绩效问责：行政问责制的新发展，本文主要内容关键词为：绩效论文,新发展论文,问责制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D035.1；D630[文献标识码]A
[文章编号] 1006-0863（2007）11-0029-03
绩效问责是在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式，体现了社会对政府绩效水平的一种基本期待以及政府对其行为效果所承担的责任。行政问责通常关注的是官员的过错或过失，而绩效问责关注于官员的政绩和贡献。在绩效问责制下，“无过”并不能成为逃避责任的借口，政府官员还会因为未达到应有的绩效水平而被追究责任。从这个意义上来看，绩效问责对官员提出了更高的要求，是行政问责制的进一步深化和发展。
政府绩效水平可以通过成本、效益、操作效率、服务质量和客户满意度等绩效指标来测量。波伊斯特把“定义、衡量和运用这些指标的过程”称为绩效评估。[1] 因此，绩效问责是政府绩效评估活动与行政问责活动的有机结合，它通过政府绩效评估活动来考察政府绩效水平，并依据政府绩效目标对政府组织及其公务人员进行问责。
一、绩效问责：行政问责的重要方式
虽然行政问责的实践在我国早已有之，但“行政问责”作为专门术语进入我国政治生活并得到广泛实践是在2003年“非典”危机之后。对于什么是“行政问责”，人们的看法并不一致。顾杰认为，行政问责制是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范。它不仅是指犯了错、违了法要追究，其溯及范围还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”，公众对政府行为以及政府本身的“合理怀疑”等方面。[2] 宋涛认为，行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。[3] 韩剑琴认为，行政问责制就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失、不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。[4] 以上对行政问责的界定中，问责主体和问责对象各不相同，问责主体分别为公众、责任授权人、内部人员，而问责对象分别为政府、行政人员、行政主要负责人。我们认为，行政问责是指社会主体（包括政府）依据法定程序和条件追究行政组织及其公务人员公共责任的过程。
2003年“非典”期间，我国正式启动行政问责制，从2003年下半年开始，长沙、成都、重庆、南京等地先后出台并实施了行政问责制。中央先后也制定了一些责任追究制度，如中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，国务院《关于特大安全事故责任追究的规定》。从我国行政问责制的实践情况来看，行政问责主要针对因“行政失当”或“不作为”而导致的重大事故和重大损失，基本没有涉及政府绩效不佳的问题。
如果行政问责仅仅关注“行政失当”和“行政不作为”而导致的事故和重大损失，则会带来诸多问题。一是“容易滋生‘不求有功，但求无过’的‘消极政绩观’。”[5] 行政人员担心“行政失当”引起不良后果，便会产生逃避责任的消极想法和“无为而治”的工作理念。即使行政问责同时也关注“行政不作为”所导致的事故和损失，也只会使政府把精力集中于避免“出事”，而不是想方设法高效地履行职责，提升服务品质。二是容易导致政府组织及公务人员忽视其真正的使命和责任。政府组织的使命在于通过积极行使人民赋予的职权，推动经济发展，维护社会稳定，促进社会公平，建设和谐社会。这种使命要求政府组织及其公务人员不仅要对“领导不力”、“行政失当”和“行政不作为”等引起的重大事故负责，更要承担起政府工作的绩效责任。绩效责任从工作成效的角度赋予政府组织及其公务人员以新的压力，促使政府组织及其公务人员放弃懒散的工作作风和无为的消极思想。从这种意义上来说，绩效问责应该成为行政问责的主要方式。
二、绩效问责的基本功能
绩效问责作为追究政府组织及其公务人员绩效责任的一种活动，对于政府工作人员来说，既有激励功能，也有约束功能。它为政府组织及公务人员设定了一个基本的绩效目标，有助于促使政府工作人员积极工作，认真履行职责。作为追究公共责任的一种方式，绩效问责更主要地体现为一种约束功能，它为政府及其公务人员应该达到的绩效目标规定了一个底线。
第一，绩效问责限定了政府的基本行为领域。依据绩效指标对政府绩效水平进行考察是开展绩效问责的前提，而绩效指标的设定主要是依据政府组织的特定职能和具体工作人员所承担的职责，因此，绩效问责关注的焦点就是政府及其工作人员的职能和职责的履行情况。这样，借助于绩效指标，绩效问责实际上明确了政府组织及其公务人员对社会施加影响的领域及努力方向，从而能够给政府组织及其公务人员提供清晰的行为指导，使其在职责范围内做正确的事，不越权，不懈怠。
第二，绩效问责为政府行为设定了一个底线目标。政府绩效指标的每一项所确定的具体目标值往往都不是一个点，而是一个目标区域，这个区域位于政府绩效的激励指标和底线指标之间。政府绩效的激励指标是政府期望实现的理想状态，而政府绩效的底线指标是政府活动应该达到的基本要求。政府活动的实际结果通常处于政府绩效的底线指标与绩效指标之间的某一点上，上级政府通常根据这一点的位置来确定给予该组织及其公务人员相应的奖惩。如果政府活动的实际结果未达到政府绩效的底线指标，就意味着政府组织未能实现组织目标或者公务人员未能达到履行职责的基本要求，也就意味着政府组织及其公务人员可能会因此承担相应的责任。
第三，绩效问责对政府组织和公务人员的行为提出了更高的要求。绩效问责反映了公众对政府应该承担的一种新的责任的关注。以前，公众只是要求政府要合法地行动，依法行政而不得滥用职权。后来人们发现仅仅要求政府依法行政是远远不够的，难以有效避免因行政机关及其行政人员的官僚作风、隐性失职、决策失误、用人失察、领导不力或疏忽所导致的事故和灾难，难以对负有直接或间接责任的相关组织和人员追究相应的责任。这便是行政问责制建立的直接起因。在此基础上，绩效问责对政府部门及其公务人员提出了更高的要求和期望。它要求政府组织及其公务人员不仅要合法地行动并避免不良后果的产生，还要求其活动要有良好的效果，以实现政府的绩效目标。同时，绩效问责以明晰的政府绩效指标为依据，也便于社会和公众对政府组织及其公务人员进行监督。
第四，绩效问责是政府绩效管理的一种手段。“绩效管理是指对组织成员和组织各单元进行管理，使其工作效率最大化，充分发挥员工效能、提高组织绩效的过程。”[6] 政府绩效管理通过绩效目标设定、绩效监控和绩效结果奖惩等手段来激励和约束政府组织及其公务人员为实现政府绩效目标而努力。绩效问责作为强制性的约束手段，是政府开展绩效管理的一种有效工具。
三、政府绩效问责制建设中可能存在的问题与困境
绩效问责制的推行能鞭策政府组织及公务人员积极工作，尽职尽责，保证政府高效运转并有助于提升公众对政府工作的满意度。目前，在政府绩效问责制的建设过程中仍存在一些亟待解决的问题和困境，这些问题涉及政府绩效评估和具体责任确定等方面。
第一，政府绩效评估本身的特点制约着绩效问责的适用范围和功能。首先，政府管理的事务千头万绪，承担的职责和任务极为广泛。由于政府的每一项职责都有其特定的工作内容和要求，为政府设计完备而科学的绩效指标极为困难。即使能够设计出这样的绩效指标，由于各具体职责间存在着巨大的差异，也难以保证针对各职责而设计的绩效指标间的对等性和公平性。另外，由于一些政府职责难以通过绩效指标加以考察和测评，绩效考评可能还会导致人们对某些政府职责的忽视，从而造成对政府职责过于狭隘的理解。其次，政府活动影响具有广泛性与深远性。一方面，政府绩效绝不仅仅体现为经济绩效，政府活动对社会、文化、自然等众多领域都产生深刻的影响，因此，对政府绩效进行全面评估的任务相当艰巨。另一方面，政府政策和行动都具有潜在和隐性的影响，有些政策需要等到多年以后才能显示其绩效（比如国家的教育政策），这就为即时的绩效评估带来了困难。再次，许多政府绩效成果难以进行定量测评，只能用不甚精确的指标加以描述。这样，政府绩效评估就难以完全避免主观因素造成的偏颇，这类绩效成果涉及公平、安全、和谐、稳定、团结、社会活力与创新的激励、政府合法性等众多重要的方面。第四，由于绩效成果的测评具有事后性，导致绩效问责难以及时矫正政府的错误。如果行政行为带来明显的经济、社会问题，如经济秩序的混乱、明显的社会不公和不稳定等，事中问责也不是完全不可行，因此，绩效问责不能取代其他形式的问责。正是存在着上述原因，政府绩效评估在一些政府领域或具体岗位可能难以有效实施，或者即使能够实施，也难免会存在较大的偏差，这就限制了绩效问责的适用范围和所能发挥的功能。
第二，政府绩效评估过程中存在的一些问题影响到绩效问责的合理性和公正性。由于我国的政府绩效评估基本上还处于起步阶段，在评估过程中不可避免地存在许多不完善的地方。在政府绩效评估过程中存在的问题主要有两个方面：一是政府绩效信息系统不够健全。政府绩效评估在某种意义上其实就是政府绩效信息的收集、整理、沟通和评价的过程，因此，政府绩效信息系统的建立健全对绩效评估至关重要。当前我国政府绩效信息系统还没有正式建立，表现在：首先，我国没有建立比较完善的绩效信息收集网络，特别是缺乏专业性的民意调查机构，公民对政府绩效的看法和评价还不能被有效收集；其次，政府工作不够透明，公众对政府活动大多处于无知状态，难以对政府绩效做出正确的评价；再次，政府绩效信息的沟通机制不够健全，政府还没有建立绩效信息的定期发布机制，利益相关者和普通公众也缺乏对政府绩效评价的反馈机制。二是政府绩效评价机制还很不完善。具体表现在：首先，在政府绩效评估的多元主体中政府自身仍起主导作用甚至决定作用，各评估主体的角色和地位也不够明晰；其次，评估程序缺乏科学性，在评估中缺乏利益相关者的参与，并忽视绩效信息的收集、整理等基础性工作；再次，评估过程受到较多的政治因素的影响和上级领导的干预，难以保证评估的科学性。以上两方面的问题会直接影响到绩效评估的科学性，从而使得建立在绩效评估基础上的绩效问责的合理性和公正性受到质疑。
第三，政府绩效水平与责任确定之间的复杂关系使绩效问责的落实存在着许多不确定因素。影响政府绩效的因素很多，政府绩效水平不仅取决于公务人员的主观努力、工作能力、工作方法等，还受到许多客观因素的影响。因此，不能简单地在政府绩效水平与责任承担之间建立固定的对应关系，而应分析政府绩效不佳的具体原因，然后才能确定责任承担主体与相应的绩效责任。
尽管开展绩效问责还存在诸多问题与困境，但建立高绩效的政府已成为社会公众的普遍要求。政府要赢得民众的信任和支持，不仅需要依法行政，更要提供廉价而高效的服务。经济全球化的发展也使得国家间的竞争越来越集中于政府服务能力的竞争，政府绩效水平已成为全社会关注的焦点。在此背景下，推行政府绩效问责制不仅是保证政府绩效的重要举措，也是强化对政府的监督、改善政府与公民的关系、提升政府合法性的有效途径。只有充分认识绩效问责的优势与不足，正确推进政府绩效问责制建设，才能使政府绩效问责走上健康发展的道路。
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