论网络政府的转型——基于网络空间膨胀的中国视角，本文主要内容关键词为：网络论文,中国论文,视角论文,政府论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
网络技术的发展和更新改变了旧有的网络行政生态，网络公民的增加和互动推动了网络空间力量的增长，为适应网络行政生态的变化、提高公共服务质量、更好地履行政府职能和完成治理目标，网络政府也在网络空间膨胀和网络空间倒逼的情势下逐渐调整自身的价值理念、权力结构和职能体系，实现转型。
一、公共领域的形成与网络空间的缘起
网络政府的出现建立在网络空间兴起的基础之上，网络空间的兴起则建立在公共领域与私人领域分离的基础之上。公共领域与私人领域的分离为公共领域的结构转型提供了重要的现实背景，在公共领域结构转型过程中以网络技术为核心的新手段和新工具将网络空间推上了现代公共领域的舞台，在这个舞台上，这种新手段和新工具在不断地膨胀，逐渐蔓延到现代生活中的各个领域。
(一)公共领域与私人领域的分离
公共领域最早出现在古希腊时期，亚里士多德所说的“城邦”即为公共领域的重要表现，他认为“城邦虽然在发生程序上后于个人和家庭，在本性上则优于个人和家庭……我们确认自然生成的城邦先于个人，就因为个人只是城邦的组成部分，每个隔离的个人都不足以自给其生活，必须共同集合于城邦这个整体才能让大家满足其需要。”①可见这一时期出现的公共领域是建立在私人领域的基础之上，同时私人领域的存在也无法脱离公共领域而存在，国家与社会处于一种“胶合”状态，政治社会等同于公民社会和文明社会。但这一时期自由民所活动的公共领域与每个人所特有的私有领域之间存在泾渭分明的界限，参与公共生活的人有严格的要求，参与公共领域活动的人在地位、财产、职业、言行和品德方面都存在限制。“实际上，我们不能把维持城邦生存的所有人们，全都列入公民名籍……最优良的城邦形式应当是不把工匠作为公民的……仅仅一部分不担任鄙俗的贱业的人们才具备这些好公民的品德。”②这一时期，私有领域与公有领域的“胶合”以及私有领域进入公有领域的种种特权限制使这一时期的公共领域的范围和作用受到限制，其还处于一种功能不健全、发展不完善的幼稚阶段。
中世纪，虽然国家与公民社会逐渐分离，但这种分离还十分缓慢，国家与社会之间的界限仍模糊不清，因此这一时期实质上并不存在现代意义上的“公共领域”和“私人领域”对立的状态。这一时期公共领域仍具有特权性质，随着民主政治的发展，议会制和代议制等政体形式成为公共生活的核心，这种由自然状态过渡到政治状态，以让渡个人自然权力为条件建立起来的“保护”个人利益的政体结构实质上成为封建特权阶级活动场所，它代表的是少部分人的特权和利益。卢梭曾说：“人是生而自由的，但却无所不在枷锁之中。自以为是其他一切的主人的人，反而比其他一切更是奴隶。”③人可以追求参加公共生活的自由，但是个人必须遵守其让渡个人权力而签订的公约，而决定这些“公约”的人正是制定这些公约的特权阶级，这些特权阶级所代表的是公民的所有权而非公民本身，因此正是公民自己建立起来的公约俘获了公民的自由，社会契约使人们被迫失去自由。在失去自由、实际上不平等的社会里，公共领域的活动受到限制，许多原本可以参加公共活动的人被排斥在公共领域范围之外。
文艺复兴和启蒙运动后，封建制经济逐渐解体，新兴的资本主义经济开始萌芽，17世纪中叶的英国革命和18世纪的法国大革命推翻了君主专制制度，建立了代议制民主，这为市民社会的兴起、工商业的自由开展以及私人领域的独立存在提供了重要的制度基础，这一时期公共领域的范围已经得到较大扩张，它“包括教会、文化团体和学会，还包括了独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等”④。国家与社会逐渐分离，随着市民社会的发展，在民众中形成了一个市民阶层，他们拥有共同的利益基础，试图通过公共舆论压力对权力施加压力，“这种公共舆论以书籍、报刊、杂志等为共同的素材，以咖啡馆、沙龙、宴会等形式进行讨论，这样逐渐形成了一个文学公共领域。”⑤最初文学公共领域以文学探讨为主，后来发展成为对权力的批判和限制，这样资产阶级利用文学公共领域批判特权利益，为资产阶级公共舆论服务，因此“政治公共领域是从文学公共领域产生出来的，它以公众舆论为媒介对国家和社会的需求加以调节”⑥。无论是文学公共领域还是政治公共领域，它们在西方资本主义发展和资产阶级革命过程中都形成了具有独立批判功能的一个公共空间，尽管后来几个世纪中国家与社会此消彼长的关系在不断波动，但公共领域与私人领域相互分离、相互对立的状态一直存在。
(二)网络政治的发展与网络空间的兴起
公共领域与私人领域的分离是网络政治发展的重要基础，公共领域的出现为政治批判的生存提供了现实基础。而公共领域体现的形式多种多样，随着网络这一工具的产生，依附于网络空间的政治制度、政治行为和政治体制成为人们频繁沟通、交流和发表言论与演说的重要媒介。从20世纪60年代产生于美国的阿帕网(ARPANET)到20世纪90年代蓬勃发展的因特网和互联网(INTERNET)，短短几十年的发展，网络对经济领域、文化领域、军事领域和政治领域产生了重大影响，网络在政治领域影响的不断加深促进了网络政治学(Cyberpolitics)⑦的诞生，网络政治学作为现代与传统相结合的一个新兴产物，其关注的中心是虚拟世界的政治以及网络对真实世界中政治的影响。
网络政治学的具体研究内容也是随着网络对政治生活的影响而不断变化的。以我国电子政务研究为例，20世纪80年代我国党政机关开始实施信息化建设，国家批准成立了信息管理办公室，负责推动国务院有关部委经济信息系统的建设工作，1985年启动“海内工程”正式开始在政府机关中推行办公自动化，1987年重新组建国家信息中心，1989年启动国务院办公厅组建的全国第一代数据通信网，实现了全国政府系统第一代电子邮件系统的应用。1993年启动“三金工程”，1999年启动“政府上网工程”，2000年提出了“三网一库”的蓝图，到21世纪初期，我国电子政务发展不断深化，以电子政务为媒介的领导体系、服务体系、问责体系等不断完善，网络对政府的影响越来越大。⑧网络政治学的研究并不局限于网络对政府的影响，同时还包括网络对代议制民主、国家主权、政治参与、政府体制、政治文化以及政治格局的影响等内容。⑨同样，对这些主体的研究也随着网络对政治生活的影响不断变化而变化。
最近几年网络技术的发展使网民数量呈几何倍数增长。截至2011年12月底，中国网民规模突破5亿，达到5.13亿，全年新增网民5580万，互联网普及率达到38.3％，中国手机网民规模达到3.56亿，占整体网民比例为69.3％，家庭电脑上网宽带网民规模为3.92亿，占家庭电脑上网网民比例为98.9％。⑩网民数量的增长促进了网络空间的扩展，同时使网络政治学研究的现实意义更加凸显，微博、博客、网络论坛、网络社区等网络新工具的出现加速了网络空间的扩展，网络空间扩展，尤其是向政治生活领域的扩展，促进了网络政治学研究内容的不断更新。毫无疑问，网络空间的出现、扩展和膨胀对传统公共领域的内涵和外延产生了巨大影响，“公共领域的问题是对任何一种民主进行再定义的核心所在……集会、新英格兰市政大厅、村教堂、咖啡屋、酒馆、公共广场、乡村剧社、联合礼堂、公园、工厂的餐厅，甚至是街头角落等都是公共领域。今天，这些地方大多还在，但已不复是政治讨论和活动的组织中心了……媒介尤其是电视与其他形式的电子传媒，孤立了市民并替换了旧式政治空间中的自我。”(11)以前需要借助于现实公共空间才能完成的沟通与评论现在可以通过网络虚拟空间高效率、短时间内完成，这打破了传统公共领域的空间限制，使得公共空间中的批判更加独立、开放和平等。网络空间构成了一个全新的公共领域，是公共领域的一次重要转型，由此，网络公共空间成为信息交流、公民批判和政治参与的重要公共领域。
二、网络空间的膨胀与公共治理的交织
随着网络空间的兴起和发展，越来越多的网络主体参与网络空间，提供网络空间的媒介和手段也越来越丰富，这一方面主动地激发人们参与网络空间活动，另一方面被动地使部分人们卷入网络空间，尤其是随着网络技术使用的简单化、傻瓜化，降低了网络使用的门槛，将原本因低文化被排斥在网络之外的人们重新吸纳为网络空间的积极活动者，使网络主体的队伍不断壮大。由此，网络空间的不断膨胀与政府能力之间产生了剧烈矛盾，网络空间膨胀使公众对政府公共服务的质量要求不断提高，而为网络舆论所限制的政府能力越来越力不从心，因此网络空间的膨胀对网络空间治理的呼吁越来越强烈。
(一)网络空间的属性与公共行政的变迁
网络公共空间作为一种虚拟的公共领域，是一种全新的传媒介质，促使私人生活走向公共化，却不会造成哈贝马斯所担忧的公共领域被瓦解的状况，形式上不同于哈贝马斯所讨论的传统公共领域，功能上却能充分发挥传统公共领域的优点，其具有开放性、匿名性和互动性的特征。(12)网络空间作为一种公共交流的媒介，其政治价值体现的是公众所关注的公平、回应和参与。网络空间的这些特征和属性一方面在其自身的更新和扩展能力下向政治、经济、文化等各个领域蔓延，另一方面网络空间的膨胀给政府管理和政府能力带来了巨大的挑战。在传统公共行政时期，正因为第一、二次工业革命促进了西方资本主义的发展，同时工业化和城市化的进程不断加深，应运而生的政治—行政二分法、科学管理理论和一般管理理论满足了当时社会发展的效率需求。这一时期的西方行政理论，如韦伯(Max Weber)的官僚制理论、怀特(Leonard.D.White)的理论行政学思想、古立克(Luther H Gulick)的一体化行政思想和厄威克(Lyndall Urwick)的系统化行政管理原则等，都体现了时代的效率要求。这一时期行政学的基本信念是“真正的民主和真正的效率是统一的，经济和效率是行政管理的基本准则”(13)。公民与政府之间的关系是管理与被管理的关系，政府结构的设计仅仅围绕效率目标进行，并不体现公平性与人文关怀的价值诉求。
随着二次世界大战结束，其一方面带给人们惨痛的教训：过分注重效率价值的追求；另一方面带来西方社会运动的春天，一股自上而下的社会力量迫使政府将效率目标转向追求公平的价值目标，这一时期处于传统公共行政学向新公共行政的转型期，以西蒙(Herbert A.Simon)的有限理性人的决策模式理论、麦格雷戈(Douglas M.Mcgregor)的公共人事管理理论和沃尔多(Dwight Waldo)的折中行政观为代表的行政理论都意识到过度追求效率的非科学性。“1968年弗雷德里克森(H.George Frederickson)等一批年轻的公共行政学者在纽约锡拉丘兹大学(Syracuse University)的明脑布鲁克会议中心召开会议采用新的研究方法探讨公共行政学的发展趋势，会议倡导关注社会公平、意义和价值，这标志着新公共行政时期的开启。”(14)这一时期的公共行政理论更加关注公平与价值，政府更加关注公民的参与性以及自身的回应性。在这一时期西方网络技术的发展也开始起步，但这一时期的网络技术应用仅限于一些特殊领域并未在真正意义上扩展到社会各个领域，政府管理的模式仍然建立在传统的管理理论之上，但这一时期政府在不断改善与社会之间的关系，公平正义的价值观念深植于政府理念之中，而且政府也意识到由网络带来的挑战将会迫使政府转型。
“1991年9月来自美国的73位学者汇集于MPA项目发源地雪域大学麦克斯韦学院(Maxwell School of Syracuse University)，举行第一次美国的公共管理学术研讨会(The National Public Management Research Conference)，这可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志。”(15)公共管理时期不但注重效率目标同时也注重公平目标，如奥斯本(David Osborne)的企业家政府理论既要求引入竞争机制，又要求政府具备“顾客意识”；登哈特(Robert B.Denhardt)的新公共服务理论既要重视公民权，又不能忽视生产率；罗森布鲁姆(David H.Rosenbloom)则主张公共行政学应该综合运用管理、政治和法律三种途径，“三种不同的研究途径，对公共行政的运作，倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排，亦用不同的方法看待公民个人。”(16)因此，公平与效率兼顾的价值观念在政治和行政领域不断蔓延。与此同时，这一时期公民社会兴起与网络技术的发展交织在一起，对政府管理产生了重大挑战，正是在这一背景下公共管理的价值取向转向公平与效率的双重目标，一方面政府对公平与效率双重目标的追求催生网络工具的出现和扩展；另一方面网络工具的剧增和膨胀对政府要求越来越高，政府在公平与效率价值主导的运行负荷下表现出明显的不足和无力，尤其是最近几年公民借助网络空间的舆论压力对政府的廉洁性、服务型、回应性和责任性要求越来越高，政府能力在网络空间的舆论压力下丧失了供需平衡，但在公共管理理论指导下政府力图通过政府治理和网络空间治理来挽回这种平衡。
(二)现代网络空间的膨胀与网络空间治理的呼吁
网络空间作为公众批判、公民沟通和公共活动的虚拟空间，其对净化贪污与腐败、促进清廉与回应和兼顾公平与效率都具有重要作用，但随着网络空间的不断发展和膨胀，网络公共领域的问题和矛盾也越来越突出。“起初，网络乌托邦的观点认为互联网能够克服诸如地理、社会阶层、种族与民族、年龄、性别等差异，鼓励公民参与，促进社会互动和表达。后来，反网络乌托邦发现互联网可以缩小参与者范围、煽动种族分裂、限制言论、降低自尊、侵蚀文化传统、减少社区参与、限制社会联系、助长儿童色情、引发情感诈骗、暗许剽窃和滋长成瘾行为等。”(17)“万维网和整个互联网经济的快速发展也不是没有社会代价的……很容易传播诽谤、谎言和色情信息……很容易侵犯版权……很容易监视用户的行为，侵犯他们的个人隐私。因此互联网的巨大功能可能被滥用，导致侵害私有财产，蔑视传统道德规范的行为。”(18)“伴随着网络的繁盛，愚昧和低品位，个人主义和极权统治也大量出现。”(19)“现代科技为我们提供了获取信息的捷径，却同时也给我们的公民权带来威胁。”(20)在网络空间急剧膨胀的过程中产生了许多问题和矛盾，这种矛盾将传统与现代相结合，在虚拟与现实之中不断转换，对公民的生活产生极大的威胁和隐患，也给政府管理带来了富含时代特征的难题和挑战。
基于网络空间膨胀所产生的问题以及政府能力的有限性，网络空间治理的呼吁越来越强烈。关于治理的定义十分繁多，俞可平认为治理有四个特征：它不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理的主体既可以是公共部门，也可以是私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。(21)据此，网络空间治理是指在网络平台背景下为维护和促进公共利益，包括政府、非营利组织、私人部门和公民个人在内的多方主体参与公共事务、处理公共问题和协调各方矛盾而相互沟通、相互合作的过程。网络空间治理应该注意三个问题。首先，网络空间治理主体应该多元化，应该既包括公共部门、私人部门、第三部门，还包含公民个人。“网络空间治理需要公私部门之间的新型合作，科技的复杂性及其快速变动性使传统管理方式在许多领域都存在问题，尽管会有特例存在，如医疗信息的保护，但规制框架需要共同合作，因为自我管理、公共监督和公共惩罚相混合的模式将会更有效。”(22)其次，网络公共空间治理应该注意整体协调和互动。如“网络空间草根政治运动是草根力量以维护其利益为目的，运用网络技术组织的抗争性集体行动，对其政治治理必须坚持整体性治理原则，引导与规制并举，现实政治与虚拟空间治理并重”。(23)第三，网络空间治理的可治理性、合法性、有效性和责任性问题。网络空间具有开放性、匿名性和互动性，这种特性使网络空间涉及的问题和利益十分复杂，难以治理，影响治理的有效性。另外，“网络空间不是法定实体，对它的治理缺乏明确对象。”(24)这就对治理的合法性和责任性产生影响。总之，尽管网络空间治理还存在许多需要注意的问题，但是其对网络隐私、网络知识产权、网络政治参与、网络伦理道德和网络互动与表达等问题提供了有效的解决路径。
网络空间治理的呼吁推动了公民参与网络互动，公民积极参与网络空间治理，如公民举报网络色情网站、提供网络犯罪的证据、联合抵制“人肉搜索”、揭发网上邪教传播、斧正网络虚假信息、安全提示网络黑客攻击等。公民与政府、行业组织的合作在很大程度上缓解了政府维护网络安全的压力，净化了网络空间，促进了网络空间良性发展。同时，网络空间治理也推动了公民对政府的监督，如2012年2月18日，北京大学公民社会研究中心发布的2011年度公民社会十大事件，(25)网民对中国第一“表哥”的监督(26)以及对“房叔”的揭露和批评等，(27)都体现了公民借助网络空间互动对政府工作人员的监督和批评，实现了对政府公务员不正当行为的清理和矫正。另外，网络空间治理的开启促进了政府自身主动与公民之间的对话和沟通，如温总理与网民之间的对话，(28)官员开通微博与公民互动(29)等都充分调动了多方主体参与网络空间治理，网络空间治理不仅能推动网络空间本身的治理，而且能推动多方主体在虚拟与现实世界之间转换，促进现实世界中的矛盾在虚拟世界中得以解决。总之，在网络空间膨胀的背景下政府在注重网络空间治理的同时也应注重网络政府自身的治理。
三、网络空间倒逼与政府转型方式
网络空间膨胀推动了网络空间力量的增长，由网络空间力量增长带来的话语权优势和集体行动的便利促成了网络空间倒逼形势的发展。温州动车事故中网民在微博中的互动就对政府作出及时回应和合理解决问题形成了强势倒逼。(30)网络空间倒逼对政府决策和执行产生了深刻影响，迫使政府研究更好的方案来提高政府服务的质量。
(一)网络空间倒逼的多种形式重叠：公共舆论与公共安全
从温州动车事故到“郭美美”事件、从陕西“表哥”到广东“房叔”以及从周正龙“打虎”到小悦悦的“道德反思”等等，这些或直接或间接的现实事件在网络空间的传播和互动促使人们对社会伦理和政府行为进行反思，这种“反思”在网络空间中形成了各种各样倒逼政府的形势和行为，这些形式包括公民社会的批评和指责、专家的分析与质疑、行业组织的反对和抗议、社会精英的激愤与行动以及弱势群体的抱怨与诉求等等，网络空间中各种形式的言语表达与激情讨论以及由此延伸至现实空间中的集体行动和群体行为相互交杂、重叠，使得政府在这种情势下不知所措或者疲于应对，最终导致政府在追求目标中丧失了目标。
在网络空间倒逼的多种形式中重点有两种形式对政府管理和社会稳定产生重要影响，分别是公共舆论与公共安全。被誉为行政学开山鼻祖的托马斯·伍德罗·威尔逊(Thomas Woodrow.Wilson)曾经说过：“在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用?准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”(31)当然，他当时所指的公共舆论是现实中的人与人之间的对话所形成的形势，在网络空间中所产生公共舆论同样也能起到权威性的“评判家”的作用。最近宁波PX项目事件和杭州幼师虐童事件等在网络空间的传播都引起了群众抗议，迫使政府采取有效措施解决相关问题，这都体现了网络空间中的公共舆论对政府行为的倒逼。公共安全也是网络空间倒逼的重要形式，这种形式对社会的影响更深刻。如2011年8月英国的连日骚乱，人们在关注骚乱发生的原因的同时也在关注社交媒体在骚乱中所扮演的推波助澜的角色，英国警方认为，以推特(Twitter)、脸谱(facebook)为代表的社交网站和以黑莓(blackberry)为代表的智能手机，为传播煽动信息、组织串联犯罪活动，为作奸犯科者寻衅滋事提供了太多的“便利”。(32)目前国内出现的许多群体性事件都或多或少通过网络空间进行传播和煽动，这使网络空间既成为政府治理的重要领域也成为网络主体滋生事件、倒逼政府的重要空间。
公共舆论和公共安全是网络空间倒逼机制产生的两个核心表现形式，政府治理网络空间以及由网络空间衍生的现实空间领域的矛盾和问题需要重点以公共舆论方案和公共安全方案为突破口，寻求治理之道。
(二)网络空间倒逼的公共舆论方案
网络空间倒逼的公共舆论形式具有爆发突然、难以预测、传播迅速、波及面广和影响深刻的特点，这需要政府及时采取有效措施应对网络空间所产生的公共舆论。网络空间倒逼的公共舆论方案可以总结为“三个政府”，即构建参与型政府、服务型政府和回应型政府。参与型政府是指在网络空间膨胀的背景下政府应该鼓励公民和其他社会组织积极参与网络空间治理，而不是政府“单干”。“在网络媒体环境下，以真实、真诚、平等、公开的形式让公众参与事件的讨论，让不同观点相互对话，通过主体间互动交流、真诚协商，将舆论危机引向有利于发展的方向。”(33)网络空间倒逼的情势下政府应该从以下三方面构建参与型政府：一是拓展公民参与网络空间的平台。目前我国政府针对网络舆论的措施以压制为主，网络空间平台受到严格限制，这种管理模式反而引发了关于政府的更多“话题”，尤其是在政府管理不好的情况下，更催生了公民对政府的信任问题。因此，拓展公民参与网络空间的平台才能真正使政府公信力建立起来；二是建立公民参与的平等对话机制。在网络空间的对话中，许多政府官员仍旧保持陈旧的官僚作风，“官僚语言”与“公民语言”之间无法平等对话，加深了官民之间的隔阂，而平等的对话机制是打破这一隔阂的重要手段；三是鼓励网络空间内的真诚沟通。日本松下电器的创始人松下幸之助曾告诫世人：“伟大的事业需要一颗真诚的心与人沟通。”(34)网络空间内只有通过真诚地与人沟通和互动才能保持持续的和谐状态，否则迟早会生变。
服务型政府要求政府在治理网络空间时应坚持公民本位、社会本位的原则为人民服务。美国亚利桑那州立大学(Arizona State University)公共事务学院院长登哈特认为：“政府的职能是服务，而不是掌舵。”(35)这体现了政府的服务应该以公民为中心，而不是以服务媒介为中心。在网络空间倒逼的情况下政府应该重点从以下三方面构建服务型政府。一是政府网站设计应坚持以人为本的原则。一方面，政府网站的设计应该人性化，有利于公民快速便捷地获取个人信息；另一方面政府应该注意保护公民的隐私和安全，不要造成“快乐电子公民的代价将是永无止境的警惕”(36)；二是政府信息应公开透明、获取便利。政府信息公开应该以“公开为原则，不公开为例外”，因为“在确保国家安全、法人利益和公民隐私不受侵犯的前提下，政府实行信息公开，是对公民权利(知情权)的一种基本尊重”(37)。三是政府要有“顾客导向”意识。顾客之于企业相当于公民之于政府，企业为提高效率而服务顾客，而政府没有效率压力在管理公民，实际上政府应该借鉴“顾客导向”意识，因为“顾客驱使的制度迫使服务提供者对他们的顾客负有责任……不受政治影响……更多的革新……在不同服务之间做出选择……浪费较少……成为更加尽责的顾客……创造更多公平机会”(38)。只有政府具有“顾客导向”意识，政府网络空间才能得到有效治理。
“有时治疗比疾病本身更糟，信息社会中信息的流动是禁止不了的，SARS疫情未公开期间，中国人就是通过短信、电话、聊天室或邮件的方式得知消息的，官方的禁止与封杀，只是造成了民间更大的恐慌与不安。”(39)对信息的禁止流动而不是及时回应反而更容易引起以讹传讹的恶性循环，将问题清晰地呈现在公民面前并作出及时回应才能有效制止公民之间传播的负面舆论。因此，网络空间倒逼要求政府是一个回应型的政府，政府应该以解决公共问题和社会问题为责任，及时快速、稳定持续地对社会作出回应，而不是遮遮掩掩、封闭消息。一个高效的回应型政府不但具有较高的亲和力和鼓动力，而且具有较高的执行力和公信力。网络空间倒逼情势下构建一个有效的回应型政府应该从以下两个方面着手。一是建立稳定、持续、可靠的回应机制。建立常态的回应机制，如网络信访回访、网络听证机制和官员网络对话等，保证网络空间主体有对象可倾诉、有问题能反应、有矛盾可解决；二是树立政府权威，提升政府公信力。“政府公信力与政府的影响力和号召力成正比，公信力的强弱直接决定政府影响力和号召力的大小。”(40)因此，较高的政府公信力是保证政府有效回应的重要前提。
(三)网络空间倒逼的公共安全方案
网络空间倒逼的公共安全形式具有开放性与隐蔽性、迅速性与迟滞性以及虚拟性和现实性的双重特点，这些性质对政府监督的有效性将产生负面的消解作用，使政府监督流于形式。针对这些特点，有效规避网络空间倒逼下的公共安全问题需要构建“三个政府”，即法治型政府、监督型政府和责任型政府。法治型政府要求政府在净化网络空间和规范网络空间秩序过程中应该做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现依法治网的目的。早在1997年中国共产党第十五次全国代表大会上就提出了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，并在二年后中华人民共和国宪法修正案将依法治国确认为重要的社会发展目标。(41)法治提高到国家发展的高度，其重要性不言而喻。法治是治网的基础，网络空间的隐蔽性、虚拟性、开放性等特征使政府监管形同虚设，只有在全社会建立起法制意识，公民在网络空间的行为才能有效地归于法定范围。有法可依也是目前防止网络空间倒逼产生公共安全问题的重要对策，网络在最近十几年发展十分迅猛，网络立法的速度无法与网络自身发展的速度相匹配，许多新特点和新现象都游离于网络立法范围之外，这就亟需科学、合理、系统的网络空间管制法律的出台。另外，在网络空间治理中应该注意，“网络空间的秩序，是一种投射、重构与超越，不是对个体自由活力的否定，而是充分保证并有组织地引导每一个体的自由活力、自由意识。”(42)即政府在依法治网的同时应该注意保持网络空间的活力，不能将管治变为“管死”。
孟德斯鸠曾说过：“不受制约的权力必然是腐败的。”同样，不受监督的网络空间也将是混乱不堪的。起初，“网络监督不同于‘权力制约权力’的监督模式，是一种‘权利制约权力’的监督模式，其最大的意义乃在于普通平民化身为监督者，使监督成为一种民主生活方式。”(43)这种多数对少数的监督对网络空间倒逼的行为起到推波助澜的作用，实质上在网络空间膨胀扩大公民话语权的同时也不能为之所障目而忽视了政府对网络空间监管的本职工作，监督应该是相互的，当监督的一方占上风时，这种监督必然造成秩序的混乱。因此，构建一个良好的监督型政府是有效解决网络空间倒逼中的公共安全问题的必要选择。政府在对网络空间的监管过程中应该注意以下两个问题：一是网络监督中的官民互动。网络空间作为一种虚拟空间，其无中心、无边界，开放自由、隐蔽难辨等特点加大了政府监督的难度。有效鼓励官民互动，通过公众参与获取有效的监督信息是政府有效监督的重要途径，也是政府把握整个网络安全的有效渠道；二是网络监督中的“度”。网络监督中的底线是公民隐私，过度监督公民网络行为将适得其反，并最终使政府监督在监督中沦陷。
责任型政府要求政府在网络空间倒逼的情况下主动承担责任，积极回应公民对政府的质疑。“勇于承担责任是政府在面对网络舆论危机时，特别是舆论问责刚爆发时的首要原则。”(44)一些政府机关工作人员对社会公共事件往往倾向于采取封闭措施，封闭不了才不得已公开，这使公民对政府形象产生不良影响，并进而削弱政府权威和政府公信力。网络空间主体十分庞大，在因政府回避或遮掩而引来公民好奇的情况下促进了网络空间内的高度互动，使原本信息不对称的情形自动转化为信息对称，进而政府的遮掩行为不攻自破。网络信息时代不同于传统文明时代，信息封闭和推卸责任的做法是行不通的。因此，构建一个责任型政府是应对网络空间倒逼的重要方略，具体应该从以下三个方面着手：一是提高政府公务员网络责任意识。我国政府公务员网络责任意识不高，严重影响了政府形象，甚至引发了公民的泄愤行为。如“你信不信，反正我信了”(45)事件，“替党说话还是替百姓说话”(46)事件等，网络发言扩散快、影响广，政府公务员网络责任意识不强会严重影响到政府的形象；二是建立健全的网络问责机制。“成功的网络问责应该具备网络问责主体的积极参与、网络问责环境良好、问责信息及时公开、问责事由确凿等基本要素，但网络问责必须以传统的体制内问责作为最终保障。”(47)网络问责机制的有效运行最终还应归根于政府体制内的问责；三是完善网络信访中的执行机制。目前许多网络信访大都侧重对网络空间内问题和矛盾的收集，通过网络信访反映的问题能在现实中落实的凤毛麟角，因此，改善网络信访中的执行机制是政府实现责任型政府和化解网络空间倒逼的重要对策。
四、网络空间膨胀中的政府回归
网络空间的兴起、发展和膨胀使网络政府的价值、权力和功能在不断转换，由最初的网下政府到电子政府再到网络政府的转换过程，这体现的不仅仅是网络技术的升级换代，更体现了政府价值、权力和功能的不断调整和本位回归。目前，国内网络空间膨胀已对政府形成倒逼之势，这种倒逼实质上是网络政府的又一次转型，政府的价值理念、权力实质和基本功能将循着网络政府转型的轨迹逐渐回归“元态”。
(一)网络空间膨胀中的价值回归：工具理性转向价值理性
网络技术的发展推动了网络政府的建设。在电子政务领域，我国网络基础设施得到跨越式发展，信息产业、信息技术、信息安全和信息资源开发不断发展，办公自动化系统、政府信息资源管理、决策支持系统以及政府信息门户网站、公共服务系统和十二金工程等都取得长足发展。(48)网络技术的发展在很大程度上改变了我国行政生态，与传统政府管理方式相比，网络政府框架的复杂化和网络技术运用的多样化促进了具有角色性的网络政府在公共物品提供和社会管理中效率的提升。但是网络政府在追求其价值理性的过程中却丧失了价值理性追求，因为政府过于注重追求政府价值理性的手段而忽视了价值理性目标。正如《网民的狂欢(The Cult of the Amateur)》中所言：“网络最重要的一方面是：任何人(甚至一位16岁的女孩)都可以写下自己的思想，引来一大群人的关注，但荒唐的是没人知道她是否真的孤独或者是否真的只有16岁。”(49)政府过多地关注怎样让人“表达思想”，却忽视了“关注思想”。
在当前网络空间膨胀的背景下，网络政府的价值观念应该从工具理性回归到价值理性。政府建立起来的初衷并不是寻求高超的技术，而是寻求人们的整体福利。同当时马克思·韦伯(Max Weber)设计官僚制一样，他的初衷是追求理性和合理化，但是人们在他设计的“金字塔”里“追求理性、合理化，把管理作为一种手段，最后却在合理化中丧失了自我，管理变成了目的本身。”(50)为防止重蹈覆辙，在网络政府追求先进的网络技术和信息管理体制的时候政府不能忽视其自身的责任性，在现代网络技术发展的过程中政府应该注重将政府的价值理性揉入到网络技术的研发之中，体现政府关心的不只是效率，更加关注公平价值的实现。从政府信息门户网站的空洞化到政府门户网内容的及时更新，从政府信息的单向发布到政府微博的互动，从网络对话到网络问责等一系列政府行为的变化，可以看出，我国网络政府在网络空间倒逼的情势下正在由工具理性回归价值理性，更加关注人及人的价值。
(二)网络空间膨胀中的权力回归：管理型转向治理型
传统的政府管理形式是政府运用经济政策、行政手段和法制工具等对社会行为和社会事务进行调节和管理，政府权力运行依附于上尖下宽的金字塔模型，无论是财政、人事还是行政权力都由上至下逐级下放，权力流沿着金字塔向下逐级传递。随着网络政府的构建和网络空间的兴起，政府传统的权力结构和管理形式在应对网络生态下的社会事务时表现出反应迟钝、管理缺位和效率低下等特点。更重要的是在当今网络空间倒逼的情势下，“公民可以利用因特网监督他们的政府，胜于政府用它监督公民，它可能会变成自下而上的控制、信息、合作甚至是决策的工具。”(51)传统的政府管理模式正面临严峻的解构危机，主体单一、方向单一、方式简单的管理模式在网络发展的背景下不但不能有效地解决产生于虚拟与现实之间的社会问题，反而有可能引发新的矛盾和问题，因此，一种寻求多方参与、互动、协调的治理模式应运而生。
治理模式中权力运行的最大特点是分权，在以前传统管理模式下权力主要集中在政府部门，而在治理模式中无论是政府部门、私人企业、社会组织还是公民个人都拥有处理公共事务的权力，对某一问题的解决采取多方参与、共同协商、相互对话、讨论决定的协同治理模式，这种权力模式既体现了大多数人的利益，也有益于问题的解决，它实际上是权力由“社会状态”到“自然状态”的一次回归。在网络空间膨胀的情形下政府部门信息向度和权力向度的矛盾越来越大，信息流的分散性、去中心化和非时空束缚性要求政府权力结构也应该分散，要压缩权力的等级结构使其扁平化，而等级化的权力结构仍旧在传统模式的惯性下运行。为适应新的行政生态，政府应该打破传统的管理模式，放松对权力的控制，组织各种社会主体参与公共事务的治理，只有这样网络政府才能在权力上实现顺利转型，社会才能得到更好的治理和发展。
(三)网络空间膨胀中的功能回归：官僚式转向服务式
在官僚式政府模式下，政府“行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味”(52)。随着行政生态的变化，这种官僚式政府模式受网络空间冲击的频率越来越高，越来越多的公民在网络空间对政府官僚式行政模式表示不满。从行政领域来看，传统官僚制政府职能过多注重政治领域和经济领域的发展而忽视了社会领域的发展；从管理手段来看，传统官僚式政府过多运用行政手段而忽视经济手段和法律手段；从运行方式来看，传统官僚式政府注重微观、直接的管理方式而忽视宏观、间接的调控方式；从职能关系来看，传统官僚式政府部门间关系不顺、职责不清。(53)网络空间膨胀过程中如果政府依旧按照传统官僚式政府功能运行，政府将面临网络空间倒逼的两种重要形式，即网络舆论和公共安全的压力。传统的官僚式政府功能已经脱离了当前社会发展的实际，它是在网络生产力水平低下或者国内特殊建设时期才适用的功能模式，当前我国网络水平得到急剧发展，传统政府功能模式不能满足也无法适应公民对政府职能的需求。
随着网络空间声势的壮大，政府迫于舆论压力开始将政府工作的重心逐渐由政治转向经济和社会、文化等领域，对网络空间的治理也更倾向于运用经济手段和法律手段，同时，微观、直接的干预方式越来越少，宏观、间接的调控方式在网络空间内运用得越来越多，政府部门间的职能关系也越来越清晰。尤其是最近几年的大部制改革、省直管县改革、行政审批制度改革、社会管理创新、大力发展文化产业等政策和规划的推出，不仅体现了网络空间力量对政府新陈代谢强有力的促进作用，而且反映出政府公共服务意识在网络空间推动下越来越高。政府部门的功能回归不是一蹴而就的，而是一个漫长的过程。政府功能的回归关涉的不仅仅是政府功能的调整和改善，而且涉及到诸多公民和组织的利益以及国家发展的远期规划，因此，政府功能的回归只能采取林德布洛姆所说的“渐进调适”模式，目前政府部门在提高公共服务质量上所作的政治改革和社会改革正是政府功能由官僚式向服务式回归的重要体现。
注释：
①②〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，2008年，第8-9、129-130页。
③〔法〕卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，2009年，第4页。
④⑥〔德〕哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东、王晓珏、刘北城、宋伟杰等译，上海：学林出版社，1999年，第29、35页。
⑤季乃礼：《哈贝马斯政治思想研究》，天津：天津人民出版社，2007年，第84页。
⑦“网络政治学”目前在国内外有多种翻译。Cyberpolitics(网络政治学)、Virtual Politics(虚拟政治学)、Politics on the Net(网络政治)等都可以统译为“网络政治学”。Cyber Democracy(网络民主、赛博民主)、Digital Democracy(数字民主)、Electronic Domocracy(电子民主)可以统译为“网络民主”。参见李斌：《网络政治学导论》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第8-9页。
⑧(48)参见徐双敏：《电子政务概论》，武汉：武汉大学出版社，2009年，第265-275、270-275页。
⑨参见李斌：《网络政治学导论》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第12-46页。
⑩中国互联网络信息中心：《第29次中国互联网络发展状况统计报告》，http：//www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201201/W020120116337628870651.pdf.
(11)〔美〕马克·波斯特：《互联网怎么了?》，易容译，河南大学出版社，2010年，第187页。
(12)徐婷、王健：《公共领域、交往理性与网络空间中的主体性构建》，《理论界》2009年第6期。
(13)(14)(31)(35)(50)丁煌：《西方行政学说史(修订版)》，武汉：武汉大学出版社，2004年，第68、305、27、409、79页。
(15)陈振民：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第13页。
(16)〔美〕戴维·H.罗森布鲁姆、罗伯特·S.克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第16页。
(17)〔美〕詹姆斯·E.凯茨、罗纳德·E.莱斯：《互联网使用的社会影响》，郝芳、刘长江译，北京：商务印书馆，2007年，第18、24页。
(18)〔美〕理查德·斯皮内洛：《铁笼，还是乌托邦——网络空间的道德与法律》，李伦等译，北京：北京大学出版社，2007年，第1-2页。
(19)(49)〔美〕安德鲁·基恩：《网民的狂欢——关于互联网弊端的反思》，丁德良译，海口：南海出版社，2010年，第1、76页。
(20)A.G.Noorani.Cyberspace and Citizen' s Rights.Economic and Political Weekly,Vol.32,No.23(Jun.7-13,1997),p.1299.
(21)俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，序言。
(22)Stephen.J.Kobrin.Territoriality and the Governance of Cyberspace.Journal of International Business Studies,Vol.32,No.4(4th Qtr.,2001),p.687-704.
(23)谢金林：《网络空间草根政治运动及其公共治理》，《公共管理学报》2011年第8期。
(24)周义程：《网络空间治理：组织、形式与有效性》，《江苏社会科学》2012年第1期。
(25)《2011年度“公民社会十大事件”揭晓，政府遗憾有缺席》，《南方都市报》http：//news.nfmedia.com/nfdsb/content/2012-02/20/content_38321632.htm.
(26)韩咏红：《中国第一“表哥”》http：//www.zaobao.com/special/china/zaodian/pages3/zaodian_beil20903ma.shtml.
(27)叶前、乌梦达：《“表哥”未收场，“房叔”已上演》http：//legal.people.com.cn/n/2012/1011/c188502-19229439-2.html.
(28)新浪财经专题汇总：《温家宝：第三次和网友在线交流，我感到责任重大》.http：//finance.sina.com.cn/g/20110227/09059439019.shtml.
(29)林天宏：《微博不伺候官腔》，《中国青年报》2011年3月30日。
(30)祝华新：《到了用网络倒逼改革的时候了》，《中国青年报》2011年7月25日。
(32)罗楚湘：《网络空间的表达自由及英限制——兼论政府对互联网内容的管理》，《法学评论》2012年第4期。
(33)张勤、梁馨予：《政府应对网络空间的舆论危机及其治理》，《中国行政管理》2011年第3期。
(34)周三多：《管理学》，北京：高等教育出版社，2006年，第255页。
(36)〔美〕欧文·E.休斯：《公共管理导论》，张成福、王学栋译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第229页。
(37)陶文昭：《电子政府研究》，北京：商务印书馆，2005年，第183页。
(38)(52)〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海：上海译文出版社，2006年，第130-135、12页。
(39)赵瑞琦、刘慧瑾：《论中国网络空间的缺陷与对策》，《南京邮电大学学报(社会科学版)》2010年第3期。
(40)王晓芸：《突发公共事件中的政府公信力建设》，《求实》2011年第1期。
(41)张红：《构建和谐社会与法治建设探微》，《理论月刊》2006年第3期。
(42)张果、董慧：《自由的整合，现实的重构——网络空间中的秩序与活力探究》，《自然辩证法研究》2009年第11期。
(43)吕静锋：《从权力监督走向权利监督——网络空间下的民主监督刍议》，《深圳大学学报(人文社会科学版)》2010年第5期。
(44)谢金：《网络空间政府舆论危机及其治理原则》，《社会科学》2008年第11期。
(45)《铁道部发言人“反正我信了”语录成网络流行语》.“凤凰网”http：//news.ifeng.com/society/2/detail_2011_07/27/7965107_0.shtml.
(46)杨于泽：《官员该不该“因言获罪”?》，《中国青年报》2010年10月20日。
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(51)〔美〕曼纽尔·卡斯特：《网络星河——对互联网、商业和社会的反思》，郑波、武炜译，北京：社会科学文献出版社，2007年，第200-201页。
(53)黎明：《公共管理学》，北京：高等教育出版社，2006年，第107-111页。
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