日、美、英等发达国家公务员制度的变革及借鉴，本文主要内容关键词为：发达国家论文,公务员制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着政府管理理念和管理模式的转变，传统公务员制度“已经成为官僚化墨守成规和信誉扫地的传统的化身”，因此，对公务员制度进行变革是各国行政改革的核心内容。虽然各国公务员制度变革的基本层面各有侧重，但在“企业型政府”市场化导向的作用下，改革的基本走向是一致的，本文主要从以下4个方面进行阐述。
（一）转变行政观念
为了在市场竞争中处于不败之地，企业经营者的一切活动以发现并满足顾客的需求为起点和归宿，奉行顾客至上、质量第一的观念。但是政府在提供公共服务和产品的过程中，公务员却是始终居于主导地位的。由于缺乏企业经营者那种追求利润的内在动力和外在压力，公务员顾客和质量意识淡薄，长此以往，形成了高高在上、傲慢无礼的官僚主义作风。因此，“企业型政府”对公务员制度进行变革最重要的一步就是转变公务员的行政价值，树立以顾客为导向提供优质服务的行政观念。
顾客导向就是视公众为顾客，通过调查、倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，为顾客提供适合其需要的优质服务。顾客导向和改善服务这一特征明显地体现在英国的“公民宪章运动”（The Citizen's Charter）中。所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。公民宪章的6个指导原则分别是：第一，明确的服务标准，即公务员提供服务的效率、质量等方面的具体要求；第二，透明度，即有关公共服务的各项信息必须公开、透明；第三，顾客选择，即充分发挥内部竞争机制，使公众有选择服务机构的机会；第四，礼貌服务，即公务员必须礼貌地对待公民，尊重公民的隐私权、文化宗教信仰和人格尊严；第五，完善的监督机制，即建立方便有效的公民投诉受理的机制；第六，资金的充分利用，即实现公共资源的充分利用。公民宪章的基本内容一般包括：服务内容和工作目标承诺，服务标准承诺，服务程序和时限承诺，违诺责任。如患者宪章规定：“当你去门诊医务所，你可望被告之一个约定的就医时间，届时医生将在30分钟内给你检查”；“如果你叫救护车，在城区，即可指望它14分钟内到达”。到1996年，英国发布的全国性公民宪章达42个，为医疗、交通、服务、学校等公共服务业规定了明确的服务标准和公众享有的权利。英国的公民宪章运动在国际上引起了巨大的反响，许多国家的政府纷纷效仿。法国、比利时相继发动了“公共服务宪章”运动；美国公共服务部门专门制定并公布了《顾客至上：为美国人民服务的标准》；日本实行行政信息的公开和行政手续的简化。到1996年，全世界共有15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的服务承诺制度[3]。
（二）加强绩效评估
传统公务员制度以职位等级、职位分类、功绩等标准作为考核、评价、激励公务员的主要手段。这种评价标准最大的弊端便是出现不思进取、论资排辈的现象。以工资为例，“政府人事制度的传统之一就在于同一级别的公务员将获得相同的工资报酬”然而现实中，平等与效率却处处表现出此消彼长的对立性。与传统公共行政对公务员的评价标准不同，按照“企业型政府”市场化导向的原则，应确立明确的绩效标准，进行有效的绩效评估，并采取灵活的绩效奖励体制。
绩效（performance）即经济、效率和效益的总称。经济是节约、节省，即以最少的投入达到既定目标，效率是投入产出的比率关系，效益则是指效用、效果、结果；也就是说公务员在追求行政效率的过程中，要将效率的提升放在降低行政成本投入、重视行政结果的双向思考之中，以输出而不是输入为导向。绩效评估主要是对公务员的工作能力和实际成绩进行比较准确的考核。
可以说，加强绩效评估最重要的目的是以评估结果为基础进行绩效奖励。绩效奖励体制就是打破等级工资制，在工资结构中增加反映工作成果的绩效工资部分，“政府官员应该根据他们在市场上可能赢得的收入即参照私营部门标准付给更高的薪水。表现好的公务员应奖给他们更高的报酬，而不管公务员的级别差异如何”。目前，西方国家普遍采取了绩效工资体制。如美国议会通过了“绩效管理和确认制度”，改变了以往不同级别的公务员工资固定化并依年资自动增长的做法，半数以上的州政府开始对公务员实施绩效工资制，在新的工资结构中，公务员能否得到某部分报酬及得到多少要依据其业绩表现而定。
（三）简化规章制度
为防止滥用公共权力和挥霍公共财富，强调行政行为规范化、程序化，政府制定出一整套严格规范各行政部门、职位、工作的细则及程序，对各行政机构及行政人员实行非人格化管理。安排这种制度的初衷是积极的，但过于严密、庞杂、繁琐的规制，却使公务员陷入繁文缛节的泥坑。公务员逐渐形成了只对规制负责而不对结果负责的管理哲学，缺乏灵活性与创新意识。这些消极的后果对改革倡导者形成了强烈的刺激，在“企业型政府”强调绩效、以结果为本的管理方式下，放松规制就成为一个必然要求。
从上世纪70年代开始，美国联邦政府的某些部门就已经开始了缓和规制的实施。1988年，联邦人事管理办公室主任霍纳首先提出应放松对公共机构和公务员的规制以取得更大的灵活性，但是把这一改革正式纳入到整个联邦政府行政改革的中心日程上，并予以大规模的推广实施，则是在 1993年以后。1993年9月，美国副总统戈尔领导下的国家绩效评价委员会发表了名为《从繁文缛节到以结果为本：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”），全面系统地提出了联邦政府缓和规制的战略。戈尔报告断定：美国政府的绩效不佳，“问题不在于政府雇员的懒惰和无能，而在于繁文缛节和规制是如此令人窒息，以至于扼杀了政府雇员哪怕一丁点儿的创造性”。解决问题的出路在于：“必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制”。美国通过简化预算程序、改革采购制度等缓和规制的措施，废除了成千上万的过时的、强加于公务员的规制，如废除了1万页的《联邦人事手册》。
作为后发国家的日本，在推行现代化发展的过程中十分强调政府的主导作用，并在长期实践中树立了“规制大国”的形象。但随着社会的变革，日本被看成是封闭性很强的国家而受到广泛地批判。在这种情况下，由1981年成立的第2次临时行政调查会提出了缓和规制的改革原则，并于 1983、1987、1990年3次提出缓和规制的基本方针。到了90年代，缓和规制的要求更加强烈，成为日本行政改革的中心议题。细川内阁时期，甚至还在参众两院分别设立了缓和规制的特别委员会，实施了94项规制缓和措施。细川内阁以后的历届政权在推进规制缓和方面也加大了力度，建立了推动规制缓和的运行机制，使规制缓和进入实质时期。
（四）下放管理权力
传统科层官僚制的职位设置呈现等级化金字塔结构，而权力分布则是自上而下递减的倒金字塔结构。上层发号施令，下级依令而行，到了组织结构底层，公务员就只能完全按指令和规章办事，这种过程取向的控制机制，既不能调动下层公务员的积极性，又抑制了他们创造潜能的发挥，严重削弱了管理社会公共事物和提供公共服务的能力与绩效。“企业型政府”注重结果的管理方式，除了要实现从规则为本向结果为本的转变，还要实现从过程控制到结果控制的转变。即上级组织根据下级部门的战略计划和绩效评估下放管理权限，使他们拥有较大的灵活性、主动性。
下放管理权力就是应通过分权或授权的办法，按照职、责、权配套原则，使具体分管某一方面行政事物的公务员对主管的行政工作有其职责范围内的决策权，并直接承担相应的行政责任。分权不仅能使公务员面对变化时迅速地做出反应，拥有更多的灵活性，也可以提高他们的责任感和创新精神。下放管理权力是公务员改革的热点，其中最激进的当属英国“下一步行动方案”中执行机构的设置。负责日常管理的执行机构具有相对的独立性，既要与其他执行机构展开竞争，又要对自身的工作结果负责，因此，依据其管理职责被赋予了相应的自主管理权限。执行机构在取得政府的合同或任命后，行政主管有权决定本部门的人力资源管理，有权决定招收新人员的考试方法、考试内容、录用标准，有权决定公务员的工资标准等。截至1995年，英国已成立了100多个执行机构并聘用了近70％的公务员。
一些国家在公务员制度改革中也着手解决权力过于集中的问题。1993年克林顿的重塑政府方案中，提出下放管理权力的问题，美国联邦人事总署（OPM）在改革中把公务员招聘、培训、考核的职权下放给各联邦部门，克林顿执政期间与5个内阁部长以及2个独立机构领导人签订了绩效合同，在明确绩效目标、建立奖惩标准的前提下，赋予了他们较大的自主权力；荷兰、加拿大等国也不同程度地扩大了执行局的数量和公务员队伍；日本更用法令的形式明确规定下放管理权力。
新世纪，中国公务员制度也面临着新的发展环境。一方面，我国社会主义市场经济体制的建立与完善以及政治——行政体制改革，特别是新一轮的机构改革，既为我国公务员制度建设提供了有利的制度背景和发展空间，也对公务员制度改革提出了更高的要求；另一方面，随着全球化和信息化时代的来临，经济一体化趋势加剧，国际竞争日趋激烈，特别是中国加入世界贸易组织之后，我国政府改革以及公务员制度变革更是机遇与挑战并存。可以说，市场经济理论的丰富、市场经济实践的深化、市场经济体制的稳固，市场竞争机制的利用构成了我国公务员制度改革的逻辑起点和发展方向，而在这方面，工业化国家以“企业型政府”市场化为导向开展的公务员制度变革，无疑可以为我们提供有益的借鉴意义。
摘自《东北亚论坛》（长春），2005.3.26～29
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