美国薄弱学校改造的政策分析，本文主要内容关键词为：美国论文,薄弱论文,政策论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国薄弱学校改造的发展阶段 受社会重视程度、经济发展水平等众多因素的共同影响，近些年来，美国基础教育得到迅速发展。但由于历史遗留、文化边缘、制度制约等方面的消极制约，一些亟待发展的薄弱学校仍然存在。针对发展相对落后的薄弱学校，美国各级政府和教育行政部门纷纷出台改造政策促进基础教育质量的整体提升。 (一)美国薄弱学校改造政策的启蒙阶段 美国基础教育是社会福利的重要组成部分，受社会制度的公平性影响，美国基础教育在追求高质量的同时也关注均衡发展。作为基础教育均衡发展的关键议题，“薄弱学校改造”得到美国政府的高度重视。虽然政府和社会各界对薄弱学校改造的关注已久，但在20世纪末出现了明显的关注转向，成为美国薄弱学校改造政策的发展新开端。1998年以前，美国政府对薄弱学校改造表现出地方性和宏观性的特点，即强调美国各州政府根据实际情况对薄弱学校进行具有倾斜的政策保障。在此阶段，薄弱学校改造缺乏联邦层面和实施层面的具体政策保障，虽然各州分别制定政策，但由于各州教育发展水平、重视程度等多方面表现不同，条件亟待改善的中小学直接影响到全美基础教育质量的整体提升。 (二)美国薄弱学校改造政策的起步阶段 直到1998年美国联邦教育部发布了《改造低绩效学校：州和地方领导指南》的报告，美国薄弱学校改造政策逐步表现为联邦参与和实施指导的特征。报告发布不久，教育部拨款1.45亿美元用于奖励那些在改造薄弱学校方面卓有成效的学区，是联邦参与的重要体现。同时联邦教育部推出多项创新性政策帮助薄弱学校的学生提高学业成绩，包括教育机会地带、①缩减班级规模、学校建设与修缮、21世纪社区学习中心等。随后，《不让一个儿童掉队法案》、“力争上游计划”和《美国复兴与再投资》等一系列重要教育政策中都对薄弱学校改造有所涉及。由此，美国基础教育薄弱学校改造实现了从州政府向联邦政府的管理主体转移，指导方向由宏观引导向具体实施的政策转变。 (三)美国薄弱学校改造政策的巩固阶段 美国薄弱学校衡量的重要指标之一是学生学业测试成绩，此外，辍学率、学生出勤率、教学经费、设施、人力资源等指标也成为联邦和各州衡量薄弱学校的附加标准。联邦政府的统计数据显示，2006－2007学年，全美共有13.1％的中小学校被列为急需改造和重建的薄弱学校。[1]为了向更多学生提供高质量的基础教育，美国各级政府及教育行政部门实施干预政策促进薄弱学校的改造，干预策略曾一度出现了由“制裁”向“制裁＋扶持”的方向转变。 一方面，优胜劣汰的制裁方式。制裁方式是以惩罚为主要手段，为处于不同级别的薄弱学校创造针对性的模式基础，并试图通过施加外部压力激发学校内部的改革动力。对于改进无望的学校可采取大规模更换教职员工的扭转模式；对于某方面较薄弱的学校可采取部分改进的转型模式；特许学校的重办模式利于私立教育管理组织和公立学校的联盟；对于改进难度大且学区优质教育资源丰富的学校可采取关闭模式。制裁倾向的薄弱学校改造政策具有较强的批判意识，即对薄弱学校的现有状况持否定态度，将颠覆性改革作为改造的主要途径。虽然制裁方式能够提升薄弱学校改造的效率，但却不利于学校自身文化的建设和传承。 另一方面，改进支持的扶持方式。与学校内部的硬性改革不同，美国各级政府及教育行政部门也通过一系列扶持方式促进薄弱学校的改进。针对薄弱学校特定问题制定的改进计划为学校发展指明方向；提供涉及教育教学的技术支持成为薄弱学校改造的发展保障；为薄弱学校提供专项拨款是硬件条件得以改善的经济保障。[2]以扶持为主的改进方式，是在坚持学校自身文化的基础上，通过外部给予的保障条件追求学校教学质量的提升。相对于制裁方式的内在动力激发来讲，扶持方式的间接执行力较强，对于保持学校传统的传承、避免因颠覆式发展而形成的同质群体有积极意义。 二、美国薄弱学校改造的政策措施 美国薄弱学校改造是针对教学效果较差的基础教育学校，开展的有针对性的提升策略，具有保障底线的基本特征。纵观美国薄弱学校改造政策的发展历程和现实路径，20世纪末以来的新政策在关注群体、学校领导者、教师队伍、教育经费和参与主体等方面都表现出明显的发展特征，是学校改造政策重要转向的现实表现。 (一)关注群体的再聚焦：由全面关注转向弱势群体 受社会公平制度的影响，美国薄弱学校改造政策的制定和实行表现出较强的倾向性关注。为保障每位学生接受公平的义务教育，薄弱学校改造政策强调对弱势群体的倾斜性关注。目前很多残障、智障、学习困难、贫困家庭学生均在薄弱学校就读，[3]这与美国薄弱学校划分主要以学生学业成绩作为主要参考标准有直接关系。缺乏倾斜关注的政策，会造成弱势群体学生与薄弱学校之间的恶性循环，即弱势群体学生的客观存在促使薄弱学校的形成，薄弱学校不能为弱势群体学生提供积极的发展环境。基于弱势群体学生普遍在身心素质、学习能力、家庭环境等方面处于不公平的学习起点，为了实现公平发展的教育目标，薄弱学校改造政策试图通过教育场域的优化，弥补因起点差异而造成的不公平现状，促使学生通过教育过程实现对公平的基本追求。 (二)学校领导者的作用重心转移：由行政管理权转向专业自主权 学校领导者是将教育思想转化为教育实践的关键角色，对于学校发展方向起到至关重要的指引作用。在传统的学校改造过程中，学校领导者不得不面对政府、教育行政部门等多维因素的共同影响，其专业发挥空间受到限制，因此常表现为改革的执行者。考虑到美国薄弱学校存在问题各不相同，对其进行改造也应重视学校原有文化基础和可利用的保障条件。于是，美国薄弱学校改造政策中强调学校领导者专业自主权的发挥，为其教育理想的实践提供充足的政策保障。在薄弱学校改造过程中学校领导者不仅是普通的管理者，而是更加关注个体教育理念的注入和呈现。与传统的学校改革不同，薄弱学校改造政策赋予学校领导更多的自主管理权，学校领导者有权利对教师队伍、学校管理模式等重要组成部分进行统筹、规划和调整。 (三)教师队伍发展方式转变：由内涵式培训向更换式改革 教师是教育活动的重要引领部分，是提升教育质量的关键影响因素。美国薄弱学校的存在直接影响到学生无法接受公平、优质的基础教育，是急需解决的社会问题。由于教育内部和社会环境的双层要求，美国薄弱学校改造表现出与传统改造方式不同的特点，即通过教师培训和教师更换的方式追求教师队伍内涵和效率的双重发展，促进教师更符合学校的发展方向。以培训为主的质量提升方式强调教师队伍的文化延伸性，为学校文化建设提供基础性的保障条件，但由于教育效果表现出一定的滞后性，因此培训效果作用于教育教学实践的实效性较差，通过教师培训实现薄弱学校改造的短期解决存在较大难度。以重新聘任为主的质量提升方式强调教师队伍改进的效率，学校领导者可根据现实需要和未来发展目标对教师进行选择、聘任和辞退。仅就教师重新聘任过程本身来讲，其实施过程远易于教师培训过程，但教师队伍的重组却对教师储备和团队凝聚力形成提出更高要求。 (四)教育经费的针对使用：由全面覆盖到重点击破 教育经费的提升是学校发展的基本物质保障，但并非是发展的唯一动力，因为学校发展受到制度、文化等多维因素的综合影响。传统学校改造过程中，教育经费的全面覆盖被认为是学校发展的必然途径，即通过教育硬件设施的改善提高教育质量。事实上，每所学校所面临的问题有所差异，其解决的切入点也各不相同，对学校现存问题缺乏深入探究不利于问题的集中认识和针对解决。在教育经费的使用方面，美国薄弱学校改造政策强调对学校进行全面、科学地诊断，在此基础上对教育经费的使用途径、使用数量、预期目标等方面进行预先规划，并按照规划有序使用教育经费，促使效益最大化。虽然基础教育的普惠作用已经得到美国政府的高度重视，但这并不意味着基础教育可以获得无限量的教育经费投入。有针对性地使用教育经费能够使有限的教育经费产生更大的教育效益，为更多急需通过硬件设施改善而提高教育质量的学校提供充足的经费保障。 (五)多元主体的共同参与：由形式辅助到深度执行 公立学校教育质量的提升是社会福利优化的重要体现，基础教育的公共性和普惠性特点明显，政府作为主要管理主体试图通过帮扶手段提升公立学校的教育教学质量。在传统学校改造过程中，政府被赋予包括财政、管理、人事等更多方面的责任，权利的过分集中是对其他参与主体进行排斥的重要表现，限制多元主体的积极参与和作用发挥。而美国薄弱学校改造政策，表现出参与主体的多元化和深度参与的特点。在薄弱学校所在行政区域建立“教育行动区”，在政府的统筹管理下，将薄弱学校的管理权进行公开招标，由当地工商企业、学校、家长、地方教育行政部门和当地其他机构、部门组成一个联合体，向中央教育主管大臣提出申请，对这些薄弱学校进行接管。[4]在薄弱学校改造过程中，多元主体共同参与的管理方式能够最大限度体现各方诉求，是整合多方力量、促进公立学校质量提升的重要途径。 三、美国薄弱学校改造质性分析 受社会状况、经济发展水平等因素的共同影响，中美两国在基础教育发展水平、阶段等方面存在较大差异，但为更多学生提供优质教育是两国基础教育发展的共同目标。与美国薄弱学校的现实存在类似，我国基础教育也存在不均衡发展现象，表现在城乡间、校际间、区域间的不均衡。基础教育作为最重要的公共事业，惠及亿万群众，推进基础教育的均衡发展是致力于教育公平的重要抓手。[5]美国针对薄弱学校制定的改造策略，可为我国基础教育改革提供参考资料和实践依据，促进弱势学校的教育质量提升。 (一)公平的价值取向是学校发展的基础 受《不让一个儿童掉队法案》的持续影响，美国薄弱学校的衡量标准主要依据学生的学业成绩，于是，美国薄弱学校改造的目标取向便主要集中在学生学业成绩的提升。学校通过全方位努力实现知识、技能的传递。学生学业测试成绩能够对教育教学成果进行呈现，这是毋庸置疑的事实，但作为决定性评判标准缺乏现实的科学依据，是对学校价值的片面理解。对于我国基础教育阶段欠发展学校的改造应在明确以下两个问题的基础上开展。一方面，学生的全面发展是教育发展的终极目标。教育培养学生的普适要求是对全面发展人的培养，其中通过考试进行的学业测试只是部分智育的表现形式，不能作为学生全面发展的决定性衡量标准，以此作为学校发展水平衡量标准也会阻碍学校的价值体现。另一方面，学校改造的核心内容是促进学校的内涵式发展。学生学业成绩是学校教育水平外在表现的组成部分，但由于其较强的量化特征，其很容易成为社会各界关注的焦点。仅以学生学业成绩提升作为目标的学校发展模式缺乏发展动力，不利于学校的长远、持续发展，不应成为薄弱学校改造的发展方向。 (二)竞争机制的引进是基础教育教师队伍发展的动力 由于基础教育的公益性特征，目前我国基础教育教师队伍相对稳定。教师主要来源于大专院校师范类毕业生，退出途径也较为单一，以自然减员为主。教师队伍招募、退出机制的单一性，能够有效保证教师队伍的稳定发展，同时也在一定程度上会引起教师职业倦怠感，缺乏竞争机制的教师队伍不利于成长动力的发挥。虽然目前教师职称评聘制度作为激励手段能够在一定程度上促进教师的专业成长，但只是体系内部的激励措施，而不涉及遴选和退出等体系间决策。美国薄弱学校改造政策中学校领导者对于教师队伍的更换是竞争机制引进的重要体现，教师被置于开放的人才市场中，学校领导者有权根据学校发展特色、未来发展目标对教师进行聘任，不称职教师会被自动退出教师队伍，或通过培训后重新上岗，或直接转做其他行业。教师职业的市场化，会直接激发教师专业发展的动力，但却不利于教师队伍的稳定性、合作性发挥，尤其作为基本公共服务的基础教育，教师队伍完全面向市场缺乏现实的可行性。针对我国基础教育教师队伍发展现状，实行强性更换和软性培训相结合的方式可谓是可行途径。 (三)学校领导者的专业强调是学校发展方向的保障 学校领导者在学校中的引领作用是毋庸置疑的，受传统教育行政体制的限制，基础教育学校领导者通常只作为政策执行者存在，而通过专业领导的保障机制尚未完善。因此，一部分学校领导者在学校中仅发挥浅层次的管理作用，基于专业能力的深层次建设却很难形成，充分体现出学校领导者的现实困境。 一方面，学校领导者与教师的管制关系较弱。在学校场域内，学校领导者与教师之间存在阶梯式的管理关系，但这种管理与严格意义上的制约关系有所区别。在人事权利方面，学校领导者通常仅具备人事使用权，而缺乏选择权，即学校领导者仅对教师职称晋升起评判作用，而对于教师的招募和辞退并不具有决定权。美国薄弱学校改造政策为部分亟待改善的学校领导者赋予较大的选择权，领导者能够按照学校发展要求更换教师甚至副校长，此时教师的主观发展动力会被无限激发，成为学校领导者专业构想的实践载体。 另一方面，学校领导者专业指导的功能模糊。学校作为知识、能力培养的重要场所，具备较强的专业特征，既要符合学生身心发展规律又要符合社会发展规律，这就要求学校领导者在管理实践中充分发挥其专业智慧。学校领导者首先作为教育行政部门的基层代言者，此时其专业功能已被弱化，而行政管理功能突显。当学校领导者不再首先以专业人士出现时，其对学校发展途径和目标的思考也会呈现趋同化的现象，未基于学校现实特点的改造将不利于学校的针对性提升。 注释： ①教育机会地带是美国推行薄弱学校改造的一种形式，英文为Educational Opportunity Zones。