村民自治30年的回顾和启示，本文主要内容关键词为：启示论文,村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D61 ［文献标识码］A ［文章编号］1005－8273（2008）09－0040－04
2008年是我国改革开放30年，也是村民自治在中国农村探索实践的30年。村民自治是农民依法直接行使民主权利、体现当家作主的有效而广泛的途径。它的性质就是“由村民群众依法办理群众自己的事情”。[1](p.1)广大农民在村民自治的实践中创造了许多民主的新形式，丰富了我国民主的实践和理论。党的十七报告中首次将“基层群众自治制度”纳入中同特色社会主义政治制度的范畴，这意味着村民自治在我国民主政治发展中的地位得到了进一步提升。村民自治在过去的30年中缓慢而坚定地成长，显示出强大的生命力，但也有需要改善的地方。本文首先对30年村民自治的历程进行回顾，然后梳理了村民自治发挥的作用和存在的一些问题，最后得出几点启示。
一、村民自治30年的发展历程
30年来，村民自治在我国农村的发展演变大致可以分为三个时期：
1.从1978年到1986年，村民自治的实验探索时期。1978年党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制逐步在全国推行，农村微观经营组织展开重构，人民公社体制迅速解体。新体制下如何有效地对农村进行管理成为一个新的问题。“从当初第一个村委会的产生来看，它的主要的目的就是通过农民自己组织起来，解决分田到户后国家权力缺失而导致的村庄社会治安和矛盾问题。”[2](p.156) 1980年，广西宜山、罗城等地的农民自发地组织起村委会、村管会、议事会等组织，制定了规章条约对村里的公共事务进行管理，开创了村民自治的先例，得到了上层的认可。1982年12月通过的新宪法明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织，从法律上确立了村委会的地位。这标志着我同农村开始走上了在家庭承包制基础上组织农民管理农村的新道路。1983年10月，中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对如何建立村民委员会提出了具体的要求，村民委员会的建立进入了具体的实施阶段。1986年中央规定由民政部负责村委会建设的日常工作，推进了村民自治的发展。
2.从1987年到1997年，村民自治快速发展与法制化时期。这一时期，村民自治取得了显著的效果，初步的制度框架逐渐建立起来。1987年11月。全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，有了法律的保驾护航，全国各地开始积极地探索和建立村民自治的各项制度。民政部被确定为推行这部法律的部门，1988年6月，民政部开始在全国范围内组织乡村选举。当时面临两个问题，一是由部门作为执法者，如何调动地方政府和社会各界来支持和贯彻执行法律；二是怎样适应农村多样化的现实，使这部全国性的法律能具体落实到每一个村庄之中。1994年2月，民政部发布部门法规，对村民自治示范活动的任务及具体措施等进行了详细的规定，提出要建立“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等四项民主制度，这也表明全国的村民自治活动开始逐步走向制度化。
3.从1998年至今，村民自治向纵深发展的时期。1998年11月4日，《村民委员会组织法》经九届全国人大常委会通过，并于公布之日起正式实施。与之前的试行法相比，正式法规在很多方面有了突破性的进展，村民自治实现了从“静悄悄的革命”到大张旗鼓地推行的历史性跨越。这一时期，村民自治制度体系得以建立，自治组织逐步健全，民主形式丰富多样，自治理念和技术程序得到推广。村民自治在我国民主政治建设中的重要地位也日益凸显，引发了人们很多的思考。2007年，党的十七大报告指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”[3](p.30) 并且把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治的四项制度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，村民自治的地位得到了重大提升。可以预见，伴随着新的认识和新的目标，村民自治将会有新的实践和更快的发展。
二、村民自治的重要作用
30年来，村民自治取得了巨大成就，在很多方面发挥了重要作用。
1.促进农村经济发展。首先，通过村民自治，一批有能力、有抱负的人脱颖而出，进入村委会，成为农民致富的带头人。在中国农村，“能人经济”所起的作用绝对不能低估。在很多地方，率先致富的农民企业家积极参与村委会的选举，当选以后，由于其本身经济富足，他们往往更能廉洁自律，为百姓做点实事，对当地的经济发展起着积极而重要的推动作用。其次，农民的积极性被调动起来，积极投身于新农村建设之中。要建设好社会主义新农村，必须要想法设法发挥亿万农民的积极性和创造性，因为新农村建设的主体是农民。村民自治实行30年来，强化了农民的主人翁意识，满足了农民日益增强的参政要求。广大农民通过基层自治，依法治理村庄，促进了农村基础设施和农村公共事务、公益事业的发展。最后，加强了对农村集体资产的管理。村民自治使农村的土地、村民的合法财产权得到了保护，通过村务公开、民主理财等措施，村民的各种利益得到了有力的维护。
2.改善农村的治理状况。从治理的角度看，村民自治产生了人力资源、反腐败、经济、社会等多方面的效益，改善了农村的治理状况，降低了农村的治理成本，形成了推动社会进步的巨大建设性力量。这体现在：建立了制度化、民主化的用人机制，提高了村干部的整体素质；村级事务管理逐步走上了民主化、程序化的轨道；自我管理促进了农村社会风气和社会治安的好转，推动了精神文明在农村的建设。村民自治与旧的体制相比，节约了国家财政，降低了成本，有利于遏制村组织的不良行为，提高了农村社会资源的动员能力。历史经验表明，国家与社会的适度分离，给社会充分的发展空间，更有利于社会发展内在驱动力的培育和形成。建国后、改革前的人民公社体制对农村有太多的控制和束缚，成本高而效率低。村民自治则顺应了农村社会经济结构的变化，保障了农民在经济和社会事务方面的自主权，重新建立起国家对农村的有效管理。
3.提升农民的民主技能。30年的村民自治实践，有效锻炼和提升了农民的民主技能。以往，提起在中国实行民主，总会有人说中国是农民占多数的国度。而农民的素质低，担心民主无法推行。中国是一个有着悠久专制传统的农业大国，没有民主传统可言，民主理念更多的是从外部输入的。近代以来，国人对民主进行了不倦追求，但民主并没有得以真正转化为具体的规则和程序在中国社会扎根。村民自治最重要的价值就是建立了一系列的民主规则和程序，通过民主的实践形式，训练了农民，民众能够运用民主方式争取和维护自身的合法权益，从而不断赋予民主以真实的内容。事实上，经过30年村民自治的历练，农民的民主技能已经有了很大的提升。村民自治是一所民主实践的大学校，培育了农民民主的意识，将传统的农民塑造成理性的现代公民，这是对中国民主化的莫大贡献。这是因为，中国民主的发展需要上下层的共进，而农民掌握民主的规则和技巧意味着大规模民主选举主体条件的具备。
4.推动我国的人权建设。村民自治对于促进我国的人权建设，树立中国在国际上的良好形象，产生了积极影响。“国家尊重和保障人权”已被明确写进了宪法，表明当代中国对于人类普世价值的认同，决心要在现代化建设中坚持以人为本的理念。村民自治正是还权于民，让农民能直接管理基层公共事务的一种中国特色的制度模式，在一定程度上保证和实现了中国农民的基本政治权利。1991年以来，国务院八次发表了中国人权状况白皮书，每次都将村民自治的进展作为我国公民和政治权利得到有效保障的一个重要标志。事实上，村民自治在海外产生了很大的影响，国外的很多学者、官员、媒体等非常关注我国村民自治的发展情况，并给予了比较客观的评价。总之，从人权建设的角度看，村民自治体现了社会主义中国对民主和公平正义的追求，表明中国特色社会主义制度的强大活力，赢得了民心，也增进了世界对我国的了解和支持。
三、村民自治中存在的问题
经过30年的探索和实践，我国的村民自治取得了良好的成效，但在发展过程中，也存在一些问题，尽管是局部的问题，也应引起我们的重视。突出表现在以下几点：
1.村委会整体素质亟待提高。搞好村委会班子建设是村民自治的重要环节，没有优秀的领导做带头人，就不可能有好的农村自治。在新农村建设的时代背景下，农村人才问题面临着许多挑战。许多村委会成员的政治素质，业务素质和道德素质都还远远不够，难以适应工作的需要。虽然大部分村都按照要求建立了后备干部队伍，但在实施的过程中仍然存在搞小宗派、在圈子内选人，甚至为保全自身地位而故意压制优秀人才的种种不正常现象。现行的《村民委员会组织法》规定，只有本村村民才有选举权和被选举权，客观上把外来人才排斥在外，不利于人才的流动。特别是近些年来，留守在农村的基本上都是老弱病残以及妇女、儿童，青壮年和有知识、有能力的人大部分都在外流动，导致村级干部选才面越来越窄。提高村委会成员的整体素质，已经成为村民自治面临的一个紧迫问题。
2.支持村民自治的经济基础薄弱。村民自治作为基层民主政治的实践，在广大的农村取得了很大的进展。但是随着民主政治建设向纵深发展。落后的经济状况已经明显成为村民自治的制约因素。实行家庭联产承包责任制以来，大多数农户家庭经济有了很大发展，但村级集体经济发展还很缓慢，有的村没有集体经济收入，平时花钱只有向群众伸手，加之有些村在人才、资金、技术、信息、管理等方面严重缺乏的情况下，盲目上项目、办企业，大大超越了村经济的承受能力，加重了农民的负担，制约了村经济的发展。落后的经济状况造成了民主的物质基础差，制约了村民自治向深层次发展。另外，经济落后也直接影响了人民接受民主、接受教育的程度，成为制约村民自治进一步发展的瓶颈。
3.乡镇基层政府的干预过多。村民自治的良性运行需要有一定的外部条件，“村民自治的运行取决于政府的行政压力的大小，而政府是否下放权力，下放哪些权力，又与政府的多重目标及其选择相关。”[4] 1998年新修订的《村委会组织法》明确规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。在法律上确定了二者之间不是领导与被领导的关系，而是指导关系。但在实际工作中，很多农村乡镇领导对村干部发号施令，村委会的工作严重受到乡镇政府的干预。基层政府擅自“为民做主”的现象时有发生，把属于自治范围内的人权、事权、财权向上集中，撤换选举产生的村委会成员，强制推行“村财乡管”等，这些都削弱了村委会行使自治职能的能力。
4.传统文化的负面影响。中国传统文化“留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。[5](p.332) 尤其是在农村社会，家族观念和宗族意识仍很浓厚。改革开放30年来，村民自治的宏观环境有了根本性变化，但是社区型的宗族力量，仍然在有形无形中影响着村民自治的运作。目前，在一些农村地区，村支部书记和村主任主要还是由大姓或大户人家担任。他们在封闭狭隘的意识作用下，强调宗族或家族的利益，在选举中进行操作，使村民自治中的选举成了家族间争夺领导权的竞争。还有少数的村庄宗族控制着村级自治组织。而使“村民自治”转化成了“宗族自治”。这些都干扰了村民委员会的民主选举和民主议事，对村民自治的发展起着阻碍作用。
四、村民自治30年的重要启示
要在乡村治理的宏观制度安排中思考村民自治。30年的村民自治，在探索农村治理的制度安排上开了一个好头，目前应该深化认识，做出更为长远的规划。村民自治实现了家庭联产承包责任制下村庄范围内的农民再组织，取得了一定的民主成就，但从建设社会主义新农村的需要来看，当前更应该清晰明确这一制度的功能。村民自治作为人民民主的重要实现形式，对于其他层次的民主推进具有示范和借鉴作用。当然，更应该实现它原初的目标：良好的农村社会治理。小农经济、村庄社会以及它与大市场和现代国家的对接，产生了要设置一个具有农村特点的制度安排的必要性。可以考虑在保证党的领导的前提下，将农村经济组织、政治组织和社会组织整合在一个有机的组织体系之中。农村治理不宜过分专业化和科层化，因为农村经济的剩余较少，农村社会的技术手段和人际关系具有经验性的特点。能够预期的变化是，村庄社会将会日益多样化，村庄发展道路、村民自治形式都会更加多元化，在这个过程中，村民自治可能会在一定意义上突破村庄的界限，实行多元组织参与的跨村庄的自治。在农村治理的宏观制度安排中思考村民自治的发展方向，才能更好的发挥村民自治的功能和作用。
要重视处理村民自治中微观层面的突出问题。首先要保障村民民主权利，使村民能够依法直接行使民主权利，管理村级公共事务和公共事业，对干部能够实行民主监督是村民当家作主最有效、最广泛的途径。其次要增强农民民主法制意识，农村干部应树立依法办事、恪守职责、接受监督的观念：广大农民要树立权利本位的观念，充分了解公民享有的权利，敢于和善于依法保护自己的合法权利。再次是培养一批农村人才队伍，乡镇党委、政府要善于引导外出人员回乡创业，把那些在经济建设上有专长、能够产生积极影响的人纳入培养和开发视野，使其走上村干部岗位，更好地为农村经济建设服务；还要积极引导掌握一定知识的大中专毕业生到农村去创业，拓展农村人才成长空间，要创造人才成长的宽松环境，畅通人才流通渠道，打破村民身份限制，对条件成熟的村可以实行村级干部聘任制。最后，要健全民主制度，丰富民主形式，拓展民主渠道，依法保障村民的知情权、参与权、表达权、监督权，促进农村民主健康发展。
要大力发展农村经济为村民自治提供物质基础。民主的发展程度与经济的发展水平有密切联系，李普赛特曾指出：“一个国家越富裕，它准许民主的可能性越大。”[6](p.416) 经过30年的改革开放，社会主义市场经济体制初步建立起来，农村地区也发生了巨变，农民生活水平较之过去有了很大的提高，这些都为农村基层民主的推进提供了物质基础。但也要看到，在目前体制下，城乡的经济差距不是在缩小而是在拉大。虽然在全国范围内取消了农业税，农民的负担大大减轻，农村的发展重新恢复了活力，但是农民的收入增长速度还是不快，这在很大程度上影响到农业和农村的发展与进步。农村集体经济是村民自治发展的重要条件，适度发展集体经济，可以增强村级经济实力，改善农民生产生活条件。
村民自治30年来，历经风雨而渐进有力地在中国广大的农村地区践行着民主。它代表了国人对于民主理想的不懈追求。列于村民自治，我们应该以宽容而积极的心态来看待，正如萨托利所言：“正是在不把理想视为现实时，理想才改进着现实，理想只有在同我们保持一定距离时才会温暖我们的心。”[7](p.278)
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