财政分权体制下中国地方政府罚没收入诱因研究，本文主要内容关键词为：诱因论文,地方政府论文,中国论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.43 文献标识码：A 文章编号：1005－1007(2014)03－0055－10
罚没是政府的一项执法手段，其目的在于阻止或威慑某种行为的发生。在一个设计良好的罚没制度下，应当对违法者或潜在的违法者起到良好的威慑效果，并使得实际违法行为越来越少，政府的罚没收入也会相应地随之下降。然而，在中国，现实情况并非如此。首先，从中国地方政府罚没收入总量上看，中国各地方政府罚没收入总量连年增长。据国家统计局公布的数据显示，1998年中国各地方政府罚没收入总量为260亿元，而至2012年中国各地方政府罚没收入总量为1519亿元，15年间增长了近5倍多。其次，从全国人均罚没负担来看，1998年全国人均罚没负担20.84元，2012年全国人均罚没负担为112元，也增长了近5倍。再次，从罚没收入在地方政府一般预算收入结构分析。在中国地方政府近20项主要财政收入中，罚没收入一直处于前十名左右。绝对量上超过了房产税、土地增值税、城镇土地使用税、印花税、资源税、耕地占用税、车船税及烟叶税等税种的收入，从而，形成了地方政府一项稳定而重要的收入来源。可见，不管从罚没收入总量，还是从全国人均罚没负担，抑或是地方政府收入结构的角度分析，都不难发现中国地方政府的罚没收入在不断增长，而且是在快速增长。
中国地方政府罚没收入的快速增长显然是与罚没制度设计的初衷相背离，这提出了一个严肃的问题，什么原因导致了中国罚没的现实与制度设计的初衷相背离？诱使中国地方政府罚没收入快速增长的原因到底是什么？最近发生在河南省的“恶性罚款事件”再一次突现了对该问题研究的紧迫性和现实性，同时该问题的研究也对修改当前中国罚没相关制度及建立、健全中国地方政府财政收入体系具有一定的理论意义。
一、相关文献综述
对中国地方政府罚没收入连年快速增长问题进行专门研究的文献并不多见，尤其是从政府财政分权的背景进行研究的文献更是少之又少，但并非完全没有。
周飞舟(2006)撰文认为上个世纪90年代开始的财政分权改革，使得中国形成了“二元财政”结构。在这种“二元财政”结构之下，中央政府对预算内财政愈加规范，地方政府对预算外财政就愈加重视。分税制带来的财政集权并没有起到真正规范地方政府行为的目的，反而使得地方政府不断地挖掘出新的生财之道。文章明确指出了财政分权及分税制改革给地方财政带来的压力，地方政府存在缓解财政压力的客观需求，因此，不得不不断地挖掘新的财源。虽然此文章没有专门提到地方政府的罚没收入问题，但是可以认为作者是将罚没收入包含在了政府不断挖掘的生财之道内，为本文分析中国地方政府罚没收入快速增长的诱因提供了一个宏观思路。
中央党校周天勇教授则对中国地方政府的收费和罚款问题进行专门研究，并把地方政府乱收费、乱罚款的原因直接指向了中国的财政制度。周天勇(2006)教授对中国的财政改革提出了严厉的批评，他批评中国的财政“改革”把一些部门变成了公权“抢劫者”，这是目前对中国财政改革提出的最严厉的批评。周天勇教授指出在现行财政分权体制下，中央与省靠税、市地靠税、土地和收费，而县乡开支的30％、甚至50％靠收费和罚款来维持(周天勇，2005)。他还对中国罚款、收费的严重性进行了估计，据他估计，仅2009年，进入预算内的收费罚款收入为8962.2亿元，有统计的预算外收费罚款收入大约为7900亿元，而无统计的预算外收费罚款收入估计在5100亿元左右，共计约为21962亿元，超过税收的三分之一(周天勇，2013)。周天勇教授的文章直接指出了财政分权造成了中国地方政府罚没收入总量的不断膨胀，现行中国财政分权成为地方政府罚没收入增长的罪魁祸首。
李炜光(2008)教授撰文认为，中国的分税制改革使得地方政府的财权与事权严重背离，分税制无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方财源缩减，促使其从预算外寻找收入来源。形成了城市财政靠“土地”，而县乡财政靠“罚款、收费”的新“二元财政”格局。文中又一次提到了中国县乡财政靠“罚款”来维持的现象，再一次说明了罚款对于中国地方政府的重要性，部分地解释了中国地方政府罚没收入为何如此快速地增长。
从现有为数不多的文献来看，专家、学者们已经对中国地方政府罚没收入不断增长的现象提出了质疑与解释，他们主要将中国地方政府罚没收入不断增长的原因归结为中国上世纪90年代进行财政分权改革。但本文认为财政分权改革导致的地方政府财力不足只是其中一个原因，但就这一个原因出发还不足以解释中国地方政府罚没收入连年快速增长的全部原因。本文认为财政分权导致的地方政府财力不足确实是一个原因，但这是一个客观原因，地方政府罚没收入连年快速增长除了客观原因之外，应该还有地方政府本身的主观原因，即使在地方政府财力充足的情况下也可能出现罚没收入大增，当然，还有中国罚没收入管理制度设计的问题。本文试图从客观、主观及中国罚没收入管理制度三个方面对中国地方政府罚没收入连年快速增长的诱因进行分析，以期对该领域进行一点完善与补充。
二、中国地方政府罚没收入连年快速增长的诱因分析
笔者认为中国地方政府财力不足只是地方政府罚没收入增长的客观原因之一，但是除了客观原因之外，中国地方政府罚没收入连年快速增长还有其主观原因，在地区间为增长竞争的压力下，地方政府不得不改变其财政支出结构，形成了“重基本建设、轻公共服务”的财政支出结构，执法机关不得不依赖罚没收入补充自身经费。同时，中国罚没收入管理制度也提供了这种可能性。
(一)地方政府罚没收入迅速增长的客观原因——财权与事权不对称
上个世纪90年代中国进行财税分权改革，改革的主要背景是中国国家税收收入占GDP比重及中央政府税收收入占国家税收收入的比重都在下降，中央财政已经到了非改不可的地步了。通过财税分权改革，中央政府提高了其税收收入在全国税收收入中的比重，也提高了全国税收收入在全国GDP中的比重，可以说中央政府通过财税分权改革又重新拿回了重要领域的经济大权(张军，2007；刘克崮、贾康，2008)。但本次财税分权改革却带来了一个严重的问题，中国中央政府财政收入比重的提高是以地方政府财政收入的比重下降为代价的，中央政府简单地把其面临的财政困境通过分权改革转嫁给了地方政府，中央政府拿走了原本属于地方政府的财力，财税分权改革变成了中央政府和地方政府简单的税收分配游戏(周飞舟，2006)。由于中国分税制改革并不彻底，分税制只是对中央和省级财政的收入划分作了规定，但对省以下的财政收入并没有具体规定，而是由省政府决定。中央政府拿走了省级政府的财力，省级政府就会拿走县级政府财力，形成财权层层上收的效应，给县乡财政造成了极大的财政困难(贾康、白景明，2002；贾俊雪、郭庆旺等，2011)。
财税分权改革之后，中国地方政府以占全国50％的财政收入支撑着占全国近85％的财政支出责任，差额近4千万亿之多。面对如此财政困境，地方政府尤其是县乡政府不得不依赖税收以外的其它形式的财政收入来补充财政收入的不足。从中国各级政府开支来源结构上看，形成了中央与省靠税，市地靠税、土地和收费，而县乡开支的30％、甚至50％只能靠收费和罚款来维持(周天勇，2005)。地方政府变“援助之手”为“攫取之手”(陈抗等，2002)。这也就成为中国地方政府罚没收入快速增长的一个客观原因所在。鉴于众多的学者已经对分税制改革造成的地方政府财政困难进行了众多深入的分析与思考，本文在此不再赘述。
(二)地方政府罚没收入迅速增长主观原因——地方政府财政支出结构偏向
Keen和Marchand(1997)从理论上证实了地区间竞争会对地方政府财政支出结构产生偏向影响，竞争会扭曲政府公共财政支出结构，使得地方政府倾向于增加基础设施的投资，而降低其他公共产品和服务的投资。众所周知，中国地方政府之间存在“为增长而竞争”压力，中央政府也常常以地区经济增长作为考核地方政府官员绩效的依据(张军，2005；周黎安，2007)。因此，中国地方政府间为增长而竞争的压力使得地方政府的财政支出结构发生了明显的偏向，形成了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的支出结构(傅勇、张晏，2007)。执法属于中国地方政府提供的一项公共服务，自然也不例外，不属于地方政府公共财政支出的重点范围，甚至是某些地方政府压缩开支的地方。
鉴于前人已经对中国地方政府财政支出结构的偏向问题进行深入的研究，本文就不再重复，此处的重点用来分析中国地方政府是如何压缩执法部门的经费支出，从而使得财政支出结构偏向。
1.对执法机关财政经费实行差额预算
在当今世界上的绝大部分国家，组成国家公共权力机关的行政、立法、司法等机构及其公务人员的工资、薪金及机构运行费用都是由国家财政拨款而维持。某些国家甚至还将国民基础教育、医疗卫生、图书馆、博物馆等具有公益性的工程经费支出也都纳入了国家财政拨款支出，由国家公共财政负担。
而在中国，情况则完全不一样。长期以来，中国一直存在大量经费自筹的公共权力机关，这些机关一方面行使着公共权力，另一方面还要为自身运行的经费考虑(周天勇，2007)。地方政府在编制财政预算时，对这些机关往往不给或少给财政经费，但同时却会给这些执法机关收费或罚款的政策，这些机构可以通过向服务或管理的对象收费或罚款来供养自己，如工商、质监、城管城机构。一直以来对各类执法机关实行差额预算似乎是一种普遍的做法，随着近几年来中国某些地方政府开始公布各部门的收入预算，可以对这种情况进行初步证实。
以SH市为例，从公布的预算情况来看，可以清楚地看到绝大部分的执法部门除了有财政拨款收入之外，还有大量的其他收入来源。财政拨款收入最低的只有40％不到，严重不够执法部门的支出需要。工商行政管理部门的其他收入比重最高，到达近一半，和财政拨款收入相当。
2.成立大量行政执法类事业单位
除了压缩行政执法机关的部门预算外，中国各地方政府执法机关中还存在大量的具有执法功能的事业单位。中国事业单位与国外的非政府组织具有很大的不同，中国的事业单位绝大部分都是由国家出资建立，且大多数为行政单位的下属机构，一般要接受国家行政机关的领导。目前，中国的事业单位可以分成三类：行政类、公益类、生产经营类。尤其是这些行政类事业单位，其实质上就是行政管理机构或是某些行政管理机构的派出机构，承担着具体的行政行为、资质认证、执法监督等社会管理和处罚功能。这些行政类事业单位涵盖了城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输等众多领域。
中国的这些行政执法类事业单位与国家行政管理机构在职能上具有很大的相似性，但在机构的经费管理上却有很大的不同。其实，从中国事业单位成立与改革的历程中可以发现，中国事业单位的改革历程是与政府财政减负分不开的(刘太刚、魏娜，2008)。新中国成立之初，模仿苏联模式成立具有社会管理功能的事业单位，事业单位经费支出也全都由国家财政负担。但1978年之后国家的工作重心转到经济建设上来，国家开始要求降低非经济建设类财政支出负担，也就开始了中国事业单位改革的历程。1989年，中国财政部颁布了《关于事业单位财务管理的若干规定》，将事业单位分成了“全额、差额、自收自支”三种预算管理形式。某些具有行政执法类事业单位的经费来源也相应地分为全额拨款(如卫生检疫部门、药品检验机构、计划生育机构、专利管理机构)、差额拨款(如城管部门)、自收自支(如公路运输管理机构)。1996年10月，国务院颁布的《事业单位财务规则》规定国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的管理办法，激起了各事业单位纷纷设立各种收费或罚款的名目，造成中国事业单位的一次膨胀。从1998年起，又将全额预算管理单位成为财政补助单位，差额预算管理单位改称为财政适当补助单位，自收自支单位改称为经费自理单位。在这样的财务管理制度下，各事业单位为了保证自身的运行经费，有时甚至是为了获得额外收入纷纷进行执法创收，一些行政机关纷纷申请成立自己的事业单位。可见，中国事业单位改革虽然在一定程度上降低了政府财政支出的负担，但是却将国家财政负担转嫁给了社会，公民真正的负担并没有下降，反而因为罚款和收费的增长而增加了。这些事业单位的存在特别是自收自支事业单位的存在是中国地方政府罚没收入快速增长的另一个重要原因。
3.执法机构雇佣大量临聘人员
随着新闻媒体的不断曝光，“临时工”执法似乎成为中国执法队伍中常见的现象。凡是媒体曝光相关执法部门违法、违规执法现象之后，总能听到某些执法机关迅速出面辟谣，某某执法人员并非本单位正式员工，而是“临时工”。这些“临时工”成了执法机关“替罪羊”和“救命稻草”。其实这些“临时工”的存在不只是“替罪羊”和“救命稻草”，雇佣这些“临时工”还是地方政府降低执法机关执法经费支出的一种有效手段。这些“临时工”不仅仅存在于中国行政执法队伍中，在政府的其他有关部门同样存在大量的“临时工”。这些“临时工”名义上是“临时工”，但实质上从事着和正式工一样的工作，甚至比正式工承担的工作量还要大，但各项工资、薪金却是按“临时工”的待遇来支付的。而且这些“临时工”的薪金与福利是不能享受国家财政拨款的，其工资和福利的全部或绝大部分需要用工单位自行解决。雇用这些“临时工”一方面避开了国家公务员编制的限制，另一方面更重要的是降低财政支出的压力。但这样降低的财政压力，却是以增加社会的负担为代价的。执法队伍中的这些“临时工”的薪金与福利都是通过其执法创收来获得的，执法单位雇佣的“临时工”使得执法单位陷入“养人就要罚款，罚款为了养人”的怪圈，也是地方政府降低财政经费支出的权宜之计。
(三)地方政府罚没收入迅速增长的制度支持——罚没收入管理制度
中国地方政府罚没收入的快速增长除了具备主、客观原因之外，中国罚没收入管理制度还为其增长提供了制度支持及激励与约束效应。
1.罚没收入当成地方政府一般财政收入
从1956年出台的第一份针对各铁路运输法院司法执罚收入的规范文件①，到1996年出台的《行政处罚法》，中国罚没收入管理制度着重强调执法部门的罚没收入必须如数、全额上缴国库。并且中国罚没收入管理制度规定罚没收入绝大部分归地方政府所有②，事实情况也确实如此，中国地方政府拥有全国96％以上的罚没收入，近几年这一比重还有进一步上升的趋势。
在地方政府收入结构中，罚没收入被简单划入地方政府六种非税之一的非税收入，并没有对其进行特别的管理。这种管理方法完全没有体现罚没收入与政府其他收入的差别之处，没有能够体现政府罚没收入应有的特性，反而使得罚没收入成为地方政府补充财政收入一种手段，为某些地方政府以罚没收入补充财政收入的不足创造的可行性。特别是在地方政府“缺钱”的情况下，首先想到的就是收费和罚款。据公开的报道显示，2012年中国全国各地税收收入增速严重下滑，为保证财政收入总量增长某些地方政府在政府门户网站上公然宣称，将罚没收入作为该地方政府“增收挖潜”的主要途径。
2.收支两条线管理形成罚没收入分成效应
为了进一步做好对执法部门罚没收入的收缴工作，加强罚没收入的财政缴库工作，防止各执法单位私立“小金库”，中央决定对各执法单位的罚没收入实行“收支两条线”管理③。“收支两条线”管理制度强调各执法部门先将罚没收入上缴财政，再由财政部门制定使用计划，形式上使得中国的罚没收入收支脱钩，在一定程度上遏制了各执法单位私设小金库、截流罚没收入款的情况。但“收支两条线”管理并没有实质性解决罚没收入如何使用的问题，“收支两条线”实行之后，中国罚没收入的使用基本上还是按照原来的使用方式进行使用，只不过由执法部门先将罚没收入上缴当地财政部门，再由财政扣除一定比例之后下发给“原执法”部门。特别的是，某些执法单位存在临聘人员，这些人员的工资和福利全部靠行政罚没收入来发放，这也是财政部门在核算执法部门经费预算时不得不考虑的重要因素，形成了地方政府财政部门与执法机关罚款分成制度，基本上还是“谁罚款、谁使用”。
“收支两条线”管理制度并未使得罚没收入收、支脱钩，反而形成了执法单位和当地财政部门之间隐蔽的罚没收入分成制度，这种罚没收入分成返还制度具有很大的隐蔽性，并且对各执法单位具有强烈执罚激励效果，把一些部门变成了公权的“抢劫者”(周天勇，2006)。
3.地方财政对执法部门实行预算管理
为了深入贯彻罚没收入“收支两条线”管理制度，促进各地执法部门将罚没收入上缴财政国库，中央政府规定对罚没收入实行“预算”管理④。中国罚没收入被纳入了地方政府财政预算管理，这也是中国罚没收入管理制度与其他国家相区别的一个重要特征，世界几乎没有国家将罚没收入纳入地方财政预算管理。中国将罚没收入纳入地方政府财政预算管理主观上是为了促进各执法单位将罚没收入上缴财政的举措，但客观上却承认了罚没收入是地方政府财政收入来源的重要组成部分，也是地方政府财政收入来源合法渠道之一，更成为各地方政府执法机关的执罚任务。
预算就是一个计划，当预算制定好了之后就成为各地执法机关的目标，各执法机关为了预算目标的完成不得不把预算目标层层分解到一线执法人员的工作目标中去，有了一些单位把行政罚没收入的多少作为考核执法人员的工作绩效的工具。2011年2月中国公安部印发《关于改革完善执法质量考评制度的意见》再一次发出强烈信号：“禁止将‘罚没款数额’、‘刑事拘留数’等作为执法绩效考评指标”充分说明了中国现阶段各执法单位将行政罚没收入作为员工工作绩效考核的重要依据。
三、实证分析
上文从理论角度对中国地方政府罚没收入快速增长的原因从主观和客观角度进行了分析，本节拟对中国地方政府罚没收入快速增长的原因进行实证分析。
(一)模型及变量设定
基于上文的理论，本文拟建立如下形式的实证面板计量模型：
是被解释变量，即罚没收入比例对数。用各地方政府罚没收入总量除以各地方政府财政支出的比例计算罚没收入比例，再取其对数。
表示地区宏观财政体制变量，表示地区财政支出中超过税收收入之外部分的比重。用该地区财政支出减去该地区税收收入后的余额除以该地区财政支出进行计算。
其中，下标i表示省份，t表示时间，下同。
该指标用以反映地区财政收支矛盾，该指标越大说明地区税收收入与该地区财政支出相差越大，地方政府财政压力就越大，对财政收入的需求就越大。
表示地区财政支出结构比重变量。此处以各地方政府公检法预算支出占财政支出比重代表地方政府提供服务支出结构比重，用以衡量地方政府维护公共安全执法比重支出的高低。
表示控制变量。用人均GDP对数及其平方项表示。该指标用以反映地区经济发展程度，一般地，人均GDP较高的地方，经济发展水平高，市场交易规模也较大，罚没收入的总量可能也会相对较大。从地区罚没收入与地方经济增长以及地区税收收入的角度来讲，适当的罚没是维护社会公平与正义、保护公民产权的必要手段，同时对经济发展具有促进作用。但过度的罚没、甚至滥用罚没以获得罚没收入则是公民产权的侵害，必将对经济发展起到阻碍作用。为了有效控制和显示这种双向的曲线关系，在实证计量模型中分别加入了人均GDP对数的平方项。
(二)实证分析结果
自1998年起，在《中国统计年鉴》中公布了中国31个省、市、自治区的罚没收入收入总量，为本研究提供了数据上的支持。另外，本文所使用地方政府税收收入、财政支出总量、财政支出结构及各地区人均GDP都来自于《中国统计年鉴》1998年至2011年公布的数据。但由于2007年起中国财政支出统计口径发生了变化，为了保证数据的一致性，本文带入模型进行检验的数据是从1998年起至2006止，并未包括2007年至2011年的数据。
将上述面板数据代入Stata软件，分别采用固定效应面板分析方式和随机效应分析方式进行比较，发现随机效应分析模型计算结果更理想，因此，本文采用随机效应面板模型进行数据分析。
从面板回归数据分析的结果中不难发现，各解释变量都很好地通过了检验，所有变量都在1％临界值状态下通过假设检验，证明实证模型较好描述了现实。
对实证分析结果进行分析，可以进一步验证以下结论。
(1)中国地方政府的税收收入不足在客观上导致了地方政府罚没收入的增长，地方政府以包括罚没收入在内的非税收入补充税收收入的不足，为地区财政支出融资。地方政府税收收入不足越严重，地方政府依赖罚没创收的冲动就会越强烈，地区罚没收入比重就会越高。罚没收入成为中国地方政府解决财政危机的一种手段，这从数据及实证分析上得到了验证，也进一步说明了中国地方政府相关执法机关的执法创收行为有其财政上的客观原因。
但同时，税收不足比例的平方项与罚没收入比重呈现负相关关系，表明地方政府税收收入与罚没收入之间并非简单的直线关系，而是一种曲线关系。也即只有当地方政府税收收入处在一定范围内时，地方政府税收收入不足部分可以用罚没收入来补充，而但当地方政府的税收收入严重不足时，地方政府将不会再以罚没收入创收，或者依赖罚没收入创收根本不足以补偿税收收入的不足，此时，该地区的罚没收入占财政支出比重不但不会增加，反而会下降。地区罚没收入与税收收入存在微妙的相关关系，在一定范围内是正相关关系，但超过某个临界值时就变成了负相关关系。
(2)中国地方政府公检法财政支出结构比重对地方罚没收入具有正相关关系。这种正相关关系正说明了中国地方政府执法类公共支出不足，如果在行政执法类公共支出充足时，地区的违法乱纪现象就会相应地下降，地法政府的罚没收入也就会相应地减少，此时，地方政府罚没收入比重与地区公检法等执法类财政支出比重应该是负相关关系。以公检法为代表的公共执法类财政支出属于地方政府提供的公共服务，在以基础设施为投资重点的情况下，执法类支出自然不会成为重点。正相关关系说明中国地方政府公共执法类财政支出处于最优点的左边，处于不足状态。
(3)地区人均GDP与地方政府罚没收入比重之间的关系与税收不足比例关系有类似之处。首先，地区人均GDP与地方政府罚没收入比重之间存在正相关关系；其次，地区人均GDP平方项与地方政府罚没收入比重之间是负相关关系。由于两种都使用对数形式，因此，该系数可表示两者之间的弹性关系。首先，伴随着地区人均GDP增长率的提高，地区罚没收入占财政支出的比重也将会提高，但两者之间的平方项系数是负数，表明这种提高并非是无止境的。当地区人均GDP增长率提高到某一临界值时，社会的经济发展水平必将提升到一个新的高度，同时社会的法制化、文明程度也将有所提升，地区的罚没收入比重必将有所下降。罚没与社会经济发展之间的双向关系，注定地区罚没收入与地方经济发展之间并非简单的线性关系，而必然呈现曲线关系。
四、研究结论及建议
综上所述，中国地方政府罚没收入连年快速增长的诱因可以归结为三个方面：(1)财政分权改革造成地方财力不足形成的客观原因；(2)各地方政府在“为增长而竞争”的压力下不愿对执法等非生产性领域投资的主观原因；(3)中国罚没收入管理制度造成罚没收入与一般财政收入混用的激励效应。
中国地方政府罚没收入连年快速增长的诱因已基本找出，要想彻底解决此类问题则必须对症下药。
(一)建立与地方政府事权相匹配的财力
地方政府总体财力不足是地方政府不得不寻找包括罚没在内等其他收入来源渠道的重要原因之一，破除此问题的关键在于建立与地方政府事权相匹配的财力，从根本上消除地方政府总体缺钱的财政困境。当然，建立中国地方政府与其事权相匹配的财力有很多种方法，如：提高地方政府主体税种的收入分配比例，增值税可由25％提高到50％，所得税也可适当提高到50％；或者增值税的主要收入归中央政府，而所得税的主要收入归地方政府；抑或建立以财产税为主体的地方主体税种等等。总之，必须让地方政府的财力与事权相匹配。
(二)执法类机关实行财政全额预算和拨款
首先，清理各执法类事业单位。将具有执法功能的各事业单位全部回归行政机关，这本是政府应尽的义务和责任，不能抛给社会。其次，清理各执法机关内的“临聘人员”。规定只有国家执法机关正式编制员工才可以进行现场执法，凡不具备现场执法资格的“临时工”一律不能进行现场执法，同时严格限制甚至完全清退各执法机关内的“临聘人员”数量，以免执法机关陷入“养人就要罚款、罚款为了养人”的怪圈。第三，对各行政执法单位实行全额预算、全额拨款。消除各执法机关为了经费而进行执法的利益冲动，让执法回归维护社会正义与公平的本能。
(三)建立专门的罚没收入管理基金
对执法部门产生的罚没收入建立专门的国家基金或地方基金进行管理，严禁将罚没收入当成地方政府的一般财政收入进行管理，甚至被当成各地方政府预算内一般财政收入。罚没收入一般主要来源于对公民各类违法行为的处罚，公民的违法行为可以按有无造成社会或者其他个人的损失而分为两大类，罚没收入也应该用于这两大方面。对于没有造成损失的罚没收入可以用于建立社会教育性基金，而对于造成实际损失的罚没收入可以用于建立社会赔偿基金。教育基金可主要用于公民普法教育、预防犯罪、甚至慈善业，赔偿基金则应先对违法行为造成的损害进行赔偿，剩余部分则可用于社会自然灾害、人为灾难进行补偿。坚决反对将罚没收入当作一般财政收入使用，更不能以罚没收入补充当地财政收入的不足，特别要切断执法单位的执法经费与罚没收入或明或暗的挂钩，防止产生执法为利的冲动。
(四)取消对罚没收入的预算
罚没具有一定的偶然性，不适合纳入国家财政收入预算管理。而且在一个设计良好的罚没制度下，政府罚没收入应该随着违法数量的下降而不断下降，甚至为零。罚没收入纳入政府财政收入预算管理，显然违反了罚没收入的偶然性特点，也违反了罚没制度设定的初衷，这是一种人为主管设想，甚至是为了罚没收入的一种利益冲动。罚没收入一旦被纳入预算管理，往往会层层预算下去，最终会落实到每个执法人员的人头上去。罚没收入便成为执法人员的任务和目标，执法人员的执法动力不再是为了维护正常社会秩序，而是成了完成罚没收入的任务。罚没收入预算不除，执法人员罚没任务就不减，罚没收入就不会下降。
(五)引入社会公众监督
提高行政执法部门执罚透明度，让执法部门的权力在阳光下运行。特别是对于罚没收入款项的使用情况要进行适当的公布，让社会了解其被处罚款及没收财产的去向，降低公众对执法部门形成“为利而执法”的成见，从而树立执法部门的清廉形象。同时也有利于真正切断执法机关执法为利的冲动，让执法回归公益。
收稿日期：2013-11-12
注释：
①见《各铁路运输法院司法罚没收入缴库、报核手续的通知》(财预中字502、司财字1816号)(现已失效)。
②见《罚没财物和追回赃物管理办法》(财预字[1986]228号)。
③见财政部《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》的通知(财综字［1999］87号)及中央办公厅《财政部、国家发展计划委员会、监察部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、国家工商行政管理局关于加强公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》(中办发［1998］14号)。
④中央办公厅转发国家财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》(中办发[1993]19号)及财政部又颁布了《关于下达行政性收费、罚没收入实行预算管理实施办法的通知》(财预字［1995］27号)。
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