欧盟REACH法规对我国的影响及对策研究，本文主要内容关键词为：欧盟论文,法规论文,对策研究论文,我国论文,REACH论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D996.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-3194（2008）04-0020-06
欧盟REACH法规于2007年6月1日开始实施并将于2012年前完成所有相关化学品的管理。这部新法规将对欧洲化工行业产生重要影响，而且也将影响到欧盟的相关贸易伙伴。欧盟作为我国第三大贸易伙伴，每年同中国有着数千亿美元的国际贸易额，所以REACH法规必然会影响到我国。
从表面上看，REACH法规似乎只是个平常的化学品法规，影响的仅仅是中国化工产品出口欧盟总值为大约50亿美元的市场，实际上并非如此简单，化学品不过是一个序曲，它影响的几乎是所有商品，因为几乎没有商品不使用化工产品。据专家估计，因为REACH，中国与欧盟1400亿欧元的贸易全部都要受到影响，家电、纺织、服装、鞋业、玩具、轻工、电子、汽车、制药都要受到波及和伤害，整个中欧贸易格局乃至其上下游产业格局都将面临一次重大洗牌。[1] 有人说反倾销和TBT是中欧贸易战的两大主战场，那么这次新出台的REACH法规可以看成欧盟在TBT战场所抛出的一级重磅炸弹。欧盟颁布的大量技术法规和标准及制定的相应合格评定程序，已经严重阻碍了我国产品对欧盟市场的出口，REACH法规一旦完全实施，我国将有许多产品在欧盟市场上消失。该体系把欧盟市场上约3万种化工产品和其下游的纺织、轻工、制药等产品分别纳入注册、评估、许可三个管理监控系统，不符合其要求的产品将会被拒之门外，可见REACH法规“法力无边”，我国相关部门及产业应充分重视。
一、REACH的内容及其特点
（一）REACH的内容
REACH，全称《关于化学品注册、评估、许可和限制法规》（Registration,Evaluation and Authorization of Chemicals），它取代欧盟原有的《危险物质分类、包装和标签指令》等40多项有关化学品的指令和法规，对欧盟市场上和进入欧盟市场的所有化学品强制要求注册、评估和许可，实施安全监控。REACH法规的主要内容包括以下方面：
1.注册（Registration）。对现在广泛使用和新发明的化学品，只要其产量或一次进口量超过1吨，其生产商或进口商均需向REACH中央数据库提交此化学品的相关信息。
2.评估（Evaluation）。REACH规定，需要被注册的物质，无论是物质本身，还是存在于配制剂或产品成品中，如果投入市场的数量每年每个生产商超过10吨，都将被要求进行化学安全评估。主管机构认真评价所有产量超过100吨的化学品的注册信息，特殊情况下也包括产量较少的化学品，根据评估的结果决定是否将该物质列为“高度关注物质”或者需要进行限制的物质。
3.许可（Authorization）。对易引起极大关注的物质或其成分，如致癌、诱导基因突变或对生殖有害的化学物质，主管机构应对其按某一用途的使用方法给予具体授权。
4.限制。REACH作为之前欧盟几十个化学品限制指令的延续，欧盟成员国可以通过执行限制流程，将其认定为有危害人类健康或环境风险的物质，在欧盟范围内对生产、销售和使用进行限制。
（二）REACH的特点
1.法规涉及范围广，属世界首创。欧盟以前颁布的法令大都针对某一领域，例如《关于在电气电子设备中限制使用某些有害物质的指令》（RoHS指令）和《关于废弃电气电子设备指令》（WEEE指令）等。REACH法规针对化学品全面单独立法，几乎把全部约3万种化工产品和涉及化工下游用户的产品全部纳入注册、评估、许可三个管理监控系统，这在世界经济发展史上还是首次，[2] 从未有一种法令涉及范围如此广泛。
2.注册年限明确，检测费用昂贵。按照欧盟拟定的时间表，产量在1000吨以上的化学物质，应于3年内完成注册；产量在100～1000吨的化学物质，于6年内完成注册；产量在1～100吨的化学物质，于11年内完成注册。未能按期纳入该管理系统的产品不能在欧盟市场上销售，同时，该制度还规定了检测标准和检测费用。据欧盟估算，每一种化学物质的基本检测约需8.5万欧元，每一种新物质的检测约需57万欧元。
3.责任主体改变，企业负担加重。欧盟为统一其成员国的化学品管理制度，将过去由政府和相关管理机构确认一种化学物质是否有害，改为要求生产者自己提出无害的证据，并承担检测费用，这样把减少化学品危害风险的义务更多地放到产业界。严格的检测标准，需要高昂的检测费用，而这些费用将全部由企业承担。欧盟的化学品生产商或出口企业必然将高额的注册、评估费用打入产品成本，因而导致出口价格提高，而对国外企业而言，则增加了在欧盟投资、销售的市场准入成本。责任主体的转变不仅给企业背上了沉重的包袱，而且市场准入的高门槛也使得企业竞争力下降。
4.安全判定调整，实行有害推定。REACH法规对化学品安全性的判定与传统的观点相反。传统的观点认为“一种化学物质，尚未证明它是危险的，它就是安全的”，但欧盟基于“预防性原则”，对进入其市场的所有化学品及其下游产品实行有害推定管理制度，即一种化学物质在没有对其特性和风险进行分析和评估之前，将其设定为有害物质，认为其有可能对人的健康和环境产生危害。
5.以知识产权化解阻力，先接受者先受益。为了避免重复试验和补偿企业的检测投资，未来化工品新政策引用了知识产权的概念，要求其他企业在为其产品进行注册和评估提供信息时，必须向首次生成测试数据的企业支付知识产权费，维护首次信息生成者的知识产权和信息产权。实质上欧盟也估计到了REACH法规可能出现的阻力，所以抛出了以“知识产权”为旗帜的“第一家受益原则”，试图以利益化解阻力，以“先接受先受益”作为诱惑，但是从这项规定看，如果第一位注册者是欧盟主要成员，可能导致进口歧视和对国外注册者的歧视问题，同时，还会产生不正当贸易限制和收费不当问题。[3]
6.战略意义重大，可使欧盟“名利双收”。欧盟于2000年3月制定的里斯本战略，是对欧盟今后发展具有战略意义的规划，其核心是强调经济社会环境和谐发展，通过增加研发投资以保持欧盟的竞争力；通过增加就业机会，关注弱势群体，保持社会稳定；通过提高环境标准，发展清洁技术，改善环境质量。而REACH法规的目的是：“改善人类健康和环境保护，维护欧盟统一大市场，增强化学品信息及有关立法的透明度，减少使用试验动物，提倡非动物试验，同时保持欧盟化学工业的竞争力并强化其创新能力。”通过对比可以看出两者的一致性。笔者认为REACH出台是此战略规划的延伸，是进一步统一欧盟大市场的步骤。
此外，化学工业是欧盟的第三大产业，目前，全欧洲化学企业直接雇用员工高达130万到170万人之多。欧盟统计表明，全球化学工业产值中，欧盟约占三分之一强，可以说欧盟是全球化学工业产值最大的地区，而化学产品在经济领域中使用极为广泛，故竞争相当激烈。欧盟为确保集团利益，同时也是为了保护人类健康和环境安全，策划并制定了欧洲化学品新政策。[4]
二、REACH法规的影响
（一）REACH法规对欧盟的影响
REACH法规具有一般贸易壁垒的防御作用，同时还具有一般贸易壁垒所不具备的进攻性作用。
1.一般性壁垒作用。技术性贸易壁垒是指一个国家以维护国家安全、保障人类健康和安全、保护动植物健康和安全、保护环境、防止欺诈行为、保证产品质量等为由制定的一些强制性和非强制性的技术法规、标准以及检验商品的合格性评定程序所形成的贸易障碍，即通过颁布法律、法令、条例、规定，建立技术标准、认证制度、检验检疫制度等方式，对外国进口商品制定苛刻繁琐的技术、卫生检疫、商品包装和标签等标准，从而提高进口产品要求，增加国外产品进口难度，最终达到限制进口、保护国内产业、保持或扩大国内产品所占市场份额的目的。REACH繁琐的注册评估等程序、高额的检测注册费用等，对正常贸易造成了障碍，具有一般性技术贸易措施所具备的一切壁垒功能。从这个意义上说，REACH法规可以有效保护欧盟内部相关行业的健康发展和保持其较大的竞争优势。
2.特殊的进攻作用。REACH除具有一般性技术贸易措施所具备的一切壁垒功能外，还具备一般性技术贸易措施所不具备的作用。一般性技术贸易措施规范的是本国市场，保护或扩大本国产品在国内市场所占份额，而REACH法规侵占的是国际市场，因为REACH法规所规范的不仅是3万种化学品，而是含这些化学品的约500万种在欧盟市场上销售的物品。REACH法规要求用于轻工、纺织、电器等商品里的化学品必须是注册过的，只有这样才能达到第一目标，用没有注册的化学品生产的上述商品是不许在欧盟市场销售的。也就是说，欧盟以外企业生产的轻工、纺织、电器等商品，要想在欧盟市场出售，就必须应用注册过的化学品。欧盟新化学品政策从法律上保障了其对进口商品可以以产品质量不达标、化学品成份含量不合格为借口，向出口方提出解约、退货、降价处理、理赔等要求，从而增大了对欧盟出口产品的贸易风险。[5] 同时也为其开拓欧盟以外的市场创造了条件，达到了特殊的进攻国际市场的作用。
（二）REACH法规对我国的影响
REACH法规的实施势必会对我国与欧盟的贸易以及化工行业和其他行业的发展造成诸多不利影响，但同时也给我国的发展带来机遇。
1.REACH法规将使我国对欧盟出口的国际竞争力被削弱。REACH规定，年销量1000吨以上的，化学物质2008年6月1日起进行注册，三年后未经注册的不得进入欧盟市场。据海关统计资料显示，2007年仅中国化工产品出口欧盟总值为44亿美元，欧盟REACH法规的实施，中国至少将会有730多种出口欧盟的化学品面临注册、评估、许可等考验，这将大大削弱中国化工企业在欧盟的竞争力，减少中国生产企业的利润。中国的出口商将面临进入市场许可的强大考验，中小企业在这场博弈之中更是路途坎坷。
2.REACH法规对我国化工行业和其他行业的影响巨大。表面上看REACH法规是个化学品法规，但它影响的几乎是所有出口欧盟商品，因为我国化工产业下游行业，比如轻工、纺织、医药、电子、装潢等产业都将受到严重冲击，REACH将直接构成我国出口的障碍，减少中国生产企业的利润，降低在欧盟的市场份额，甚至会使我国的一些产品退出欧洲市场，因此我国受其影响范围极其广泛，几乎无所不包。
该法规对我国化工行业的不利影响实际上也是源于该法规对我国外贸的影响。由于该法规的实施不仅会造成我国化工类产品以及其他相关产品进入欧盟市场的门槛提高，而且还会导致我国从欧盟进口的化工原料产品成本提高，从而间接导致其他相关下游产业的生产成本提高。可以说该法规对化工行业以及其他相关行业的影响是一个连锁反应。未来中小型化工类企业将面临前所未有的挑战，由于资金和技术实力薄弱，不能生产出高技术含量和高附加值的产品，很难立足于竞争激烈的国际和国内市场。同样，大型企业也会受到国际市场的较大冲击，因为欧盟以及其他发达国家的化工行业水平及技术在国际上遥遥领先于我国。一方面该法规的实施有效地阻止了我国化工类产品特别是初级产品进入欧盟市场，另外一方面欧盟的产品由于技术优势和资金实力对其他国家的市场会造成强有力冲击。
另外，该法规对其他发达国家的示范作用也不容乐观。目前虽然仅仅是欧盟已经采取了REACH等一系列的技术贸易壁垒措施，但是受到欧盟东扩的影响，REACH对中国的影响还会加剧。同时，由于欧盟对其他发达国家和地区的示范效应，美、日等国也已经陆续着手，开始启动立法提案，建立化学产品的检测注册等制度，这对我国化工产品甚至是下游相关产品的出口将产生更深远的影响。
3.REACH法规对我国环境保护提出挑战。由于该法规在欧盟的实施将普遍导致成本提高，使得欧盟那些本身附加值小、成本高、污染比较严重的产品将会转移到第三世界国家，我国也非常有可能在他们的选择之列，这将对我国的环境保护和保障人类健康安全提出更大的挑战。
4.REACH法规给我国企业的发展带来机遇。该法规之所以带给我国诸多不利影响，根本原因在于我国目前的化工类产品和其他相关行业的技术水平不高，核心竞争力优势不明显。克服该法规对我国的不利影响的根本办法只有一条，就是积极提高我国相关行业的技术水平，努力提高产品质量。从这个意义上来说该法规对我国相关行业的发展可以说也是一个促进因素。
三、WTO规则下对REACH的分析
（一）REACH违反了WTO的宗旨和目标
马拉喀什建立世界贸易组织协定开篇便表明了WTO的宗旨和目标，为了有效地实现WTO目标和宗旨，世贸组织规定各成员应通过达成互惠互利的安排，大幅度削减关税和其他贸易壁垒，在国际经贸竞争中，消除歧视性待遇，坚持非歧视贸易原则，对发展中国家给予特殊和差别待遇，扩大市场准入程度及提高贸易政策和法规的透明度，以及实施通知与审议等原则。
通过REACH的内容可以看出，尽管REACH规定了明确的时间表，逐步地实施法令，使其看上去是合理的、公平的，但是它根本没有考虑到发达国家与发展中国家的技术水平差距等客观因素，强制规定了同样的标准，造成一种法律形式上平等而事实上不平等的地位，因而也违反了WTO公平原则。
WTO序言中明确地写出保证发展中国家贸易、经济的发展。要作出积极努力以确保发展中国家，尤其是最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展水平相应的份额和利益。REACH的实施将使现有化工制品及下游产业产品的自由贸易受阻，全球贸易额将下降，各贸易国的国民生产总值将降低，对以欧盟为主要出口对象的中小企业是一次毁灭性的打击，并且会造成大量失业人口，这样会影响到发展中国家的经济社会安全。
欧盟应充分考虑发展中国家和发达国家在技术和资金实力上的差距，给予发展中国家一定的优惠待遇或过渡性安排。根据REACH法规的要求，只要符合GLP标准（良好实验室标准）的测试数据，即可提交给欧盟的企业和个人完成注册。但目前，很多发展中国家都没有得到国际认证的GLP标准实验室。欧盟应该在GLP体系和实验室建设方面给予发展中国家一定的技术支持和资金援助。[6]
（二）REACH违反了WTO下的贸易技术壁垒协定（TBT）的相关规则
1.违反了TBT宗旨。《TBT协定》考虑了各国在喜好、收入、地理状况和其他方面存在的合理差异，赋予各成员在制定、采用和实施他们本国技术法规方面很大的灵活性。协定的导言指出，“不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要的措施，保证其出口产品的质量，或保护人类、动物或植物的生命或健康及保护环境，或防止欺诈行为”。但是，各成员制定、采用和实施技术法规的灵活性应以不对贸易造成不必要的障碍为限度。可见技术性贸易措施必须是合理的，并且不能对自由贸易造成实质阻碍。实践中对何谓合理的措施难以明确界定，但是REACH明显是一种技术贸易壁垒。
REACH在加强化学品安全管理，减少化学品对人身健康和环境的危害等方面有一定的积极作用，但该指令存在一定的不合理性。首先，欧盟要求了大量额外的或不必要的测试，且其规定的注册程序复杂，试验费用高昂，将大幅度增加化工企业的生产成本。其次，根据该法规，只有欧盟境内的企业和个人才能注册提供有关化学品及下游产品中所含化学成分的注册、评估、授权和限制使用的数据。这种排他性要求，对于欧盟生产商和欧盟外的生产商给予了不同的待遇，而且给欧盟以外的企业造成了不必要的麻烦，对相关下游行业以及化学品的正常国际贸易会产生不利影响。
2.违反了TBT相互认可原则。出口商所面临的最主要的困难就是重复检验和对产品的认证所增加的成本，如果只对产品检验一次，并且所有的市场都承认检验的结果，就会大幅度减少这方面费用。欧盟这一法规不仅标准严苛，涉及每种化学物质，而且注册费用高昂可以相当于销售额。《TBT协定》指出，可以把合格评定机构遵守国际标准化机构发布的相关指南或建议的情况作为其拥有适当技术资格的一种体现。欧盟完全没有必要将如此大量的化学物质纳入检测范围。对现有物质和国际公约明确界定的危险化学品，没有必要重新检测和许可。
（三）有单边行动倾向
“一般来说，单边主义指的是一国在处理国际事务时单独行事、不与他国合作的理念和做法。与此相对应，多边主义则指一国在处理国际事务时强调与他国合作、采取共同行动的理念和做法。”[7] 尽管欧盟一再强调REACH的合法性，并且将相关法令公示，向全社会发布征求意见函，但欧盟按自己的规划实施REACH的态度根本未曾动摇过，所以说欧盟有单边行动的倾向。欧盟基于并凭借自己的势力与资源采取的措施给其他国家带来危害，其价值取向是置其他国家的利益于不顾，片面追求本国或者本地区利益的最大化。
四、我国应对欧盟REACH法规的措施
虽然REACH法规已于2007年6月1日正式生效，但按照该法规实施要求，从生效到所有化学物质注册完成还有相当长的一段过程，时间为11年。因此，REACH法规不会马上发生作用，政府、企业还有时间去了解REACH法规，并采取相应的措施。
（一）加大研究力度，完善相关立法
目前由于该法规实施时间不久，国内大多数企业和相关人士对该法规的理解和认识都还不够深入，因此政府应当引导和鼓励相关的专家学者对该法规进行研究，这是我们更好的应对该法规的基本前提。
重视产品质量、保护消费者、保护环境以及保护知识产权，已成为国际趋势，要想保持我国化学品和纺织品出口贸易稳定，并维持可持续发展，就必须顺应这一趋势。目前，美国提出了2800种化学品管理办法草案，日本也起草了“化工产品审察法”，针对欧盟REACH法规都已非常明确地提出了对应的化学品管理办法，我国虽然发布了一些化学品和纺织品的管理规定与办法，但还需根据国际市场的变化不断完善，并与国际接轨，以应对欧盟REACH法规和其他国家的相关法律。
（二）充分利用国际规则和惯例，加强与欧盟的磋商和对话
首先，我们应该充分利用WTO规则。入世以来我国已经具备了一定的在WTO规则框架下解决问题的经验和能力。前文已经从WTO规则的视角对REACH法规进行了分析，对待该法规我们也应当学会充分利用世贸组织规则积极地与欧盟进行对话和磋商，为我们赢得宝贵的时间和更有利的条件。
其次，充分利用各种外交手段开展广泛的国际合作，把单边问题多边化。[8] 为提高影响范围和力度，以美国、日本为首的国家积极拉拢巴西、加拿大等国加入反REACH阵营，通过过滤后的信息宣传，将部分国家意志上升为利益攸关方的共同观点，形成更广泛的压力。我国也应当尽可能地去联系那些与我国具有共同利益的国家，在国际舞台上影响欧盟对该法规的实施和决策，也可以联合广大发展中国家，增加谈判的筹码，推迟发展中国家的政策执行时间。
最后，与欧盟有关部门和机构进行有效的互动、调查、对话、磋商、谈判是当今达成共识、解决问题的重要方式。我们可以充分运用这些方式，依照国际规则，实事求是地解决对于国家之间在产品质量和安全问题上存在的分歧。政府部门和行业协会应加强与欧盟的联系，可以邀请欧方专家赴华就相关法规进行说明会或提供专家指导，通过相应的技术支持更多地达成共识。
（三）加强企业与政府和行业组织的联系，减少不必要的损失
企业在面对REACH法规时，不能只是采取被动调整工艺、转换目标市场等方法来消极应对，而是应及时与政府和行业组织沟通，通过政府和行业渠道来化解或降低措施的影响，减少损失。政府部门需要针对REACH的多阶段性，进行分阶段、多层次的宣传，使企业充分了解REACH法规，充分利用社会公共资源来获得信息，保证信息的时效性、准确性、完整性，同时企业也应及时建立信息收集机制，积极主动将涉及REACH法规的信息向国家或地方检验检疫机构通报，双向互动，共同研究出行之有效的措施。行业协会应设置专门机构，配备专门人员定期收集REACH法规的新进展及其他国家的应对方法。
（四）全方位的提升企业能力，有备应对
商务部和中国五矿化工进出口商会的一项问卷调查结果表明，我国的大部分企业对REACH法规所带来的贸易和环保影响不了解、反应迟缓、认知度低、重视程度不够、多数企业未制定应对措施。为全方位提升应对能力，企业必须要积极熟悉欧盟REACH制度的各项程序要求，应将“注册”作为进入欧盟高门槛的第一环节，打好抢占欧盟市场的第一仗。按照REACH法规的规定，只有欧盟境内的制造商、进口商及非欧盟制造商或出口商指定的欧盟境内的独家代理这三类主体才具有注册资格，因此中国企业必须选择适合自己的注册方式。中国实力雄厚的大企业可以选择自行注册的方式，尽管这样的注册方式成本巨大而且比较复杂，但是对大企业而言确是受益匪浅的，既可以独享化学物质注册带来的权益，完全控制住该化学物质进入欧盟市场的一个渠道，又可以防止企业失密。中小企业则可以选择委托第三方注册的方式，如我国相关部门已经在欧盟境内建立了具有独立法人资格的办事机构，可以委托其进行注册及相关活动。另外，为避免企业在贸易中遭受不必要的损失，企业还应注意在签订贸易合同时应就REACH实施后的贸易操作细则与进口商进行协商，就双方在REACH指令下所要承担的责任与义务进行确认，对增加的工作和费用的分摊，以及可能出现的风险进行预估等。
总之，面对REACH法规对我国的挑战，我们要积极应对，除了要了解REACH法规，最根本的解决问题的方法是出口企业制定可持续发展战略。提高产品质量和提升产业档次的同时，在技术创新与产品创新的基础上走可持续发展之路。同时，切实树立和贯彻科学发展观，要有紧迫意识，注重环保节能，开发绿色产品，并建立清洁生产机制，积极地应对欧盟和其他发达国家的技术性贸易壁垒的严峻挑战。每一次改革、调整都会伴随着剧烈的震荡，但不能因此而原地踏步畏惧前进，中国的企业不仅需要前进而且需要快速的前进，只有这样才能在国际市场的竞争中占据有利位置，才能免于频频遭受贸易壁垒。
［收稿日期］2008－02－15
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