论党政官员问责制——关于党政官员问责的概念、模式、程序和趋势研究，本文主要内容关键词为：党政论文,官员论文,概念论文,趋势论文,问责制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1674-0351(2009)06-0029-06
进入21世纪，我国理论界对党内问责、行政问责、官员问责、财务问责、决策问责、非政府组织问责、媒体和社会问责进行了深入探讨。我国各地纪检监察机关和组织人事部门从治理“非典”开始，紧密结合各时期出现的重大事故、重大事件、重大案件，出台了具有地方特色的各种各样的问责条例，中央和国务院也出台了多项责任追究的党内法规和行政法规。在此基础上，中共中央2009年5月审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称“暂行规定”)，[1]这是专门针对党政官员不作为、不当作为、低效作为、乱作为导致重大事故发生实行的党政系统内部监督和追究的规定。这项规定既能统一全国党政官员问责的标准，促进党政官员责任体系和追究体系的健全，又能引领理论界对问责制进行深层次研究和规范实务部门的官员问责工作。为更好贯彻实施党政官员问责制，我们有必要对它的概念、模式、程序、发展趋势进行一番深入研究。
一、三种官员违规症候群和党政官员问责制概念
党政官员违规有三种症候群和与之相对应的三种追究形式，党政官员问责是三种追究形式中的一种。我们只有弄清三种官员违规追究形式，才能准确把握党政官员问责的位置和其概念内涵。
腐败在本质上是公共权力的非公共使用(公权私用滥用)和官员庸、懒不作为对公共权力的伤害。腐败不只是贪污受贿，还包括官员的庸懒变质。从历史上看，官员腐败违规有三大症候群和与之相对应的三种追究形式。
一是官员职务不作为症候群。表现为在所管辖的领域，或懒或庸，不尽领导责任，由于故意或过失，不履行或不正确履行授权机关赋予的领导职责，决策严重失误、工作严重失职、对突发事件处置失当、用人管人失察失误，执行政令管理社会不力，所管辖的机关低效低能……以致发生重大事故、重大案件，给国家和人民造成重大损失或恶劣影响。与之相对应的是授权机关依据问责规定对涉案官员进行政治问责。
二是官员违纪(党纪政纪)、违规(行政法规)症候群。表现为官员个人或集体违反党和政府规定的政治纪律、财经纪律、工作纪律、群众纪律、生活纪律，违反国家行政法规，违法施政、以权谋私、滥用权力、道德败坏，导致所管领域党的方针政策不能贯彻执行，重大建设任务不能按时完成，群众疾苦得不到及时解决，党和政府的形象受到重大伤害。与之相对应的追究形式是依据《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等相关法规给予纪律处分或行政处罚。
三是官员职务犯罪症候群。表现为官员利用职务方便，贪污受贿、挪用公款、渎职失职，故意或过失侵犯法律客体，触犯刑律，使国家和人民的生命财产受到严重损失，与之相对应是刑事处罚。由司法机关按《中华人民共和国刑法》规定的原则、标准和程序进行审理和判决。
在以上三种违规症候群和对应的三种追究形式中，党政官员问责制只是其中一种。它介于道德与法纪之间，填补了道德谴责与法纪处分之间缺少追究形式的空白。三种追究形式之间，既互相独立，又互相关联；依据过错轻重，既可单独使用，也可综合运用。如果联系现实生活，那么就可看到，有的违规官员只承担政治问责责任，不承担其他责任。有的违规官员由于过错严重，既要承担政治问责责任，又要承担违反党纪政纪责任，有的甚至还要承担刑事责任。这说明单独的政治问责不能代替纪律处分和刑事处罚。不同点在于，政治问责和纪律处分相对系统之外的人大、政协、媒体、公众和司法的追究，它属于党政系统内部的同体监督和追究，司法追究则具有异体监督和追究的性质。
既然党政官员问责是重要的内部监督和追究形式，那么要实行党政官员问责制，就必须准确把握“问责”、“党政官员问责概念的含义”。据报载，有人把国内问责制归纳为四种，即问责制(人大、政协、党政机关都在内)、官员问责制(仅对党政官员)、行政问责制(仅指政府系统的官员和非官员)、社会问责制(指社会各界对政府和官员的问责)。还有的将行政问责制细化为决策问责制、执行问责制、监督问责制。目前理论界对“问责”二字理解不统一。有的从狭义理解，将它仅限于对某个领域(如行政)某种行为(如不作为)的特定追究形式(既不是纪律处分，更不是刑事处罚，而是一种组织处理形式)。有的从广义理解，将“问责”等同于追究，认为问责制就是追究制。在他们看来，组织处理是问责，纪律处分和刑事处罚都是问责。无论狭义还是广义理解问责，多数人有一点是共同的。那就是，问责是授权者(人大、党委、政府)在调查研究、审查核实官员过错的基础上，依据党纪国法和官员过错大小、情节轻重、危害程度，对被授权者(党政官员、国企负责人)实施监督和追究制度的总和(因为问责是一系列制度指导下构成的活动，所以要讲“制度总和”)。依据这种理解，我们可以将党政官员问责制定义为：党政官员的问责主体(党委政府和纪检监察、组织人事部门)依据党内规章和国家行政法规，对选举和任命的各级党政领导干部不履行或不正确履行领导和管理职责，导致所领导的单位和管辖的系统、领域发生重大责任事故，造成重大损失或人员伤亡，严重损伤党和政府形象的错误行为，采取的一种内部监督和责任追究的举措。
党政官员问责的实质是组织问责即政治问责。党委政府是问责主体并具有极大的权力和权威，不仅可以进行政治动员和对问题官员进行追究，而且可以对人大及常委会提出建议，请其按照法律法规程序，对其选举和委任的需要问责的人员作出相应的决定，还具有提出司法建议并向司法机关移交案件的权力。
二、党政官员问责的模式和实施问责的实体内容
党政官员问责模式是指寓于直接问责制度、配套问责制度、保证问责的制度之中的问责各要素形成的能够与其他模式相区别的整体特殊形式。从理论上分析，这个模式包括六大要素，即问责主体、问责对象、问责范围、问责形式、问责程序、问责结果运用。从问责追究的实践分析，这个模式包括追究责任的构成要件、追究责任的种类、追究责任的主管机关以及追究责任应遵守的程序等重要内容。
(一)党政官员被问责被追究的构成要件
笔者认为，党政官员被问责、被追究的构成要件有以下五点：
1.有明确的问责对象。要问责就必须明确问责对象是什么人。在《暂行规定》出台前，有的地方把所有国家机关、群众团体、国有企业的领导班子成员都包括在问责范围内。不仅问责涉及的面宽、人多，而且涉及党与政、政与法，关系较复杂。《暂行规定》将问责对象限制在县以上至国务院和中央各部门党和政府系统的领导成员。又将乡镇街道党政领导成员和县以上党政机关直属事业单位、国有企业、国有金融企业的领导人员，列为“适用本规定”和“参照本规定执行”的范围。如此规定，方向明确，对象清楚，便于操作，也为今后延伸发展打下了基础。
2.以法律法规为依据。我国是法治国家，问责是严肃的治道行为。要问责必须依事实为根据，以党内法规和国家法律法规为准绳。要问责，一是要弄清楚依据哪些党内法规和国家法规。党内法规有《中国共产党章程》、《暂行规定》、《中国共产党党内监督条例》、《党政机关领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》，……国家法律法规有《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》……二是要弄清楚依据其中什么。既要依据其中规定的原则、标准和程序，又要依据其中的从严治党从严治政为国为民的精神，以及既重视实体制度又重视程序规定的要求。
3.官员过错事实充分。官员有过错是承担责任的必备条件，官员确有过错才能受到问责和追究。官员的过错必须具有事实明确、责任清晰、可以判定责任归属等三项要求。党政官员过错内容虽然会随形势变化在调整中不断完善，但在今天，“暂行规定”中的内容却相对稳定。主要包括：(1)决策严重失误，造成重大损失和恶劣影响。(2)工作严重失职，致使所辖领域发生重大事故。(3)对主管的政府部门管理不力、监督不到位导致重大事件发生。(4)在行政领域滥用权力或不作为，导致发生严重事件。(5)对群体事件突发事件处置失当导致事态恶化。(6)用人失察失误造成恶劣影响。除此之外，凡能给国家和人民生命财产造成重大损失或恶劣社会影响的行为，都在被追究之列。
4.官员过错和重大事故、事件发生存在因果关系。十年来，党政官员受追究涉及的重大事件有：非典、吉林大火、开县井喷、矿难、山西溃坝、三鹿毒奶粉……这些事件都给国家和人民生命财产造成了重大损失。三鹿毒奶粉事件不仅导致全国数万儿童染病、中国奶业信誉降低，而且使三鹿企业本身走向破产。在以上重大事故中，某些党政官员的过错和事故发生都存在因果关系，或因官员本人过错直接导致重大事件危害范围扩大，或对重大事故发生负有直接领导责任、间接领导责任或连带领导责任。
5.追究的责任在官员责任边界范围之内。党政官员有过错承担责任无人反对。但追到哪一级，追究的边界在哪里却普遍存在疑问。一种情绪化的观点认为，只要和官员过错沾边，追究的级别越高越好，追究的人越多越好，处罚的程度越重越好。这是公众对部分官员脱离群众染上腐败恶习不满情绪的表露。在这种情绪影响下，有些地方存在追究官员层级递加化和顶级化的倾向。要一层一层追，一直追到部一级、省一级。山东境内火车相撞追到铁道部长，三鹿毒奶粉事件追到国家技术质量监督局官员。究竟如何确定官员追究的边界？一件重大事故发生，究竟应追责任到哪一级？这确实需要细化研究。虽然《暂行规定》将中央和国务院组成部门的领导成员列为问责对象，但并非每一问责事件都要追到最高层。从研究角度考虑，追究责任的目的在于强化官员不尽责任付出代价的危险性，并非为追究而追究。承担责任似应以直接领导者为主、间接领导责任为辅，尽可能减少过多的连带追究，但不是不追究。不然，一个事件追一片，不到换届干部就下了台。如果因为追究责任让干部下台代替干部正常换届，那么，它将不利于党政官员问责制的健康发展。
(二)党政官员被问责被追究的责任种类
有权就有责，用权受监督，违规受追究是党政官员的从政原则。党政官员担责体系和追究责任体系完全一致。在官员担负的责任体系中，既包括在职责任又包括离职责任。在职责任包括客观责任和主观责任。客观责任指组织和社会赋予的责任，有三项：一是搞好工作的责任，即对上、对下、对本级、对工作目标担当的责任。二是风险管理责任。要防止所辖领域发生事故和风险。三是谋划未来的战略责任。主观责任指官员对自身职责的认肯和对敬业精神的恪守。显然，根据有权有责的原则，党政官员在客观责任中不履行或不正确履行职责，导致管辖领域发生重大责任事故，对未来的决策主观盲目出现重大失误，自然要受到追究。
党政官员被问责一般属于政治问责，由党和政府问责决定机关责令其公开道歉、停职、引咎辞职、责令辞职、免职等。如果过错严重，危害巨大，还可能受到两种追究，一是党纪、政纪的追究；二是刑事处罚，即由司法机关按规定审理决定。问责不妨碍对过错严重者向后者的转交和移送。
(三)党政官员被问责被追究的主管机关
从理论上讲，党政官员问责有同体问责和异体问责两种类型。不同类型的问责有不同的问责主体。从实践上讲，我国党政官员问责是党的系统和政府系统的内部同体问责。按照《暂行规定》，问责的主管机关一是问责的决定机关即各级党委和政府，二是问责工作的组织实施机关即纪检监察机关和组织人事部门。
三、党政官员问责的程序
程序是办事的先后顺序。党政官员问责的程序是指党政官员问责必须遵守的步骤、顺序、方式、时限。程序是办事经验和教训的结晶。程序可以把抽象的原则、制度、规定变为可操作的过程。可以把权力运行纳入程序的轨道，进而提高约束权力的能力。如果忽视程序、减少程序、改变程序、体外循环，则会增加权力运用的随意性，导致腐败发生，难于实现既定的工作目标。由于党政官员问责是异常严肃的工作，既涉及官员本人的形象和声誉，又涉及法律法规执行的尊严，还涉及公众是否认可，因此必须严格按程序办事。
按照《暂行规定》和各地的成功经验，党政官员问责的程序可分为一般程序和特殊程序二类。
(一)一般程序
一般程序指除特殊情况外都必须遵守的程序。
1.启动。根据各地的经验，启动问责又可分为两个小阶段。(1)提起问责阶段。各种主体通过各种途径向受理问责的相关部门提出对党政官员问责的建议或诉求。主要包括：①上级党政机关和本级党委领导的指示、批示；②人大、政协、法院、检察院、审计机关发现问责线索后提出的问责建议；③组织人事部门在干部考核中发现问责的线索；④新闻媒体曝光的材料；⑤公民、法人、其他组织提出的有佐证材料的举报、检举、控告；⑥其他有价值的材料或线索。(2)建议问责阶段。纪检监察机关和组织人事部门审查以上材料后认为需要问责的，按照干部管理权限，向问责的决定机关——党委或政府提出问责建议，并提供相关材料。
2.调查核实。纪检监察机关或组织人事部门遵照问责决定机关的指示进行调查核实。决定机关也可委托其他机关进行调查核实。通过调查、走访、座谈、查材料、仔细分析，向决定机关写出调查报告，同时提出是否追究的看法和理由。
3.问责论证。有些地方有问责论证程序。做法是问责决定机关直接或委托相关部门召开由承办人、问责当事人、执纪执法机关相关人以及适当人数的有政治头脑、懂法律、能够公正客观分析事件的各界人士参加的论证会。在会上当事人可以陈述和申辩，承办人充分说明问责的必要性，各界人士大胆表明自己的看法。最后将各种意见报问责决定机关首长。有些地方没有问责论证程序，究竟要不要问责论证是个值得研究的问题。
4.决定追究。问责决定机关根据纪检监察机关和组织人事部门的建议、调查核实的结果、问责论证的结论，按照干部管理权限，经过领导班子集体讨论，作出问责的决定。对人大及常委会选举或任命的干部实行问责，按照法律规定的程序办理。
5.申诉复核。被问责人对问责决定不服的，可按规定提出申诉。问责决定机关要在规定时间内作出处理决定。申诉期间不停止问责决定执行。
6.结果运用。被问责当事人所在机关单位要充分运用问责成果，发挥问责追究、纠错、指导、预防功能，制定措施，完善制度，防止类似事件再次发生。相关部门要科学运用问责结果进一步完善问责制度。①
(二)特殊程序
特殊事故按特殊程序办理，有三种情况。一是按照《暂行规定》第十六条，“对于事实清楚，不需要进行调查的，问责决定机关可以直接作出问责决定。二是根据各地的经验，对突然发生的重大事故或恶性事件，为了排除阻力，查清原因，为了尽快平息事态，维护社会稳定，根据事态的危急程度，在事实和责任基本明晰的前提下，问责决定机关可以快速、果断、直接作出问责决定，同时，委任新领导者担起重担。涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。三是特殊情况下的处理，若发现问责错误，在事态平息后，可以择机纠错。这是古今治道经验之总结。
四、党政官员问责的发展趋势
进入新世纪以来，党政官员问责成为我国政治生活中的普遍现象。各地既有共识和经验，也有不足和困难。共识和经验是指：古今中外官场都存在官员不作为、慢作为、乱作为问题，解决此问题并非短期任务；官员基础素质和人事制度极为重要，若在干部招录、晋升中吸纳不合格人员，事后又缺少考核监督和教育，就很难避免不作为问题发生；监督和追究制度很重要，如果建立起科学、透明、及时、有科技含量有用有效的监督机制和追究机制，那么就能及时发现问题和解决问题，预防上述问题发生；在官员问责实践中，强化领导、发扬民主、群众参与、上下左右合作，形成集合力量是成功的重要保证……不足是指，问责制度不完善，执行力度差，公众对问责官员很快复出有质疑。困难是追究难、难追究问题比较突出。当今对官员追究多是发生重大责任事故，发生群死群伤矿难，形成社会热议焦点，受到中央领导直接督办时才追究的……一般情况下，追究官员的难度极大。一是因为同体追究局限大。官员一般由上级委任，查自己任命的官员势必引火烧身。上级不愿查，同级不敢查，下级无权查，导致问责启动难。二是执法执纪机关处于被监督者领导之下，导致问责执行难。三是异体监督、异体问责发展缓慢。人大、政协、司法机关、媒体、公众等启动问责的制度尚未建立起来，形不成对同体问责改正缺陷的压力。无论经验还是困难，都为今后官员问责提供了借鉴内容。
党政官员问责发展趋势是什么呢？总的看，党政官员问责会在取得经验的基础上，严格按照《暂行规定》和相关的党内和国家法律法规办事，使党政官员问责实践更具有中国气派、中国风格、中国特色。具体讲，主要包括：
(一)搞好党政官员问责与已出台法规衔接，使党政官员问责走向制度化、法制化、成熟化。搞好党政官员问责与已有法律法规的衔接是一项紧迫任务。关于党政官员如何履行职责，如何使用权力，违法违纪应受到什么处理，党和国家许多法律法规都有明确规定，党政官员问责必须与之衔接。在衔接中，可能有两种趋势：第一种趋势是将党政官员问责纳入已有党规、政规之中，使它具有问责的规定和要求。比如，可以在领导干部的选拔任用条例、辞职条例、公务员法中加入相关问责的规定。第二种趋势是将刚发布的《关于实行党政领导干部问责暂行规定》由红头文件上升为国家的法律法规。无论哪种趋势都需要完善如下体系和制度。(1)强化问责的领导体系；(2)健全责任体系，解决政府部门之间职责不清、过错归责不明、追究困难问题，让每个岗位每个人都明白自己任务和承担的责任；(3)在和责任体系紧密挂钩中，完善履职评价体系和问责体系；(4)强化承担责任的外部监督体系，包括网络、媒体、国家机关和群众社团的监督。在健全以上体系的同时，还应当完善许多制度，比如，党政官员履职状况的巡视、检查、报告制度；责任考核、评议、追究制度；问责的专题会议制度；诫勉谈话制度；问责官员复出审查备案制度等等。
(二)敢于问责、善于问责，使党政官员问责走向刚性化和常态化。有的报刊将刚性化比喻为“电网化”。谁触网，谁受惩罚。刚性化就不是弹性化、柔性化。强调刚性，要防止两种倾向：一是滥用问责。不分过错种类、轻重、危害大小到处套用问责，搞“一票否决”，不利调动干部的内动力和积极性。二是不敢问责。怕得罪人，怕牵连自己，不敢使用或无限期拖延使用问责制。两种倾向都影响问责刚性和公正性。有的地方针对问责难，采取隔一级问责的办法，可谓一种新探索。常态化就是经常化。问责不是一阵风，不是时冷时热、时紧时松，而是既贯彻官员活动的方方面面，又贯彻官员每项活动过程始终。使问责伴随权力运行，使权责一致要求时时得到贯彻。
(三)建立和完善异体监督和追究制度。随着同体监督、同体追究弊端不断暴露，异体问责必定逐步发展起来。异体问责指非本系统的问责，具有利益超脱性和监督客观性的特征。主要指人大、政协、社会团体、公民社会提起的问责。异体问责要发展，一是党政机关的问责必须公开化。只有大家知情，才能参与问责。二是要建立回应公众的制度。群众有要求，无论有无价值，都要给以妥善的回应。三是要发挥人大代表、政协委员、新闻媒体的参与作用。
(四)问责并非万能。问责通过免除官员的职务可以强化官员的责任心和执行政令的能力，但却不能从根本上解决重大责任事故发生的深层原因。比如矿难，有报刊称，被免去的是官员的省长、市长、县长职务，而形成矿难的深层原因比较复杂。其中之一就是矿主行贿基层官员形成不顾矿工死活的利益联盟。仅免官并未触动矿难的真正根基。这说明，要防止重大事故，除需要治理官员不履职不正确履职外，还应对重大事故发生的深层原因进行分析并采取对策。[2]
注释：
①参见“长沙市人民政府行政问责暂行规定”、“重庆市政府部门行政首长问责暂行办法”、“海南省行政首长问责暂行规定”、“深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法”，载周亚越著：《行政问责制比较研究》，第276—290页，北京：中国检察出版社，2008年6月出版。