中央银行支付政策：目标、路径及实施效应——兼析我国中央银行支付政策运用，本文主要内容关键词为：中央银行论文,政策论文,路径论文,效应论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为支付体系的核心机构，各国中央银行普遍地运用支付政策(Payment policy)促进国家支付体系的效率与安全。随着我国支付体系建设的日臻完善和金融市场的发展，中央银行履行支付清算职能的政策运用日趋成熟，对于促进支付体系效率与安全，提升金融运行能力，维护金融稳定意义重大。
一、中央银行支付政策目标与实施路径
中央银行支付政策是中央银行履行支付清算职能的基本依据，是中央银行政策体系的重要组成部分。构建一个高效、安全的支付体系，是中央银行支付政策的核心目标。中央银行通过实施积极、稳健的支付政策，优化支付体系的资源配置，构建支付体系的风险管控机制，并与制定与执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务紧密结合。
中央银行支付政策的实施，主要是以重要大额支付系统作为基础路径。重要大额支付系统是一国支付体系的中枢，中央银行可以通过其便捷地运用支付政策。国际清算银行于2009年3月发布的2007年支付结算系统的统计数据显示(表1)，在14个国家/地区中，除加拿大以外，其余13个国家/地区的中央银行都拥有或管理重要大额支付系统；全部14个大额支付系统2007年的全年支付业务额大幅度超过其所属国家/地区当年的GDP，其中香港特别行政区的HKD CHATS的全年支付业务额高达其GDP的13421.5％。
重要大额支付系统的结算模式，对于中央银行支付政策效果具有关键影响。依托于金融IT技术的飞速进步，“实时全额结算”(Real Time Gross Settlement，简称RTGS)，以实时(Real time)、全额(Gross)、最终(Final)、不可撤销(Irrevocable)的运行特质，根本性地缩短了结算时隔，提高了支付效率，降低了支付系统风险，成为中央银行实施支付政策、执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的重要工具。如表1所示，除加拿大支付协会运行的LVTS采用多边净额结算(Multilateral Netting)模式以外，其他中央银行运行的大额支付系统全部采用实时全额结算(RTGS)模式。
二、中央银行支付政策运用的国际经验与效应分析
RTGS系统处理的所有支付业务均是实时、全额、最终、不可撤销的，对流动性要求较高。持有流动性的成本与延迟支付的代价之间的权衡，是支付系统参加者维持流动性水平的基本考虑因素。为节约流动性成本，其通常偏向于持有较低的流动性，因而可能面临流动性约束风险。此外，由于信息不对称，每一支付系统参加者几乎无法及时获知其他参加者何时处于非流动性(illiquid)状态(其所持有的资产不能当即变现用以履行支付义务)，何时处于无力清偿债务(insolvent)的破产状态，支付流的不规律波动将加剧支付系统流动性风险和信用风险，这两种风险的交织及引致的系统性风险，对RTGS系统安全乃至金融体系安全构成重大威胁。对此，很多中央银行积极运用关于RTGS系统流动性管理及风险控制的支付政策，且不同的政策手段对RTGS系统的效率与安全具有不同的影响。
(一)不提供日内信贷的政策
中央银行在RTGS系统运行中提供的日内信贷(Intraday credit/Daylight credit)，是参加者获得流动性支持的重要途径之一。如果中央银行不提供日内信贷，流动性约束有可能影响RTGS系统运行。
一些学者考察了流动性约束下RTGS系统的效率与稳定性。Angelini(1998)的研究表明，如果流动性约束致使个别银行间的结算不能正常进行，将导致RTGS系统的“死锁(gridlock)”①。因为，出于降低流动性成本的考虑，每一参加者均倾向于减少持有的准备金(或结算账户余额)，并希望尽早收入款项以降低流动性需求。其结果，每一参加者均推迟支付。Charles M.Kaha和William Roberds(2001)认为，在流动性约束的情况下，推迟支付打乱了支付系统处理支付业务的节律和连贯性，影响RTGS系统的效率与稳定性，甚至可能引发系统性支付危机。
(二)提供日内信贷的政策
中央银行对RTGS参加者提供日内信贷，几乎已经成为一种普遍的支付政策实践。日内信贷主要有两种方式：一是在支付系统运行中提供日内透支(Intraday overdraft)便利，即中央银行允许参加者在结算资金不足时仍可实施资金转账，但后者应在结算日终之前归还透支款项；二是采取日内回购协议(Intraday repurchase agreement)的质押融资。总体上，中央银行的日内信贷有效地缓解了RTGS系统运行中的流动性约束，有助于提高效率，降低风险。但在日内信贷政策的具体操作上，各国中央银行则有所不同(见表2)。
1.无息日内信贷
一些中央银行(如表2中的欧元区各国中央银行、瑞士国家银行、澳大利亚储备银行、日本银行等)对RTGS系统参加者提供无息日内信贷。无息日内信贷是缓解甚至消除流动性约束的有效方案，合格的支付系统参加者只需信守既定规则，即可获得中央银行提供的“免费午餐”(Charles M.Kahn，William Roberds，2001)。所以，不论是从理论层面还是从实践层面考察，中央银行的无息日内信贷政策最有利于增进RTGS系统的效率和稳定性。然而，提供无息日内信贷将使中央银行面临日内信贷需求增长、信用风险增大的压力，因此，如表2所示，这一政策运用通常需要施以抵押要求、回购协议等相应安排。
2.要求抵押的日内信贷
为规避支付系统参加者不能如期补足透支额的信用风险，一些中央银行要求申请日内信贷的参加者提供全额抵押，抵押品通常为政府债券等金融资产。在要求提供全额抵押的情况下，日内信贷政策对于RTGS系统有何影响?根据Charles M.Kahn和William Roberds(2001)的分析，中央银行如果要求借款人提供全额抵押，必然加大后者以较低成本获得中央银行流动性支持的难度，其依然面临流动性约束问题。所以，在要求抵押的日内信贷政策实施中，相应的弹性与可操作性至关重要，否则有可能弱化促进RTGS系统效率及稳定性的政策效应。
1999年1月1日，大额欧元实时全额结算系统——TARGET正式运行，其所有者及运行者——欧洲中央银行允许欧元区各国中央银行对与TARGET连接的本国支付系统的参加者提供无息日内信贷，条件是后者必须提供全额抵押。为了避免抵押要求可能导致的流动性约束对于TARGET效率的影响，欧洲中央银行制定了统一、宽松、易操作的抵押政策。一是可作为合格抵押品的金融资产种类较多；二是将支付系统日内信贷政策与货币政策相结合，适用于货币政策操作的合格押品同样适用于TARGET运行中的日内信贷②；三是建立了覆盖欧元体系的中央银行往来代理模式——CCBM(The Correspondent Central Banking Model)，用以支持抵押证券的跨国使用，即参加结算的金融机构所持有的任何欧元区国家发行的有价证券，均可用于向本国中央银行申请日内信贷③。
还有一些中央银行对日内信贷要求部分抵押，这一政策显示出更大的灵活性：既有助于支付系统参加者以相对低廉的日内信贷缓解流动性紧缺，又有助于中央银行规避信用风险。
3.计息日内信贷
从20世纪70年代至90年代中前期，几乎所有中央银行提供的支付系统日内信贷皆是无息的。出于控制日内信贷需求及规避信用风险的考虑，1994年4月1日起，美联储调整了长期奉行的日内透支无息、无抵押政策，率先开始对Fedwire参加者提供的日内透支收取利息。Richards(1995)针对美联储的计息日内信贷政策对Fedwire的影响进行了实证分析。他发现，至每个Fedwire结算日的日中，通过Fedwire转账的资金总额较之美联储实施计息政策之前下降了大约5％。D.Hancock和D.B.Humphrey(1998)指出，美联储的这种政策调整，一方面，促使透支金融机构做出选择：或者减少透支，或者支付透支成本；另一方面，推动了联邦基金市场发展，便利的同业拆借有助于缓解Fedwire运行中的流动性约束。美联储于2000年对计息日内透支收费对美国金融体系、支付体系以及监管环境的巨大影响进行了评估，肯定了该项政策对控制金融风险、促进金融机构流动性管理、缓解支付体系流动性压力的有效性。④数据显示，1992年，Fedwire参加者的最高单日日内透支额为1700亿美元；⑤2005年，Fedwire参加者的日平均日内透支额为410亿美元，最高单日透支额为1200亿美元。⑥
美联储规定，只有具备申请贴现窗口贷款资格的Fedwire参加者(包括持有联储账户的存款机构和其他特准的金融机构)可以利用日内透支便利。其必须在储备银行账户中设定一个利用无抵押日内透支便利的最高额度——“净借记限额”(Net Debit Cap)，这一限额通常是该Fedwire参加者风险资本的若干倍数，根据其信誉度、资本充足条件、近期监管评估结果等标准进行核定。对不符合上述标准的Fedwire参加者，美联储拒绝提供日内透支便利；对信誉度下降、信用风险增大的Fedwire参加者，美联储可降低其日内透支额度，甚至取消其日内透支资格。美联储原则上对Fedwire参加者的日内透支不要求抵押，但有若干例外情况：一是超过净借记限额的日内透支必须提供美联储接受的抵押，美联储为此制定了“最大日内透支限额”(Maximum Daylight Overdraft Capacity)，由“单日净借记限额”和“抵押限额”两部分构成；二是呈现财务风险的Fedwire参加者的日内透支，必须提供抵押。为了有效控制日内透支的信用风险，美联储颁布了一系列指导文件和信用评估标准，督促Fedwire参加者增强内部控制和流动性管理。
(三)隔夜信贷政策
如果获得日内信贷的支付系统参加者未能在结算日结束时归还信贷或补足透支头寸，即形成隔夜信贷/隔夜透支(Overnight credit/Overnight overdraft)。各国中央银行基于货币调控和支付系统运行的整体考虑，对隔夜信贷施以相应的政策安排。
1.提供隔夜信贷
欧洲中央银行允许欧元区各国中央银行对通过TARGET进行结算的金融机构提供隔夜信贷，并作为货币调控的重要手段。欧洲中央银行建立了包括“额外贷款便利”(Marginal Lending Facility)和“存款便利”(Deposit facility)的“存贷款便利”(Standing facilities)机制，提供或吸纳欧元隔夜资金。在营业日TARGET运行结束时，如果参加结算的金融机构在本国中央银行的结算账户中依然持有日内借记头寸，则被认为自动向本国中央银行求助额外贷款便利，经过申请程序，未清偿日内信贷即转成隔夜回购安排或隔夜抵押贷款形式的隔夜信贷，其利率高于市场利率，从而形成市场利率上限；在营业日TARGET运行结束时，如果参加结算的金融机构在本国中央银行的结算账户中依然持有贷方余额，意味着其在中央银行有存款，经过申请程序，即可获得存款便利，其利率低于市场利率，从而形成市场利率下限。由于欧洲中央银行没有建立官方利率形成机制，其利用存贷款便利机制这一核心政策手段，一方面，解决了TARGET参加者的流动性需求，促进了TARGET的效率与稳定性；另一方面，构建了一个隔夜拆借资金的利率框限，进而通过调控商业银行的流动性供求影响隔夜拆借利率，实施货币政策操作。
2.不提供隔夜信贷
另一些中央银行实行不提供或不鼓励隔夜信贷的支付政策。出于控制隔夜信贷规模、加强对联邦基金利率调控等目的，美联储要求Fedwire的参加者必须在营业日Fedwire停止运行前补足透支款额，否则即构成隔夜透支。美联储对隔夜透支计收惩罚性利息。为了避免出现隔夜透支，Fedwire参加者可从联邦基金市场拆入资金或向美联储申请贴现窗口贷款，以补足头寸。
瑞士国家银行也实行不提供隔夜信贷的支付政策。从1999年10月起，瑞士国家银行对其运行的大额支付系统SIC的参加者以日间回购协议的形式提供无息日内信贷，借款人必须在SIC营业日终止前归还日内信贷。瑞士国家银行在借款人未能归还日内信贷的情况下，向其提供惩罚性的伦巴德抵押贷款。
三、我国中央银行支付政策实践与完善
在中国现代化支付系统建成以前，我国中央银行支付政策手段及其应用相对有限。中国现代化支付系统的开通运行⑦以及金融市场的发展，进一步提升了中央银行支付政策对于金融效率与金融稳定的重要性，扩大了中央银行支付政策的运用空间。中国现代化支付系统中的大额支付系统采取实时全额结算的RTGS模式，是实现社会资金流转的主渠道以及中国人民银行执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的核心工具。中国人民银行根据大额支付系统的运行要求，借鉴支付政策操作的国际经验，运用“自动质押融资”等政策手段，为大额支付系统参加者提供流动性支持，体现出显著的政策实践效应。
其一，有助于提高支付清算效率。在中国人民银行提供自动质押融资便利以前，大额支付系统的参加者可通过上级机构调拨资金、同业拆借、向中央银行申请临时性贷款等途径补足所需流动性。这种流动性供给机制和迂回性融资安排疏离于采用RTGS模式的大额支付系统运行对流动性安排的内在需求，一方面，抑制了支付系统的效率优势；另一方面，为维持足够的流动性，支付系统参加者需要在中央银行存放大量超额准备金，加大了支付成本，降低了资金配置效率。引入自动质押融资机制的政策意义在于，中央银行对支付系统参加者的流动性支持，从传统的临时性信贷供给转化为符合支付系统流动性管理特性的融资模式。这种融资模式具有效率促进作用：一是满足了支付系统高效运行对流动性的合理需求，有助于提高支付业务的处理速率，促进社会资金周转；二是基于支付系统融资功能构建的流动性供需机制，有助于金融机构改善流动性管理，提高金融服务水平。
其二，有助于防控支付系统风险。支付系统参加者的流动性管理是防控支付系统风险的基础。由于银行等金融机构在结算日内收入与付出的资金通常处于既不均等又不同步的状态，当收入的资金量小于付出的资金量，或资金的付出先于资金的收入时，可能导致流动性不足。所以，保持足够而不闲置的流动性是支付系统参加者进行流动性管理的核心目标，持有或者获得流动性的成本与延迟支付的代价之间的权衡，对于实现这一目标具有重要影响。自动质押融资机制基于大额支付系统RTGS的运行模式，引入了中央银行的流动性支持，有效平衡了降低流动性成本和消除流动性约束之间的利益博弈，促进了国家支付系统的稳健运行。
其三，有助于维系金融稳定。作为金融体系的“血液循环系统”，支付系统的信心维系极为重要。中央银行自动质押融资便利的另一个政策意义在于，为支付系统提供了基于国家信用的信心支持，从而坚实了支付系统稳健运行的公共基础，有助于维护开放条件下的金融稳定和金融安全。
其四，有助于畅通货币政策传导机制和增强货币政策效果。自动质押融资有效缓解了金融机构的流动性恐慌，实质性地降低了超额准备金水平，有助于增强货币政策的敏感性。此外，自动质押融资利率具有基准利率的特质，继法定存款准备金利率、超额存款准备金利率、再贷款利率和再贴现利率之后，中央银行又拥有了一个利率工具，进一步丰富了中央银行利率体系，有助于增大货币政策的操作空间，增强货币政策的有效性。
在总结实践经验的基础上，有必要进一步完善我国中央银行支付政策体系，增强其政策效应。
第一，完善流动性支持的政策框架，根据大额支付系统运行环境和金融市场条件的变化，调整自动质押融资机制的政策内容。(1)利息政策。在支付系统日内信贷的计息和抵押要求上，各国中央银行的政策操作大致分为两类，一类是计息但无抵押要求，以美联储为典型代表；另一类是无息但要求抵押，以欧洲中央银行为典型代表。中国人民银行的自动质押融资既计收利息，又要求债券质押，属“计息质押日内信贷”，其政策意图在于促进金融机构的流动性管理、控制日内信贷需求、降低信用风险。应在评估计息日内信贷成本对缓解大额支付系统流动性约束实际影响的基础上，适时调整自动质押融资的利息政策，调整利率水平。(2)质押政策。自动质押融资属于有资产担保的日内信贷，建议借鉴欧洲中央银行的经验，基于金融市场发展条件逐步拓宽质押品/担保品的种类，便利操作程序，促进支付系统效率及稳定性。(3)隔夜透支政策。根据自动质押融资安排，中国人民银行对隔夜还款者计收惩罚性利息，显示出不鼓励隔夜信贷的政策意图。为了充分实现这一政策意图，可考虑借鉴美联储的贴现窗口贷款制度，对日内或日终还款有困难的借款人提供临时性抵押贷款，从而实质性地减少隔夜信贷及其对支付系统日内流动性管理和货币调控的影响。
第二，缜密监测全体支付系统参加者的流动性状况，建立日终透支预警及提示系统。对整个支付系统可用的流动性余额、进入系统的转账指令和已经结算的转账交易、每一个支付系统参加者的净日内流动性进行实时监测，密切关注支付系统的流动性水平、发生“死锁”的可能性，进而根据支付系统参加者的流动性状况施以必要举措。
第三，完善中央银行最后贷款人救助制度及其运行机制，形成集中央银行、财政、各级政府、金融机构为一体，“救助”与“自救”有机融合，共担风险、共负责任、共摊成本，兼顾公平与效率的金融救助体系，为中央银行支付政策的实施提供制度依据。
第四，加大中央银行支付政策与货币政策操作、提供金融服务及维护金融稳定等职能的协调，提升支付清算职能的有效性，增强支付清算职能对于中央银行整体职能的促进效应。
第五，完善支付体系的法律框架，加强支付体系的制度建设，提高支付政策制定与操作的透明度。
注释：
①个别转账因结算资金不足而不能执行，进而导致其他大量转账不能正常执行，支付系统陷于停滞状态。
②European Central Bank：The Implementation of Monetary Policy in the Euro Area，2006.9
③European Central Bank：Correspondent Central Banking Model(CCBM)——Procedures for Eurosystem Counterparties，2003.9
④Federal Reserve System：Federal Reserve Policy on Payment System Risk，2004．9
⑤国际清算银行：《国际清算银行十国集团支付体系》，中国金融出版社1997年9月，第385页。
⑥Federal Reserve System：FEDWIRE FUNDS TRANSFER SYSTEM——Assessment of Compliance with the Core Principles for Systemically Important Payment Systems，Revised December 2006
⑦中国现代化支付系统的大额支付系统和小额支付系统已分别于2005年6月和2006年6月基本覆盖至全国。
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