从信息效益看民生档案资源的整合与服务_档案与民生论文

信息惠民视角下的地方民生档案资源整合与服务现状调查，本文主要内容关键词为：惠民论文,视角论文,民生论文,资源整合论文,现状调查论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [中图分类号]G275.9

       1 研究背景

       在以移动互联为特征的数字时代，虚拟世界和现实世界伴生，移动APP、大数据、云计算等互联网应用已深入产业发展和社会生活的各个层面，以信息为渠道的惠民方式逐步融入到公共服务和社会治理中，以信息化谋发展、以信息化促服务的信息惠民理念得以提出和深化。档案领域对此积极响应，提出“三个体系”①的建设目标并规划民生档案建设。民生档案建设强调档案工作服务民生建设，辅助民生问题的解决，要“尽可能把涉及民生的档案及时建立并完整收集起来，集中到档案馆，优先整理并方便地提供给普通百姓利用，为百姓的衣食住行和就业、就学、就医、办保险、置产、旅游等提供及时服务”②。现在，民生档案建设已经完成国家层面部署，各级档案馆都已将民生档案工作纳入工作范畴并作为工作重点。民生档案建设的最终目标仍然是实现信息服务于公众，故民生档案的资源建设和利用服务理应成为信息惠民体系的重要组成部分。以该结论为基本研究预设，本研究将以信息惠民背景下的地方民生档案建设现状为调查目标，对地方各城市档案信息网站进行访问，从地方民生档案的类型、资源整合状况及服务现状三个方面进行资料收集，并进行现状描述和深入分析。研究中试图探究以下问题：(1)地方提供民生档案类型有哪些？(2)地方民生档案资源整合情况如何？(3)地方民生档案的利用服务情况如何？(4)地方民生档案资源建设与地方信息惠民工程建设的关系？

       2 样本概况

       以民生档案的资源建设和利用服务是信息惠民体系中的重要组成部分为研究预设，研究选取2014年6月国家发展和改革委员会确定的80个信息惠民城市建设试点③为调查对象。截至2015年7月10日，笔者分别对样本城市的档案信息网站进行访问与使用。研究中，依据“档案信息网站上是否设有民生档案的专项内容”这一变量的实际状况对样本城市进行分类，样本被分为三组：(1)第一组样本16个，即样本城市的档案信息网站上设有民生档案的专项内容，包括：1.开设民生档案专栏(服务型/业务指导型/利用宣传型)或建立民生档案数据库；2.提供民生档案服务指南/指引/查阅须知等。(2)第二组样本52个④，即样本城市的档案信息网站上未开设民生档案专项内容，但其民生档案服务涵盖在其通用的档案服务栏目中(见表1)。(3)12个样本城市的档案信息网因网站维护、过期，尚未设立网站等原因而无法访问，视为无效样本。故本研究的有效样本为68个(有效样本比85％)，研究中对相关内容进行了编码处理(见表2)。

      

       3 研究发现

       3.1 民生档案的种类

       3.1.1 民生档案的种类划分。“民生档案”是一个指导性概念，缺少明确界定。虽然档案界已对其进行诸多探讨⑤⑥⑦⑧，但尚未达成共识。该术语首次见于2007年12月29日国家档案局印发的《关于加强民生档案工作的意见》，被表述为：“民生档案包括各类与民生有关的专门档案，是党和政府保障民生、改善民生的很好帮手。”⑨该定义将“民生”作为种差，“民生”概念外延的广泛性导致民生档案概念的外延也极为广泛，故目前档案界较多采用“穷举法”来对其进行描述。这种通过列举民生档案具体门类的做法虽然限制了民生档案外延的扩展，但对民生档案工作的开展仍具有一定的指导意义。2011年10月和11月，国家档案局先后编制印发两批《国家基本专业档案目录》，将满足我国各项民生建设和人民群众基本需求的14种⑩专业档案划入民生档案范畴。

       调查结果表明，样本城市提供服务的民生档案在类型上存在较大差异。据不完全统计，地方城市提供的民生档案的种类多达100多种，涉及20多个系统和部门，体现了民生档案所具有的地域性、广泛性及多样性等特点。按其功能不同，这些民生档案的种类可大致归为如下17类(见表3)。

      

       3.1.2 民生档案的常见整合种类(11)。概念界定的模糊性反映在实践中，即各地档案机构会根据当地实际情况来整合民生档案资源，这和当地经济社会发展、历史文化及各地民众对民生档案的实际需求密切相关。如SF市是一个移民城市，其族谱利用率较高，故族谱被纳入民生档案；部分拥有知青历史的城市，如YUX、ZJS等则将知青档案作为民生档案的重点进行开发建设；婚姻档案的利用率居高不下，大部分城市都将其作为民生档案的开发重点。总之，地方档案机构会将当地与民众利益有关的各门类专门档案资源集中起来，组成“民生档案”聚类，优先进行整合，在16个一类样本城市中，有12个样本城市明确了提供利用的民生档案种类，多达52类，少则3类(见表4)。在这12个城市中，婚姻档案、住房档案、人事档案等拥有较高的优先整合度(见图1)。这种实践现状与当下中国所处的的社会转型期自身的发展特征密切相关，快速流动的社会人口、高速推进的城镇化建设进程等使得户籍、工资、教育、医疗等专门档案的社会利用需求不断增加。

      

      

       图1 地方上民生档案的常见整合种类前八类

       3.2 民生档案资源整合与共享途径

       民生档案资源建设是民生档案工作的基础。由于民生档案是多类专门档案的聚类，涉及各类民生领域。在管理上，未达到移交年限的专门档案被保存在其形成机构中并分布于不同的部门和单位，而移交到档案馆后的民生档案也分布在不同的全宗中。因此，民生档案资源的整合与共享便成为民生档案资源体系建设和利用服务核心。结合调研情况，本文按区域范围尝试归纳二种模式。

       (1)民生档案资源的区域内整合与共享。即利用信息技术整合当地及下属地与民众利益有关的部分或全部门类的专门档案，实现区域内民生档案资源的远程互联。调查结果表明，不少城市已在原馆际互享的基础上实现区域内民生档案的资源整合与共享，具体形式有三：

       第一，通过民生档案服务指南来整合区域内民生档案的来源信息。这种整合方式只是民生档案资源来源信息的整合与共享，而并未实现内容信息的整合与共享，故只能为公众提供指引性的查询信息。调查结果表明，10个提供民生档案利用指南的城市中有8个(SF市和YMLK市所提供的指南中仅包括市级档案馆)实现了区域内民生档案资源的来源信息的整合，主要整合内容为市区级档案机构和部分文件形成机构中的民生档案信息和服务指引(见表3)。如ZWEN市的民生档案查阅指南中便整合市区级综合档案馆、市城建档案馆、市房屋档案馆、文件形成机构(市直机关和主要民生服务机构)的200多种民生档案资源基本信息，并提供查询指引。

      

       二是档案馆馆际之间民生档案的信息整合与共享。这往往建立在该地区的整体档案管理水平和数字化水平较高的基础上上，调查结果表明，至少有5个城市建立档案馆馆际民生档案信息整合与共享，实现民生档案的同城查询(见表4)。

      

       三是在民生档案信息区域整合与共享的基础上，实现民生档案信息入社区。最典型的例子为HS市，该市将民生档案社区查询项目纳入全市社区服务统一平台，该平台覆盖全市208个社区事务受理服务中心的民生档案远程服务系统，惠及全市2300多万市民，使婚姻登记、计划生育、知青上山下乡、知青返城和知青子女回沪五类档案实现“就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办”。(16)民生档案进社区实现了民生档案信息既惠民，又利民和便民。

       (2)民生档案资源的跨区域共享。即民生档案资源跨区域的远程互联，利用信息技术实现本市与其他地区，部分或全部民生档案资源的整合与共享。近年来，签订“民生档案跨馆异地利用服务工作协议”的城市的数量越来越多。调研结果表明，至少有5个城市(ZG、ZH、BN、HS、DQ)与其他城市签订民生档案跨馆利用服务协议，实现部分民生档案资源的跨区域共享。其中，上海市浦东新区的跨区域共享工作最为典型，据不完全统计，上海市浦东新区至少与杭州、南京、九江、成都、青岛、宁波6个城市签署了《民生档案跨馆异地利用服务工作协议书》，优先启动婚姻登记档案跨馆共享与利用。

       3.3 民生档案的利用与服务方式

       向公众提供民生档案利用服务是民生档案工作的最终目标。据此次调查，目前各档案馆信息网站提供的民生档案利用服务有以下几种方式：

       3.3.1 提供民生档案检索指南。14.7％(10个)的样本城市在档案信息网上提供民生档案利用指南，指南内容主要包括提供利用服务的民生档案资源类型、服务机构、服务类型和服务方式等内容，旨在帮助公众快速定位索要查找的民生档案并获取查询条件和查询方式。

       3.3.2 提供民生档案检索渠道。80.9％(55个)的样本城市在其档案信息网上提供民生档案的通用性检索渠道，即公众可以通过开放档案、馆藏档案、现行文件、数字档案馆中的全文或目录检索等渠道检索档案馆所提供的民生档案目录或全文。这种通用检索渠道检索目标性民生档案的效果并不理想，一是因为其中开放查询的民生档案种类和数量有限；二是因为这种通用检索渠道所使用的检索方式并不便民，如很多检索条件需要以档号为依据，而档号的确定对普通公众而言专业性太强，难以确定与查询。调查样本中，仅有JT市在整合民生数字资源的基础上提供民生档案网上专门检索渠道，提供民生档案的目录检索。

       3.2.3 民生档案的具体服务方式。几乎所有的样本城市档案机构均提供馆内查阅和复印服务，民生档案利用服务包含其中；66.2％(45个)的样本城市档案馆提供民生档案咨询服务(包括现场咨询、电话咨询、电子邮件咨询、网络咨询等)。这表明，实地实体仍是地方民生档案利用服务最主要的方式。采取这种方式的原因主要包括：1.各地档案信息化水平的限制，特别是档案数字化程度和电子文件管理水平的限制：存量数字化和增量数字化档案资源建设尚未与利用服务的信息化建设有机结合；2.民生档案隐私属性的限制，民生档案切合百姓切身利益，婚姻、户籍、房产等专门档案具有较高的隐私属性，当前档案部门尚无关于档案利用中的个人信息保护办法和规范。3.民生档案来源于各职能部门，其保管和定密解密都有专门的规定，而目前关于民生档案的利用权限和利用授权尚缺少跨部门的信息共享规则和安全利用规定。

       4 现存问题和发展建议

       我国民生档案建设提出已将近8年，其中取得了不少成就，但也暴露了不少问题，这都提醒着我们必须谨慎处理，正确选择其未来发展方向。

       4.1 民生档案资源体系建设缺少顶层设计

       民生档案建设是一项全面铺开的系统工程。调研结果表明，在宏观上，我国各地民生档案建设水平参差不齐。这种差异与地方经济社会发展、历史文化、档案管理水平、政府投入等实际情况密切相关。从长远进程来说，参差不齐的发展态势极易形成信息孤岛，限制更广范围内的资源共享与利用。故进一步加强民生档案建设体系的顶层设计，合理布局各地民生档案建设，实现均衡与全面发展显得尤为必要。从微观建设而言，民生档案来源的广泛性，及社会流动带来的民生档案的跨区域利用需求的增强，使民生档案建设的主体需要多元化参与。目前，我国已有城市开始尝试区域类和跨区域民生档案资源共享，但都处于探索阶段。故未来民生档案建设应以协同创新为建设理念，进一步探索多机构、多途径、多层级、多种类的合作方式，提升民生档案资源建设与利用服务的水平。

       4.2 民生档案资源整合成效向公众开放利用服务的转化程度低

       虽然不少城市宣扬其民生档案数字化成果，但这种数字化成果并未有效转化为公众开放利用的成效。一者，公众通过网上查档来自主查询民生档案困难重重。调查结果表明，绝大多数城市尚未提供民生档案的专门检索渠道，大部分城市是对开放档案、馆藏档案、现行文件的全文或目录提供开放检索，在实践过程中，公众不仅需要确定查询档案网站的级别(市/区/县)、民生档案的形态(开放档案/馆藏档案/现行文件)，还要确定检索结果缺失的可能原因(档案馆未提供检索目录或全文，档案馆未保存该档案)，这对缺少专业素养的公众而言，可谓困难重重。二者，目前我国的民生档案利用服务方式仍以实体实地服务为主，即公众仍然需要到指定的服务机构去查询和利用民生档案。这种实体实地服务方式虽然在小区域内比较便民，但在更大的地域范围内，在中国社会人口高流动率的社会背景下，这种服务方式显然无法满足公众需求。故从未来发展来看，档案机构应重点关注的不仅是馆藏数字化资源的数量，而是应该将利用服务作为数字化建设的基本目标。更进一步说，馆藏资料数字化的内容也应以民生迫切所需的档案类型为优先及首要内容。

       4.3 民生档案利用服务缺少法律法规保障

       目前，我国关于民生档案的规定大多是政策性文件且主要是推广性政策，而非规范性政策，再加上既有的档案法律法规中并没有民生档案的规范，导致很多档案机构在开展民生档案利用服务时，往往因缺少法律法规保障而选取保守性策略。故为推动我国民生档案利用服务工作的真正落实，就必须制定民生档案利用服务方面的合理规则(包括档案法的修订及民生档案利用规范的制定等)，以实现民生档案利用的合法合规。同时，注意要与其他民生服务要求提供的各种出件出证要求之间建立关联规则。

       4.4 民生档案信息体系建设的“孤岛性”

       民生档案建设的最终目标仍是实现信息为公众提供服务，它理应且必须成为信息惠民体系的重要组成部分。但此次调研结果表明，80个信息惠民建设试点城市中没有一个城市的民生档案信息体系被纳入信息惠民工程，使民生档案信息体系的建设工作脱离信息惠民建设工程而成为“信息孤岛”，这种“孤岛性”同时限制民生档案建设与信息惠民建设工程的推进。故在未来的发展过程中，民生档案信息体系应作为重要元件而嵌入信息惠民服务体系，嵌入电子政务公共服务和社会管理体系，嵌入电子政务信息惠民信息化服务系统建设和社区公共服务综合信息平台体系建设中。

       5 小结

       目前，民生档案是我国学界关注的热点及重点问题，相关研究主要集中在以下几个层面：一是民生档案的概念辨析(17)(18)(19)(20)，主要是对民生档案的概念进行阐释或批判。二是民生档案的管理，主要关注民生档案的管理特点(21)、理念、模式(22)、问题及对策(23)等内容。三是民生档案的资源体系(24)和利用体系(25)建设。对相关研究进行的梳理与归纳表明，目前，我国大部分民生档案研究的结论均缺少调查数据的支撑。大部分研究仅是就民生档案而言民生档案，缺少民生档案与其他社会系统，如智慧城市、信息惠民等内容的关联研究，这种研究范式实际上加深了民生档案系统在整个社会信息系统中的“孤立性”。基于上述背景，本文以信息惠民视角下的地方民生档案资源整合与服务为研究对象，在对我国80个信息惠民建设试点城市的档案信息网站进行调研的基础上，得出目前我国地方层面民生档案资源整合与利用服务的基本情况，这一方面补充当下民生档案研究中所缺少的研究数据，另一方面也促使学界关注民生档案系统与社会其他信息系统的关联。这种新的研究视角及在其基础上提出的民生档案的问题和对策，对我国民生档案工作实践具有一定的参考意义。

       此外，本文的调查样本限定在实施信息惠民试点建设的城市中，并没有对全国所有的城市进行调研，所得结论虽具有一定普遍意义，但并不能代表中国整体情况；所获数据主要从各城市的档案信息网上所获，并未开展实地调研和问卷访谈，所得结论与当地实际情况可能存在一定差异。此外，研究过程中所获得的数据具有时效性，不能排除部分城市在调查结束后已经进行数据更新或调整的情况，且随着实践工作的扩展，这种数据调整的幅度和广度会不断扩大，故研究结论具有阶段性特征。

       注释：

       ①2008年，中央档案馆馆长、国家档案局杨冬权局长在全国档案工作会议上提出档案工作要实现“两个转变”，建立“两个体系”(档案资源体系、档案利用体系)。2010年5月，全国档案安全体系建设工作会议在四川召开，部署“建立确保档案安全保密的档案安全体系”，之后，国家档案局把“三个体系”建设作为当前和今后档案工作的主要内容和努力方向。

       ②杨冬权.在中国共产党第十七次全国代表大会分组讨论会上的发言提纲[J].中国档案，2007(11)：6-8.

       ③2014年，国家发展和改革委员会等12个部门联合印发《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》，宣布实施信息惠民工程，并将重点解决社保、医疗、教育、养老、就业、公共安全、食品药品安全、社区服务、家庭服务九大领域突出问题。同年6月，发改委确定了80个城市建设信息惠民国家试点，试图为全面实施信息惠民工程积累经验。参见：国家发改委.关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知[EB/OL].2014-01-15.[2015-03-11].http://www.gov.cn/gzdt/2014-01/15/content_2567048.htm；国家发改委.关于同意深圳市等80个城市建设信息惠民国家试点城市的通知[EB/OL].2014-06-14.[2015-03-11].http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201406/t20140623_616058.html.

       ④说明：未设有民生档案专项内容，并不代表该档案机构未开展民生档案资源建设与利用服务。调研显示，绝大多数档案馆都加强了民生档案的资源体系建设，对涉及百姓切身利益的婚姻、收养、法律诉讼、工资福利、人身权益、房屋过户、住房贷款等民生档案加强了收集和数字化，并将其融合在其日常服务中。

       ⑤(19)曹航，宗培岭.民生档案的概念解析与价值指向[J].档案管理，2009(2)：19-21.

       ⑥(18)严永官.论“民生档案”[J].档案管理，2009(1)：21-24.

       ⑦欧阳琳，彭海艳.两型社会建设中民生档案工作的问题与策略[J].档案学研究，2010(1)：22-26.

       ⑧倪丽娟.民生档案及其管理辨析[J].档案学研究，2009(4)：9-12.

       ⑨重庆市档案局关于转发《国家档案局关于印发〈关于加强民生档案工作的意见〉的通知》的通知[EB/OL].2011-12-21.[2015-07-11].http://jda.cq.gov.cn/ztbd/slda/dafg/25700.htm.

       ⑩14种民生档案中，民政部5类(农村五保供养档案、城乡居民最低生活保障档案、伤残抚恤人员档案、殡葬服务单位业务档案、婚姻登记档案)，住房建设部3类(城镇廉租住房档案、拆迁档案、公积金档案)，人力资源社会保障部3类(就业失业登记档案、工伤鉴定档案、社会保险业务档案)，卫生部2类(城乡居民健康档案、病历档案)，水利部、三峡办、南水北调办1类(移民档案)。

       (11)说明：这里的分析数据来源为地方城市档案信息网上所公开的服务指南或查询指引，但这并不能说明未提供民生档案服务指南的城市未进行民生档案类型整合。

       (12)说明：各地自行决定本地的民生档案类型，潜存问题即各地类型划标准不一，粗细程度存在差别，如有的城市中将法院和检察院的诉讼档案统称为诉讼档案，而有的城市则分别表述为法院诉讼档案和检察院诉讼档案。列表中列出的是根据各地的实际情况进行了一定归类分析后的数据，因此少数城市可能存在与实际公布的类型数量不一致的情况。

       (13)说明：一般指南里包括的内容由档案内容、形成单位、卷数、件数、保管单位、查阅方法、查阅地点、咨询电话等基本要素组成。

       (14)李持真，黄永红.异地查档跨馆出证——浙江嘉兴实现区域内民生档案远程利用[J].中国档案，2013(12)：28-29.

       (15)潘积仁.搭建方便人民群众的民生档案利用平台[EB/OL].2012-10-25.[2015-07-01].http://www.zgdazxw.com.cn:8080/NewsView.asp?ID=20387.

       (16)上海档案部门创新服务机制拓展民生档案远程服务内容[EB/OL].2015-03-09.[2015-07-01].http://www.sh12345.gov.cn/bsyw/21203.jhtml.

       (17)张天佩.从“泛档案”到民生档案——对民生档案概念的质疑[J].山西档案，2009(1)：22-23.

       (20)张会超.民生档案认识误区的辨析[J].山西档案，2009(4)：18-20.

       (21)陈玉萍.谈民生档案特点及管理体系建设[J].北京档案，2012(11)：39-40.

       (22)张卫东.档案服务民生：理念与模式[J].档案学通讯，2009(5)：78-80.

       (23)张东华，王景芳.档案管理社会范式下民生档案法制建设的思考[J].档案学通讯，2009(4)：42-45.

       (24)张林华，刘欣璇.论民生档案资源建设及利用[J].档案学通讯，2009(5)：80-83.

       (25)吴海琰.民生档案管理利用的调查与思考[J].北京档案，2009(8)：32-33.

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