法律冲突及其解决途径——公民、社会组织与有关国家机关都有权控告“违法的法规”，本文主要内容关键词为：国家机关论文,公民论文,途径论文,冲突论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法律冲突的现行解决机制
陈斯喜（全国人大常委会法工委国家法室副主任）：新颁布的立法法对于法律冲突问题设计 了三种解决机制：一是明确了五个法律适用规则，即上位法优于下位法；同位阶的法律规范 具有同等效力并在制定机关各自权限范围内实施；特别规定优于一般规定；新法优于旧法； 法律不溯及既往。二是规定了备案审查制度，主要实行被动审查。三是规定了对冲突法规的 裁决和改变与撤消制度。立法法规定：(1)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不 一致时，由制定机关裁决。(2)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能 确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地 方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员 会裁决。(3)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由 国务院裁决。(4)根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人 大常委会裁决。立法法第八十七条规定了立法违法的情形，由有关机关按照立法法第八十八 条的权限规定予以改变或撤消。
陈建文（全国人大常委会办公厅秘书局）：立法法对于规范报备案问题作了一些新的规定： 其 一在备案范围上，不再限于地方性法规，将行政法规也纳入进来。其二是在备案时间上，法 规、自治条例和单行条例等必须在公布之日起30日内向全国人大常委会备案，改变了以前自 批准之日起起算的规定。其三是明确规定了专门委员会对法规审查的职责。其四在审查的方 式上，以前是报上来后就将法规分到各专门委员会作主动审查，现在改为主要是被动审查， 由法定机关或公民、组织提出，对认为法规与宪法或法律相抵触的再分给专门委员会审查。 全国人大常委会办公厅制定了一个备案审查工作程序，对立法法的规定作了细化。现在备案 工作有很大改进，但对违法法规的审查工作没有开展起来，主要问题是立法法生效以来，还 没有收到向全国人大常委会提出对法规要求审查的申请。
李庆（全国人大常委会办公厅秘书局处长）：立法法颁布后，主动审查变为被动审查。只有 向全国人大常委会提出申请，才进行审查。这又区分“要求”和“建议”两种：“一府两院 ”、中央军委和省级地方可以对违法法规提出审查要求；其他国家机关、社会团体、企事业 组织和公民可以提出要求审查的建议。
徐志群（国务院法制办法制协调司）：国务院法制办对规章的备案审查制度是一项行政机关 内部对于抽象行政行为的层级监督制度。立法法制定之前存在的问题，其一是规章不很规范 ，规章的概念没有明确，导致备案范围不明确，很多应该备案的没有备案。其二是报备不及 时，主要是因为各部门和地方没有明确具体负责的工作机构。其三是审查力度不够，虽然主 动、被动的审查都在做，但力度不大，主要是因为发现问题只可以“反映”，没有确定为申 请审查的权利，而且我们自己的人力也不够。立法法制定后。从1999年到2000年，规章报备 案收齐问题基本上解决，备案范围明确了。
审查发现的问题，主要是以下几个方面：其一是规章与法律、法规相违背；其二是具体规 定与法律、法规不一致；其三是与国家的政策不衔接，例如搞地方、部门保护，不适当扩展 行政审批权；其四是因为行政管理职权交叉、冲突而造成立法的冲突；其五是存在一些不适 当的问题，例如像郑州市搞的馒头定点生产。
法律打架的危害及表现
蔡定剑（全国人大常委会秘书组副组长）：法律打架对法治的危害是非常致命的，它导致法 不同文，造成社会秩序的混乱，给国家和老百姓的利益都会造成损害。而且立法违法的损害 比司法中的错案要严重得多。因为它不是损害一个人，而是一个群体或是每一个人。造成法 律冲突的直接原因，一是立法中的部门利益、地方利益作怪；二是立法权限划分不很清楚， 不同部门对同一事项进行立法。法律冲突的表现，一种比较硬性的，下位法的规定与上位法 的规定相矛盾、抵触，比较好判断。还有一种比较软的，涉及到宪法、法律的精神和原则问 题，例如交通事故“撞了白撞”的规定，该规定的要害就是把保证城市交通通畅的价值看得 比公民生命、健康的价值还要重，这就是恶法，是与宪法的精神相悖的。还有不久前媒体报 道的国旗案的问题，报上有不少律师、法官和法学教授都认为，将国旗挂在中间与其他国旗 一样高是违反国旗法的，但国旗法的规定是将国旗应当挂在“较高、中间或者突出位置”， 这三种情况是选择关系，因此不应认为是违反国旗法的。由此，在判断法律冲突时，准确理 解法律规定的涵义也非常重要。因此，对违宪和违法的审查应该由专门机构和具有很高造诣 的法律专业人士来做。
王磊（北京大学法学院副教授）：立法法通过以前，有两个案例。一个是福建省实施渔业法 办法规定未取得捕捞许可证进行捕捞，情节严重的可以没收渔船。而渔业法规定的是没收鱼 具，福建高院就此向最高法院请示，最高法院经研究并征求全国人大常委会法工委和国务院 法制局意见后，答复是办法与法律规定不一致，“人民法院审理行政案件，对地方性法规的 规定与法律和行政法规的规定不一致的，应当执行法律和行政法规的规定”（法函[1993]16 号）。另一个是辽宁省高院审理行政诉讼案件过程中，发现国务院的《公路管理条例》没有 规 定公路行政管理部门对拖缴、逃缴公路规费的单位和个人可以采取扣留驾驶证、行车证和车 辆等强制措施，而辽宁省政府发布的《关于加强公路养路费征收稽查工作的通告》第6条明 确赋予了路政管理部门这一权力，辽宁省高院向最高法院请示，最高法院的答复是这一规定 缺乏法律和法规依据，法院在审理具体案件时应当适用行政法规的规定。单纯法律规则方面 的冲突还比较好解决，比如辽宁的案子，一看就知道该适用哪个法。难解决的是下位的法律 规则和上位的法律原则发生冲突，这些大量的都与宪法有关。
吴高盛（全国人大常委会法工委研究室副主任）：法律冲突各国都有，我国比较普遍、太多 ，并且解决不及时。美国政府各机关之间也是争权夺利，我们的最大问题、最不好的、对权 利侵犯最严重的是行政部门之间权力划分不明确。例如农药是由卫生部还是由农业部管，就 不明确。难以解决的就是行政权力这一块，这与我们的法制大环境有关系。
李林（中国社会科学院法学所研究员、《中国社会科学》副主编）：法律冲突有两种，一是 公权力的冲突，二是公权力与人权、私权利的冲突。法律冲突是必然的、不可避免的。通过 明确划分权限仍不可能完全消除冲突，最多是减少冲突，但有时减少了一方面的冲突，另一 方面的冲突又增加了。法律与规范性文件特别是中央决策之间的冲突也很多，是一个困境， 应当有一个机制来解决。法律冲突的范围包括大陆、香港、澳门不同法域的冲突，国际法与 国内法的冲突，我国签署的国际条约已经有1万4千多个，特别是加入WTO以后，这个问题更 突 出。
如何发挥现行机制的作用
吴高盛：现在备案机关也审查出了一些与法律相抵触的法规，为什么对查出的违法法规不 作撤销处理？一是法律的规定往往比较原则，二是往往涉及价值判断问题，明显抵触的比较 好办，其他的就不好办。现在对有问题的法规采取内部协调解决也不失为好办法。非要裁决 ，时间太长，而且也不一定能真正解决问题。比较可行的是引起领导的重视，把解决法律冲 突 提到议事日程上来，认真地做一两件。
蔡定剑：内部协调解决冲突是必要的，但是，对那些不理睬或违法了还辩解的，为体现宪 法、法律的严肃性，撤销它几件，树立一下人大的权威，现实意义还是挺大的。立法法在法 律效力等级方面的规定，有一个根本的问题回避了，那就是地方性法规与部门规章的效力等 级谁高谁低没有解决。光靠法院的解决机制比较难办，有的要送到国务院去裁决，时间拖得 很 长，没有效率。
肖薇（君合律师事务所律师）：现行的法律冲突解决机制宣传得不够，公民有控告违法立法 的权利很多人不知道。要有一个过程，行政诉讼开始也是这样，没有人诉讼。控告违法立法 ，应当特别强调个案，依靠民众的力量来推动，来解决问题。现在的机制也有问题，没有程 序规定，没有专门机构，没有可操作性。很多法律冲突是下位法适应实践的需要，对上位法 进行了突破造成的。关键是要建立有效的解决机制，当公民权利受到侵犯时，能够找到有效 的 救济手段，能够通过一个程序解决问题。因此，完善程序很重要。
解决法律冲突的方向是司法化
龚刃韧（北京大学法学院教授）：法律冲突各国都有，关键是解决机制。解决机制中，救济 机制最重要，可以通过法院慢慢地做，并引起社会和领导的注意，司法解决还是方向，可能 不完全符合现在的体制，但要寻找突破口，这个过程可能很长，但要明确这个方向。
甘藏春（国土资源部法规司司长）：解决法律冲突的机制要有效，必须满足这样几个条件： 其一是机构超脱、独立；其二是工作人员要有专业知识；其三是直接接触执法实践，只有在 适用法律的实践中才会发现问题。但让法院来行使，涉及到大的体制问题，法官的素质也成 问题，体制要变，法院的独立性要保证。现在法院人财物靠政府，不可能独立。而现有体制 下，立法机关自我纠正机制没有源动力，由行政机关提起，涉及到面子问题，方向还是司法 化。
李小娟（北京市人大常委会法工委副主任）：外国的做法与我们目前的体制不一致，在我国 无法适用。地方性法规与法律冲突，北京市的法院判决不适用地方性法规，实践中行不通。 国外是三权分立，我们是民主集中制，法院由人大产生，向人大负责，这样做超越了它的权 力。在现有体制下不能通过司法解决，但确实存在这个需要。
王晨光（清华大学法学院教授、副院长）：世界上没有哪个法律体系是完善的，都是imperfe ct，法律冲突不可能消失。极端地讲，有冲突是好事，有冲突才有发展的动力，表明在往前 走 ，但也不能太严重，导致法制的破坏。有冲突，就要建立解决冲突的机制，这个机制也不是 完全静止的，本身也是在不断完善的。现在的机制是立法上的审查机制，不是救济机制，不 涉及到具体的个人的补救问题，不是完全公开，不是很透明，大家都不知道也不要求公布处 理结果，因此没有动力。国外的利益集团代表某种利益，我国完全让国家机关自己来解决冲 突，由于利益冲突，权力交叉，发挥不了实际的作用。没有一个代表公共利益的个人来做， 关心的人本来就少，如何处理又不公布结果，久而久之，自然就没有人提起。
要重视司法途径解决，从小案件入手，慢慢推动。法院不可以宣布法律无效，但可以不采 纳，做多了自然有成效。应该看到立法法为司法机制提供了一定的空间，潜在的作用很大， 可以通过个案来宣传推动。
陈斯喜：刚才大家谈司法审查，司法机关处理有很多优势，立法机关自身没有动力解决， 离当事人比较远，最终还是要靠司法途径。适用规则给法院留了一个空间，这个空间有多大 ，要靠法院来争取。
王磊：通过司法途径解决法律冲突问题要比备案审查制度有效。从各国宪法规定来看，立 法机关主要是在法律生效以前把关，而在法律公布以后所发现的冲突问题，主要是通过司法 途径来解决。前面举的两个案例的出现，就说明法院在审判行政诉讼案件时，当面临法律冲 突问题时，无可回避的要解决，二者必择其一，逼得法院作出决定，这与国际上绝大多数国 家的做法是一致的。现在我们比较强调立法机关自己解决，而非司法途径，与国际上的通行 做法不一致。
立法法设立的对法规审查机制存在的主要问题，是没有动力去启动这个机制的。从各国来 看，主要是通过诉讼当事人在法院进行控辩来发现和解决法律冲突的问题，因为这一问题事 关诉讼的成败，所以当事人有动力。现在为什么没有人到全国人大和法制办提出违法审查的 申请，而法院早在1991年、1993年就碰到这类问题了？关键在于动力。靠国家机关自己来启 动违法审查机制，涉及不同国家机关之间的关系，总有国家机关不满意，因此，要想撤销违 法的立法很困难。
卞建林（中国政法大学教授）：解决法律冲突的办法，一是要从源头上解决，尽量减少冲突 的发生；二是立法技术要改进，要建立好事先的制约机制。例如美国的证据规则，国会授权 最高法院制定，如果国会在90天之内不表示反对才有效；三是不同学科的专家学者之间要协 调，要互相尊重对方的专业术语；四是有些冲突还是可以通过司法解决，并不是都涉及宪政 体制问题。
蔡定剑：立法法确立对违法法规的审查制度，可以帮助我们树立立法也可能违法的观念， 让人们警惕恶法，从而更多地来参与立法。这次论坛的目的就是要唤起大家注意立法违法的 问题，使公民知道运用法律手段起来同违法的法律作斗争。
解决法律冲突的机制一定要从中国的现实出发。理想的办法，当然是通过司法手段解决， 这是法治发展的方向，但目前还不是很现实。我国是人民代表大会制度，全国人大是最高国 家权力机关，最高法院能拒绝适用全国人大制定的法律吗？要解决这个问题，首先要引起各 方面的重视，注意到立法违法问题的严重性，以进一步完善现行法律冲突的解决机制。
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