治标准来选用国有企业的管理者（党政官员）和衡量企业的日常经营业绩。推行厂长（经理）负责制与承包责任制以后，党政权力体系在选拔和任命企业厂长（经理）时，比较多地注重了对象的专业技术能力和管理领导能力，这无疑是对传统体制的一个突破。同时，政府已向企业下放了10项权力（人事权和重大投资权除外），国有企业开始获得在国家预算中的相对独立地位，自主性有所增强。企业的所有权与经营权逐步趋向相互剥离，国有企业开始脱离国家政治—行政体系而走向市场。
2.国有企业改革向产权体制纵深发展时期
随着国有企业管理体制和财政体制改革的不断深化，西方的公司制度开始引入中国并日益普及，国有企业的改革触及到了产权体制这一核心问题。中国产权体制改革的主要特征，是对绝对产权和相对产权作了明确的界分。现代企业制度表明，党政权力体系是企业的绝对所有者，即产权所有者，而企业经理是相对所有者，即经营权所有者，企业的主要经营决策权由绝对所有者委托给相对所有者掌握，企业经理（而不再是党政官员）成为公司的管理者。
对国有企业绝对产权和相对产权的界分，导致了国家政治—行政所有权与经济管理控制权的内在剥离，即国有企业所有权与经营权的功能性分离。各级党政官员向国有企业管理者（经理）进行权力的功能性委托（functional delegation）， 这为现代企业制度的发展确立了一个必要前提。向企业管理者进行权力委托的目的，在于使国有企业成为“自负盈亏、独立核算”的经济实体。
“自负盈亏、独立核算”在中国基本上是一个财政概念。根据这个概念，企业管理者可以拥有一定量的企业产权，并有权从事企业主要的经营决策，有权支配和使用企业的税后利润。通过权力委托使国有企业成为独立核算的经济实体，这一政策变化使企业的管理者在生产经营过程中，在生产和产品问题上，摆脱了大量的政治—行政性外部干预，并能充分运用市场规律，发挥市场信号的经济杠杆作用。在传统的指令性政治—经济体制下，一直是各级党政官员控制企业的生产经营过程，所以，“自负盈亏、独立核算”概念的提出，标志着中国企业的发展跨入了一个新的历史时期。
国有企业的管理者掌握了企业的经营自主权，而中央和地方政府作为企业产权的绝对所有者，接收国有企业的上缴岁入（revenue income）；而且， 党的“十五大”明确了以股份制作为国有企业的改制方向，在股份制形式（注：在实行现代企业制度以前，中国就开始推行股份合作制。党和政府认为股份制是国有企业改革最合适的、也是唯一可走的途径。党的“十五大”明确提出股份制改革的政策走向。目前中国国有企业的股份制改革遇到了不少困难，在这一点上，持有乐观和悲观两种态度。）下，党和政府仍然是国有企业最大的投资者和股东，是企业工业资产的“合法”所有者，继续享有相当大的税后利润的分红比例。所以，通过借用现代企业制度的一些概念和运行机制，党和政府调整了自身的权威结构，维护并在一定意义上巩固了自身的领导地位。
总之，在现代企业制度概念的基础上，中国的政治—行政体系完成了与工业企业“权力共享”的变革，同时又最大程度地保留了自身的权力。具体而言，就是为了同时实现“权力分享”和“权力保留”这两个互相排斥的目标，党和政府采纳并运用了股份制公司概念及其运作机制，以此作为政治—行政体系向国有企业放权让利的最佳方式，但在权力平衡机制上尽力维护自身的既有利益。由此可见，中国转型期的政策，必然与下述两个方面具有密不可分的关系：一是政治—行政部门和国有企业之间的分权活动，二是政治—行政部门最大限度地滞留权力。因此，党、政、企三者之间的权力划分问题，构成了中国社会政治经济体制转型进程中的主要决定性因素。
三、结语
指令性政治—经济体制下，党政权力体系全面控制了国有企业的所有权与经营权，国有企业既是社会经济体，同时又是整个国家政治结构中的一部分。企业的经营决策权由党政官员掌握，企业发展缺乏应有的经济性。
中国的领导层从一开始就认为，国有企业转型的主要工作，是在市场自由化和政治体制改革的同时，寻求一种切实可行的权力平衡机制。同时还认识到，要顺利开启社会体制的转型，必须在推动市场化进程的同时，加强对经济改革的政治性管理。对经济改革的政治性管理，即要求政治—行政机构必须具有充分的灵活性，既适于向企业放权，又能保持必要的控制性权威。由于产权问题，尤其在指令性政治—经济体制中，是与政治—行政权威直接相关的，所以为了实现上述的权力平衡机制，中国的领导层把产权体制的改革视为企业改革的重点内容。围绕产权体制这一重心，在市场经济改革和政治—行政体制改革的问题上，中国的领导层制定了一系列必需的改革政策。中国产权体制改革模式的基本走向，已在目前股份制现代企业制度的引入和发展过程中得到了彰示。
中国改革以前的政治—行政—经济体制，在很大程度上是对前苏联社会主义制度的模仿，但由于中国领导层十分重视调整政治—行政机构与国有（大中型）企业之间的权力关系，所以，在从指令性政治—经济体制向（混合型）市场经济体制转轨的过程中，中国并没有出现体制性崩溃和政治制度转向的局面。
中国国有企业转型的经验事例，为我们提供了下述三项一般性的规律或原理：
首先，指令性政治—经济体制条件下工业体制的改革，必然会牵动原有的国家政治—行政体制，使传统的政治—行政体制发生变迁。
其次，政治—行政体制的改革，未必总会导致前苏联东欧式的体制性总体转换或崩溃，而可以在政治改革和经济改革之间达成某种平衡。在指令性政治—经济体制下，国有企业是对传统党政权威结构最具支持作用的重要社会力量，国有企业只是政府的附属物，是政治—行政体制中的一个特殊的组成部分。在整个党政权威结构中，国有企业的一个微小的结构性调整，都会引发整个政治—行政体制的变迁。然而，随着市场自由化政策的部分实施，工业运行机制的变化，已不足以对现存的党政权威结构产生决定性的影响作用。
再次，在指令性政治—经济体制下，政治—行政权力高度集中，因此，转型时期的主要任务，就在于对政企之间的权力关系进行调整。中国经济转型的经验表明，随着市场自由化政策的引入和深化，指令性政治—经济体制成功转型的关键在于政治—行政体制的改革，或者说是政企权力关系的深入调整，这也印证了当前的政府机构改革和企业改制决策的科学性和紧迫性。
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