我国耕地资源持续利用管理策略，本文主要内容关键词为：耕地论文,策略论文,我国论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
耕地是关系到国计民生的最重要的自然资源，在国民经济和社会发展中占有举足轻重的地位。耕地资源的永续利用是农业可持续发展的基础，如果耕地资源得不到合理开发利用，其数量、质量得不到保证，则不可能有农业的可持续发展。本文着重分析我国耕地资源的现状和存在的主要问题，并提出相应的对策，以便使我国仅占世界7 %的有限耕地能得到持续利用，保证我国的粮食供给，促进我国国民经济持续稳定发展。
1 耕地资源的现状和主要问题
1.1 耕地总量锐减，人均耕地占有量不断下降
近10年来，因各项建设占用、农业结构调整，灾毁等减少耕地达1.03亿亩，同期开发复垦增加耕地7400 万亩， 增减相抵， 耕地净减少2899万亩，年均净减少耕地290万亩， 相当于每年减少3个中等县的耕地面积。导致耕地锐减的主要原因是：①农业内部土地利用结构调整时，片面强调经济利益，忽视粮食生产，大片粮田被改为果园或改种其它经济作物，过多地占用了耕地；②开发区和房地产建设过程中，圈占大量耕地，而其中有些至今尚未开发利用；③城镇规模的扩大，城市向四周外延扩展占用大片耕地；④乡村集体和个人在搞砖瓦窑，民宅和乡镇企业建设中占用耕地且浪费土地现象严重；⑤工矿企业破坏土地严重，且复垦率低。
从人均耕地面积看，建国初期我国人均耕地面积约为2.7亩， 而从1978年到1994年，人均占有耕地又从1.55亩减少至1.19亩，相当于世界平均水平的1／4。全国有1／3的省（区、市）人均耕地不足1 亩，其中广东、福建、浙江人均耕地在0.6亩以下，已低于日本人均0.7亩耕地的水平。
1.2耕地质量严重衰退
1.2.1 水土流失
全国耕地水土流失总面积为6.81亿亩，每年流失土壤10亿t。 其中黄土高原和西南地区最为严重，耕地水土流失面积分别占本区耕地总面积的71.30%和52.53%，年损失粮食约20亿kg，直接经济损失约45亿元；其次是东北、华北和长江中下游地区。人为因素是造成水土流失的主要原因。随着人口不断增加，涵养水土的林地和草地面积越来越少，特别是在许多不宜开垦的陡坡地进行开垦，造成严重的水土流失。
1.2.2 耕地沙化
全国沙化耕地面积为3800多万亩，其中东北、华北和西北地区的11个省（区），占全国耕地沙化总面积的80%以上，每年造成的直接经济损失达40多亿元。耕地沙漠化的主要原因是过度开垦、过牧工交城建破坏植被、水资源利用不当等人为因素。
1.2.3 土壤盐渍化
我国盐渍化耕地面积为11450万亩，主要分布在黄淮海平原、 黄土高原和沿海地带。盐渍化土壤的有机质含量低，微生物活动能力差，土壤板结，这是我国主要中低产耕地类型之一，严重制约了水稻、玉米、大豆、小麦等作物产量的提高。
1.2.4 耕地污染
耕地污染主要来自工业“三废”和农业上大量使用化肥、农药、尤其是乡镇企业对耕地造成的污染较为严重。此外，污水灌溉利用不当，也使耕地受到金属和有机物质的污染。
1.2.5 地力衰竭
由于缺乏地力补偿机制，以及农业收入太低，农民负担过重，造成农民忽视培肥地力，采取粗放经营、掠夺性使用土地，结果使耕地肥力不断下降，农业生产发展后劲日渐不足。而且，由于农民缺乏养地知识，用肥结构不合理，使耕地有机质含量低，N、P、K等元素比例失调，地力下降速度加快。
1.3 耕地的后备资源不足
中国是一个古老的农业国，土地开发利用比较充分，可供继续开发的后备土地资源已十分有限。特别是宜农后备土地资源更少。目前，有可开垦的宜农荒地资源约5亿亩，主要分布在北纬35°以北地区， 特别是农牧交错地区，而且多为经济落后、交通不便、少数民族集中的边远地区，土地开发难度大，可利用的限制因素较多。
1.4 耕地保护措施不力
1.4.1 土地使用审批权不当
一些省（区、市）以地方立法的形式层层下放土地审批权，造成土地审批失控。另外，普遍存在建设项目用地不按规定的权限和程序审批的情况。
1.4.2 土地的宏观调控能力弱
由于土地利用规划和计划执行不力，削弱了土地的宏观调控能力。很多地方对开发区或大面积的建设项目用地，在没有投资者或项目的情况下一次性供地，造成土地闲置。
1.4.3 土地法律法规不健全，执法不严
现有法律法规对集体非农业用地流转管理规定不具体、不明确，制止自发交易较难，致使集体土地流转秩序混乱，造成大量耕地浪费。此外，土地法律、法规等的执法力度不够、执法不严、执法难的问题长期没有解决。
1.4.4 现行土地产权制度不合理
土地产权是指以土地作为财产客体的各种权利的总和。包括土地所有权、土地使用权、土地收益权、土地处置权和土地抵押权等。在现行城市土地产权制度中，由于城市土地产权的主体不明确直接导致耕地难以有效保护；城市土地产权结构不合理，加速了对耕地的蚕食；城市土地产权权益关系的不合理，难以形成有效保护耕地的机制。在现行农村土地产权制度中，集体土地所有权产权主体不明确，集体组织难以成为自觉的耕地保护者；集体土地产权界定不明晰，导致耕地保护难以得到切实的执行，现行集体土地产权结构不合理，使土地农转非控制困难；集体土地产权制度安排不尽合理，导致土地资源配置和耕地质量保护困难。
1.5 中低产田大量存在
据国家土地管理局的研究材料，我国中低产田面积约占总耕地面积的80%以上。如在今后20～30年中能将中低产田全部加以改造，以亩增100kg粮计，则可获1600亿kg粮，按当前亩产算也等于增加耕地7亿亩。
2 耕地资源可持续利用对策
2.1 加强耕资源的综合管理
针对目前由于调查方法、数据管理、更新、辅助决策等方面的原因，而使耕地资源几套数据并存的状况，需要形成一套完整可靠的分级耕地动态监测和管理系统，以实现对耕地资源的有效保护和耕地的分级目标管理责任制。各地政府和有关部门还要继续加强有关耕地资源的信息交流。要计划使用耕地，国家重点企业建设用地，应进行论证，尽可能用非耕地和次等耕地；城镇扩建要尽量少占优质耕地。
2.2 建立保护耕地的内在动力机制
主要包括经济制约机制、宏观调控机制、社会监督机制和奖惩机制。通过机制作用，减少低效益行业占用耕地量，形成大批高收入农业用地，控制耕地向非耕地转化的速度。完善土地使用税和耕地占用税制度，适当提高两税税率，变土地无偿、廉价使用为有偿高价使用，约束用地者节约用地，而且要充分发挥土地增值税的作用。将耕地供给计划内容向社会公布，接受公众的监督。占用耕地不仅要安排农民就业、交纳土地使用费，而且应交纳超额耕地占用补偿费。对承担农田保护和开发复垦耕地成绩突出的地方要给予补偿和奖励，使保护耕地成为全民的自觉行为。
2.3 加大耕地管理的执法力度
目前，土地执法难度大，执法缺乏有效的监督和支持。因此，要理顺和强化法律机制，建立人民群众、社会团体、人大、政协监督、执法人员依法执法，管理人员依法管理，土地使用者自觉守法的约束机制。
2.4 实行耕地总量保护制度
耕地总量保护和控制要包括五大指标：①基本农田保护指标；②城镇规划区指标；③非农业建设用地指标；④土地资源开发复垦指标。将开发复垦作为补充耕地的主渠道；⑤农业内部结构调整指标。农业内部结构调整，必须下达控制指标，基本农田保护区的耕地绝对不能用于农业内部结构调整。
2.5 制定科学的土地利用规划，对高产优质农田建设实行永久性耕地保护制度
十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地，是中国的一项基本国策。现代各项建设占用的耕地越来越多，并占用了较多的优质耕地。因此，要改变这种不合理的土地利用状况，就应做到：①进一步制定和完善科学的土地利用规划，建立严格的开发区和城市房地产占地的审批制度；②严格控制城镇和开发区的用地规模，尽量鼓励其利用劣质土地；③对优质的产农农田划定必要的保护区，建立和健全永久性耕地保护制度。
2.6 运用综合措施努力改造中低产耕地
要加强对中低产田开发的投入，尤其是科技方面的投入。各级政策必须加大对耕地的配套投入（水利设施、农业、农药、化肥、适用技术），依靠成热的农业技术，逐步建立耕地、特别是中低产田的集约开发经营激励机制。
2.7 积极而稳定地开发后备土地资源
值得注意的是要处理好开发与保护的关系。特别是要保护宜农荒地分布区的稀有动植物资源，保留一定面积的具有典型意义的自然景观和绿色植被。要正确处理土地开发与农田基本建设的关系，摒弃只利用不建设、不培育、不改造、广种薄牧、掠夺性经营的土地利用方式。
2.8 明晰土地产权关系
明晰土地产权的主体与法人，明确界定各权利主体的责、权、利。规范现有土地产权权利，合理设置、界定一些新权利，明晰产权边界，形成适应土地利用方式转变需要的土地产权结构，全面推行土地产权的租凭制。
2.9 用养结合，优化土地生态环境
要合理调整农作物的种植结构，科学搭配养地作物，以保证土壤养分的恢复和补充。此外，要优化用肥结构，以施有机肥为主。
2.10 控制人口增长
新增人口既加剧了对耕地的需求，又占用了耕地。因此，控制人口增长，不仅对减少人口对耕地、粮食的需求有重要意义，而且对减少耕地占用也有非常重要的意义。
2.11 减少耕地污染， 控制污染物排放量及有毒化学农药的生产和使用。
2.12 提高种植业比较利益
目前，我国约有33%的耕地被改为果园或其它用途使耕地减少，其主要原因就是种植业比较利益低。因此，努力提高种植业的比较经济效益，则可有效减少耕地向其它产业的转化，达到切实保护耕地，促进耕地资源可持续利用的目的。