政府改革亟需解决的四个深层次难题，本文主要内容关键词为：深层次论文,难题论文,亟需论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在经济全球化和信息革命的背景下，世界经济、政治、文化和思想观念变化迅猛，一个市场经济国家的法治政府到底应该干什么，如何使传统的政府构架及共运行模式、管理理念和公共服务更快地适应新时代的发展要求，更加高效、低价，廉洁地为人民服务？作者从深入推进政府改革的角度，提出了必须解决的四个深层次难题，值得我们高度重视。
在全球化、地球村、信息革命以及经济、政治、文化和思想观念交往如此迅猛发展的新时代，一个市场经济国家的法治政府，到底应该干什么？如何使传统的政府构架及其运行模式、管理理念和公共服务，更快地适应新时代的发展要求，更加高效、低价、廉洁地为人民服务？这是我们面临的新问题，也是一个世界性的难题。在发达国家，随着各种“新公共管理运动”和“政府再造”活动的不断兴起，表明这一问题倍受关注。在中国，随着各项改革发展进入更加艰难的阶段，中国的法治政府建设应如何展开？政府改革应走向何处？应该用一种什么样的世界眼光，来重新审视政府体制改革？也越来越成为矛盾汇集的焦点。
中国的政府改革，是一个非常复杂艰难的系统工程，不仅涉及经济体制、行政体制，还涉及政治体制、干部制度等敏感的问题。从目前国内体制改革与研究的现状来看，如下四方面重要问题，是关系到政府改革如何深入推进的前提性重大问题，也是体制改革研究中长期没有得到很好解决的四个深层次难题，急需引起我们的高度重视。
一、如何在国际社会公认的市场经济的前提下，重新认识和定位我国的权力体制问题
政府改革，首先遇到一个从什么样的角度来认识国家权力体制的问题。不同的思维角度，会得出不同的甚至是相反的认识。如何从市场经济这个国际社会所公认的权力前提，重新认识和定位我国的权力体制，是当前政府改革面临的一个首要的问题。
如今的中国人，生活在市场经济迅猛发展的环境中。市场经济不仅决定着人们的利益追求与思维方式，而且也越来越影响和决定着国家公共权力的配置方式和运行规律。中国的政府改革，首先要放在市场经济的大背景中来认识，从市场经济而不是其他任何非市场经济的角度，来重新认识我国的公共权力及其体制。由此，我们不仅可以认识到目前的政府体制为什么改革，而且还会搞明白怎样改革和向什么方向改革等重大问题。
从现代市场经济的角度来看，中国的传统权力体制，有两个最为基本的特征：一是高度集权，二是普遍官本位。所谓高度集权，是指全国的经济、政治、文化以及其他社会管理权力，高度集中于中央。这种“高度”，不仅表现为事无巨细，而且还包括层层递进。所谓普遍官本位，是指国家通过行政等级，来划定统一的职级、工资、地位等政治、行政和生活待遇。这种“普遍”，不仅上至国家最高领导人，下至最低一级的普通科员，还包括那些公共服务行业与事业单位。几千年来，中国的这种权力体制没有根本性的质变，反而在新的政治和意识形态的影响下，更加被强化和发扬光大。为了保证这种高度集权的权力体制的有效运行，以官本位为重要特征的行政管理体制下，把军务、政务以及经济和社会事务统一起来，一个业绩评价标准，一个行政级别生活待遇，社会所有人员的业绩、地位，均以行政性级别的高低来做出最终评价，谁也跳不出官本位的手掌。在这种官本位的体制之下，“劳动者最光荣”成为一句实实在在的口号，而“当官就有一切”则成为一条最管用的潜规则。
我认为，中国的权力体制，问题并不是出在“集权”和“官本位”本身，世界上所有国家都有集权和官本位问题，问题出在集权“集”过了头，官本位“普”到了家。
从行政管理学的一般含义来理解，所谓“集权”，是一个中性的概念，并非贬义。一些行业，如军队、警察、政府行政机构等部门，必需是一种等级明确、权力分层的集权体制，这样才能保证政令统一、令行禁止。因此，中国的问题不是要不要集权，而是这种“高度”的集权远远超过了需要的限度，本应该属于个人、下级和地方的正当的合法的权益，也被“集中”起来。
“官本位”一词也可以从一个中性的角度去理解。“想当官”是一种普遍的心态。中国的问题，不在于有多少人“想当官”这种现象本身，而在于中国的官位过多过滥，一些根本不应该是官位的岗位，也当成“官”来设置、看待。
以前，我们谈论中国的过度集权问题、官本位泛滥问题，虽然理论上也能够说得头头是道，但根本改不了，为什么？因为改革的客观环境条件还不具备。现在时代不同了，集权和官本位为基本特征的权力体制，遇到了市场经济多元化浪潮前所未有的、愈益强劲的挑战：市场经济、民主政治、法治国家、言论自由等新浪潮，再加上电视、网络、报刊等信息传媒技术的日益普及，使越来越多的人们意识到，这种过分陈旧、过度集权的权力体制，在日益加重着中国共产党的执政成本和改革发展的代价。
一些越来越明显的变革趋势，足以说明这种不可逆转的时代的进步性。身份管理向岗位管理、单位管理向社会管理、城市管理向农村管理、静态管理向动态管理、单一管理向综合管理、事后管理向事前、事中管理以及惩治管理向预防管理等社会管理的转移，这些根本性的社会变革，必然使传统的集权体制发生种种管理失灵。政府改革必须根据市场经济的基础建设，重新建构新型的国家权力体制。
改革过度集权的权力体制，从政府集权的纵向结构来看，就是要加速个人权利、市场权利和地方权利三方面的分权改革。从政府集权的横向结构来看，是加速集权和非集权部门的权力调整。把一些真正需要政府集权的行政、执法、质量、公共安全等部门，集中到中央的统一管理上，建立严密的人财物统一的集权体制。统一机构、编制、经费、办事规程等。把那些根本不应该集权的机构，尤其是一些经营性、赢利性的公共事业机构，完全交由社会、市场或个人自行组织与管理。凡是能够由市场、社会资本承担的，国有资本均应逐步退出，集中去搞那些最急需的公共事业和基础设施建设。
改革过滥的官本位问题，就要求除了目前的政府行政机关和参照执行公务员的党委机关以外，其他一切国有经济部门、非政府必需办的公共事业部门，都应取消行政级别待遇。尤其要把学校、医院、科研、出版等知识密集型、学习型组织，改变为非行政级别待遇的独立法人实体或者公共事业型组织，彻底废除其官本位的陋习，打掉其毫无道理的“官气”、“衙门气”。
二、如何在法治国家通行的公共权力的范围内，重新认识和定位我国的政府权力问题
从国外一些法治国家通行的政府权力结构及运行模式来看，政府改革还遇到一个从什么样的范围来重新认识政府权力的问题，这是进行政府改革尤其是政府职能转换的前提问题之一。政府权力边界和范围的大小，直接决定着政府职能的设置以及政府职能转换的方向。
在计划经济时代，我们是从政治和意识形态的角度，来看待和定义政府权力的。认为党是国家的领导力量，领导着经济、政治、社会、文化等所有事务，政府作为党在国家事务中的行政执行代表，理所当然地什么都可以管也必须管，导致把党的领导与政府管理混为一谈，党政不分。
在市场经济时代，我们必须从当今世界市场经济国家所公认的角度，来重新认识和定义政府的权力问题。市场经济从社会管理的角度而言，它强调的是一种非政府的市场本位的管理思想，这种市场本位的管理思想的一个核心概念，就是对应地确立了一种“公共权力”的社会概念。一切社会权力，包括经济、政治、文化甚至军队、意识形态和宗教信仰的权力，从本质上讲，都是一种公共的权力。
从市场经济、公共权力的角度，来重新认识和定义政府权力，必然得出一个极端重要的认识：政府权力始终是公共权力的一部分，而不是全部；政府无权也无力包揽一切公共权力。也就是说，在一个市场经济国家，除了政府权力之外，市场、个人以及其他社会行为主体，还有大量不可以被政府剥夺、代理的其他公共权力。而且，随着市场经济越成熟、发达，这种非政府的公共权力的边界和范围也就越大。这是当今世界所有市场经济国家和法治国家所公认的一条最为基本的公共权力规则。只有在此基础之上，才可能谈得到建设现代的、法治的政府。否则，用一些美丽动听的新名词、新概念，来谈现代政府、法治政府的建设，只能是新瓶装旧酒、换汤不换药。
目前中国的政府改革问题，从公共权力的角度来看，面临着三个十分尖锐且无法回避的难题：一是政府独揽公共权力；二是部门和少数人权力太大；三是权力与责任、收益与风险不对称。这是长期以来严重阻碍我国政府机构改革、职能转换顺利进行的老大难问题，是一些深层次的制度难题。可以说，中国的政府改革能否最终取得成功以及进程的快慢，在很大程度上受制于这三大难题的解决程度。但目前理论界对这些问题的认识还未取得长足进展。
关于政府独揽公共权力的问题，首先要废除中国人根深蒂固的权力崇拜现象，明确政府的有限权力；其次要摆正政府与市场、社会的关系，市场第一，社会第二，政府第三，凡是市场能够办理的，应交由市场办理；凡是社会能办理的，应交社会去办理；只有市场和社会无力办理的事情，才由政府办理。即政府要为市场、社会正常作用的发挥起弥补和保障作用，而不是取而代之、凌驾其上。三者是平等的，其关系的调整与协调，要通过法律的手段，不能用行政级别、上下级的关系来处理。
关于部门和少数人权力太大的问题，这是目前我国政府权力运行中两个非常突出的问题。所谓部门权力太大，主要指一些政府机关独揽一些公共权力，从决策到执行、再到监督，甚至法规条文的解释，均由一个部门垄断，人大、政协等法律制定机关成为无足轻重的摆设。对这些公共权力过度垄断的部门，应实行去垄断化改革，分割其决策、执行和监督、解释的权力，政府部门仅保留行政执行权，而立法、监督和解释权力应真正归于全国人大这样的国家最高权力机关。
所谓少数人权力太大，主要指党政“一把手”的权力边界太大，人权、事权、财权以及办事规则，完全围绕“一把手”设计；其次是指党政“一把手”的权力弹性、权力浮动空间太大，一件事情什么时候办理、办理到什么程度、由什么人办理，都由“一把手”说了算。前者导致机构多但办事效率低，后者导致公务活动的随意性和不可持续性。
关于权力与责任、收益与风险不对称的问题，这是导致一些部门和个人能够长期追逐权力、热衷权术，导致“一把手”能够长期权力坐大、号令四方，导致权力失衡、腐败丛生的根本原因。如果权力与责任、收益与风险对称，相应的责任及其风险能够紧紧跟上，让权利执行者的权力和收益完全对称甚至超过其权力收益本身。那么，中国的官本位现象，争机构、争编制、争待遇等现象，就会从根本上解决。
目前在权责对称方面的突出问题是，有职无权、有权无责、有利无险和有险无利的现象同时存在。造成以上权力责任问题的主要体制根源，一是权力结构不合理；二是制衡机制不健全。
所谓权力结构不合理，既包括宏观层面广义上的党委、政府、人大(政协)、司法等部门的权力分配结构不合理，即通常所说的立法、行政和司法“大三权”结构问题，也包括决策、执行和监督“小三权”结构问题，还包括更加微观意义上的权力与责任、收益与风险等结构问题。我认为，进行中国的政府改革，首先应该在政府权力结构方面进行结构性调整，使其权力资源分配合理、结构搭配均匀。这是保证政府权力运行有序、高效和廉洁的制度保障。
所谓制衡机制不健全，主要是指一些公共权力垄断性的权力部门和个人，在其权力使用过程中，缺乏有用的制衡力量，或者有制衡的组织机构也难发挥作用，致使一些公共权力失去监督控制，部门说了算和“一把手”说了算。制衡机制不健全，既包括外部的制衡机制不健全，也包括内部的制衡机制不健全。尤其是内部制衡机制的不健全，使得一些外部制衡机构常年穷于奔命、忙于“救火”。失去内部监督和下级监督，是当今中国最大的制衡体制问题。这是造成目前一些部门和地区权力失控、腐败猖狂的根本原因之一。因此，加强内部制衡建设和下级制衡建设，是比加强中央制衡机构(中纪委、监察部、公安部、最高法院、最高检察院等)建设更为重要的体制改革。
关于政府权力体制改革的对策，我认为最根本的是如下两条：一是减少政府权力；二是实现权责对称，让责任高于权力。
三、如何在表象背后的利益矛盾的冲突中，重新认识和定位我国的政府体制改革问题
体制改革是中国所有改革问题的核心。实事求是地讲，过去25年的体制改革，已经取得了巨大的成就，高度集权的计划经济体制已经被基本打破，社会主义市场经济体制框架基本建立，改革进入了市场经济体制的完善阶段。但近年来，体制改革在许多方面已经很难深入下去，进一步的改革与发展遇到了深层次的体制障碍。尤其是一些涉及到垄断部门、权力机关的改革，已经很难深入下去。一些部门和领域的体制改革处于停滞和半停滞的状态。随着加入WTO和提出建设法治政府以来，体制改革已经进入一种根本性的体制“革命”时期，如果不从根本上进行彻底的体制质变，任何改良性的修修补补，已经没有任何益处，只会延误中国发展的进程，增加进一步改革的成本。这说明，当今中国的体制改革，其利益共赢的时代已经过去，体制改革已经进入最为艰难的领域，涉及到许多根本性的利益“革命”问题。
目前的政府改革，遇到双重压力：“富人要权，穷人要钱”。
所谓“富人要权”，是指随着市场经济的不断发展，旧有的权力体制和权力渠道，不能满足以前被排斥在外的“富人从政”的需要，而新的能够包容、协调的权力渠道还远远没有形成。现行的诸如当人大、政协代表、参加工商联组织、获得劳动模范称号以及吸纳私人企业主入党等“名誉性”的从政形式和渠道，已经不能满足一些“富人”进一步掌握实权的政治需要或者政治抱负。在此情形下，一些富人通过攀附、拉拢、控制、操纵一些握有实权的党政官员，进行“地下政治”、“幕后从政”，必然引发严重的权钱交易、买官卖官的问题。如果“富人从政”成为气候，即越来越多的掌权者成为事实上的“富裕阶层”，或者被越来越多的“有钱人”所操纵，那么，中国政治体制的“和平演变”将是一个勿庸置疑的必然趋势。因此，对这个问题要兴利避害，积极引导，视而不见，只能后患无穷。
所谓“穷人要钱”，是指随着社会收入分配不公所导致的贫富两极分化趋势的不断加深，大量穷人由于得不到最基本的公共保障，社会型和市场型的慈善、救济、互助等机构的不发达，转向非程序地要求政府及其执政党负责的压力越来越大。近年来全国各地群体性集中上访事件不断增长，虽然有各种各样的动因，但说到底，还是一个谁最终为老百姓特别是那些弱势群体负责的问题。当一些部门、地方官僚不为民做主，甚至于一些应该主持社会公正的司法机构不为民主持公道的时候，必然使那些在市场经济激烈竞争中处于弱势地位、被“边缘化”的老百姓，更快地沦为贫穷阶层，如果我们的一些高级领导、一些中央部门，在越来越增大的上访的压力之下，直接过问、干预和解决问题，反而会更加强化这种凡事找中央、找高官的现象。如此以往，将陷入一种十分被动的“上访治国”的怪圈。
目前的政府体制改革，其核心问题是：包括政府、市场和社会的三权鼎立的公共权力结构与体制，如何在市场经济的基础上尽快地重构起来。发达国家几百年市场经济的发展历史已经证明，一个市场经济国家，如果社会公共权力仅仅建立在政府的一方(不论这个政府及其执政党多么强大)，而市场的权力不充分，社会的权力更缺乏，那么，这个国家就不可能是一个成熟的市场经济、法治国家，就不可能有持续稳定的政治、经济、社会环境。
如何推进中国的体制改革？我认为，除了党的十六大及其三中全会已经明确的改革精神之外，当前最为紧要的是从以下两方面来推进：一是确立“权力制约权力”的观点，通过相应的权力甚至是更大的权力，来实现权力监督与制约；二是确立“利益调整利益”的观点，用利益尤其是足额的物质利益，来推进利益调整与体制改革。离开权力制衡的观点，离开利益驱动的观点，来奢谈权力的监督约束和利益的重新分配，从根本上说是没有保障的。
所谓“权力制约权力”，包括两方面：一是权力的纵向制约，即系统的自我监督，是上级监督下级，这需要中央政府设立完全独立于下级政府的监督体系来进行；二是权力的横向制约，即系统的外在监督，是同级部门之间的制约，这需要在中央政府在本系统之外另设独立的监督系统来进行。如要求同级纪检机关来约束同级党委，同级监察部门来监察同级政府机关，在体制和机制上就存在先天的不足，不可能很好地履行职责。一般而言，作为监督者，其权限和级别必须大于被监督对象，组织体制也必须与被监督对象彻底分离。否则，权力没有对方大，人、财、物受制于人，即使法规很完善，也不可能真正实行有效的监督。
所谓“利益调整利益”，是指行为者要有明确的行为利益驱动，给予行为主体以足够的利益动力。如反腐败问题，要想获得更大的成效，除了在体制、制度上进行改革之外，还必需有机制上的保证，即要给予反腐败者以足够的收入报酬与收入预期，使反腐败工作能够成为一个高收入职业而获得合法的高收入报酬。因为，任何反对坏人坏事的行为，尤其是反对大的腐败和严重的刑事犯罪，是一种高风险行为，其人身、家庭面对的直接危险，以及不尚正义的社会环境、舆论压力等负效应，远远超过一般意义上的正向激励。如果没有足够的利益驱动，不可能形成一个大的环境。因此，很有必要制定一些高收益激励的办法，如巨额悬赏制度、高额分成制度等。
四、如何在无可回避的政治改革的过程中，重新认识和定位我国的官员制度改革问题
政府改革，就是如何推进政治改革、官员制度改革的问题。它是我国各个领域改革中最为艰难的部分，也是最为急需的改革。干部制度本身的腐败不显山、不露水，而且以各种冠冕堂皇的面目出现，对执政党更具有危险性和破坏性，直接动摇执政党的执政基础，损坏执政党的公信度。
关于干部制度改革，我们可以从“入口”、“管理”和“出口”这三方面来探讨。
——“入口”的问题。所谓“入口”问题，包括干部的考核、选拔和任用几个方面。归根结底，就是用什么标准评价人，通过什么途径选拔人。
我认为，目前我国的干部考核选拔标准不是问题的主要方面，因为，近年来有关部门所提出实施的德、能、勤、绩、廉干部考核标准体系已经很完备，没有什么大问题。问题的主要方面在于选拔干部的程序公平问题。干部选拔中的程序不公开，操作不透明，数量不确定，以及“打招呼”等等问题，使一些本来比较科学、合理的考核标准，变成一些说在嘴上、贴在墙上的东西。那么，如果中国现行的“官场”“标准”科学、“程序”公平，就一定能够做到干部考核选拔任用的公正、廉洁、高效吗？回答是否定的，不一定。
从现行“官场”情况来看，目前我国的干部考核选拔问题，除了“标准”和“程序”问题之外，最为要命的是干部考核选拔方面的随意性和“四个少数人”的问题。
所谓随意性，就是什么时候研究干部、什么时候考核干部、通过什么方式考核、在什么范围考核、谁去考核、考核结果在什么范围公布、群众测评比重占多少，等等，或规定不明确，或明确不执行，或执行因人而异。这些随意性，还往往被打上“组织决定”、“集体研究”、“民主测评”，防止“走风漏气”，杜绝“跑官要官”等等标签。
所谓“四个少数人”问题，即“少数人”选拔“少数人”，在“少数人”中选拔“少数人”。从一些典型的书记、组织部长的买官卖官案件中可以看出，大量的买官卖官、用人不公，既不是考核的“标准”出了问题，也不是选拔的“程序”出了问题。实际上，“标准”执行了，“程序”遵守了，但背后的事实是，买官卖官、用人不公，却大量地发生了。
——“管理”问题。古今中外，所谓官员管理，其实很简单，就是二个字：奖、罚。奖，要奖到位；罚，要罚到家。古人云：“国家大事，唯赏与罚。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者咸惧。”讲的就是这个道理。
长期以来，在我国的干部管理制度中，一直存在着功过不分、奖罚不明的弊端。所谓工资待遇、奖金分配，根本起不到任何激励约束的作用。干好干坏一个样，干多干少一个样。在这种干部制度底下，不可能产生出大批高能、勤勉、廉洁的干部。即使是一些特别能干的人，长此以往，也会变成一个毫无生气和活力的人。更甚至于，敢说敢干，被视为“政治上不成熟”；不善言辞，被喻为“韬光养晦”；阿谀奉承，被认为“尊重领导”。这种制度上的劣根性，才是问题的根本。试图通过思想道德教育与世界观改造的做法，没有抓住问题的根本，不能起根本性的作用。
关于建立和完善干部奖惩制度，目前，有组织部门的高级领导提出，要建立“才有所展、劳有所得、功有所奖”的干部奖惩制度。如建立党政人才奖励制度，把优秀党政领导干部纳入国家功勋奖励范围；建立综合体现职责、能力、业绩、年功等因素的公务员工资制度，适当拉开收入差距。我认为，在“才有所展、劳有所得、功有所奖”外，还应加上一个“过有所咎”的限定，因为，光有正向激励，没有反向压力，是不全面的。
——“出口”问题。这是一个事关执政党执政能力、领导干部整体效能的重要问题。长期以来，我们在干部体制设计和改革中，一直不重视这方面问题的研究。即使是有一些“出口”方面的规定，也没有很好地执行。包括前苏东社会主义国家在内，这个“出口”问题，始终是共产党执政建设的一个极其薄弱的环节。共产党执政后，在和平发展的环境下，如何建立一整套行之有效的干部淘汰制度，在所有社会主义国家都没有建成功过。这是其党员队伍效能下降、执政能力降低的一个重要原因。我认为，畅通干部队伍出口，建立严格、规范、有效的干部竞争淘汰机制，是决定执政党及其政府生死存亡的关键问题。
据有关回忆录讲述，20世纪60年代，蒋介石在台湾反思其大陆执政失败的教训时讲，国民党被共产党打败，从根本上说，不是共产党、毛泽东打败的，是国民党自身执政能力下降，是自身的腐败打败了自己。就这个认识来讲，蒋介石确实抓住了一个普遍性的问题——世界上所有政党兴衰成败的关键，在于其多数党员干部的号召力和战斗力，以及执政后的执政能力。
为什么在革命战争年代那么艰苦的环境中，中国共产党能够克服一切困难而取得政权？原因很多，但其中一个极其重要的原因是，在革命战争年代，中国共产党被视为“非法”的政党，处于被执政的蒋介石国民党围剿、扼杀、消灭的生存状态。在此恶劣的环境中，中国共产党及其党员，面对着一种天然的生死淘汰机制来从事其信仰活动。这种机制成为激发共产党永葆斗志和活力的重要动力源泉。
现在中国共产党已经执政了55年。55年不算很长，我们还要长期执政下去。但是，放眼全球，应该实事求是地承认，中国共产党不仅是当今世界执政的一个大党(6800万党员)，而且是一个执政的老党。作为长期执政的大党老党，我们遇到了其他任何一个大党老党都必然遇到过的一个根本性的难题：在和平建设的环境中，处于执政地位的政党，随着其党员人数的不断增加和执政时间的不断延长，其自身组织的活力、竞争力、战斗力出现了下降与衰退的问题。尤其是执政条件下，一些优秀分子走上了掌握政权的岗位，权力本身所带来的种种诱惑，都随时随地威胁和侵蚀着政党的纯洁性，各种腐化堕落在时时刻刻腐蚀着执政党的肌体。
目前要纠正一个错误的认识：以为执政党的领导干部的腐败，只有在国外那些资产阶级政党及其政客的身上才会普遍发生，而我们是马克思主义的政党，根本不会产生大面积的权力腐败的问题。如果在一些领导干部身上产生，也只是偶然的个别的现象，不带有普遍性和必然性。这种思维定势和宣传模式应该被彻底抛弃。因为，任何执政党只要掌握了政权，其掌握权力的成员就必然面临权力腐败的可能；而那些监督不到位或者根本不受监督的掌权者，必然产生腐败(当然，腐败不一定就是“捞钱”，用人不公、决策失误、严重浪费甚至行政不作为等，也是腐败)。这就是西方政治学中著名的一条公理：权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。
目前，我们有6800多万中共党员，345万个基层党组织，干部队伍中有44万个县处级，5.2万个地厅级，2700多名副省级，180多位正部级。领导干部队伍根本的问题不在于数量上的多少，而是单个成员的质量。如果单个成员质量很差，那么，数量越多，其整体上的问题就越严重，解决起来的难度就越大。
随着我国市场经济的不断发展，跨地区、跨行业、跨部门以及跨国界的交流在不断增多，经济利益、就业方式、生活方式及个人选择、个人信仰、价值观念、民主偏好等多元化，已经成为当代中国一个时代的象征。在越来越自由、宽松，越来越倡导个人奋斗、公平竞争的时代大背景底下，一方面，建立在计划经济基础之上、个人无法选择的执政与社会管理模式，用管住每个人的身份、职业、收入、级别、升迁以及政治荣誉的方式，来实现国家管理的目的，已经失去了其普遍存在的经济、社会以及法理上的基础，而那些依附其上的空洞、陈腐、僵化、虚假的说教与宣传，更是早已名存实亡、毫无用处，只会败坏执政党及其指导思想的“公信力”；另一方面，由于执政党党外的监督力量(政治、社会、舆论力量等)先天不足，党内的监督缺乏体制和制度上的保障，以及权力结构本身存在的问题，使那些掌握权力的领导干部，尤其是“一把手”，始终处于各种利益诱惑、围攻、争取、拉拢的中心位置，处于一种被“火”活活烧烤的境地。
在这种体制和制度建设还不科学、不健全的环境中，领导干部队伍中一些意志薄弱者、胆大妄为者、见利忘义者和贪得无厌者被腐败掉，是迟早的事情。从制度建设的角度来说，这些被腐败掉的人，事实上也是一种体制的牺牲品，即从根本的普遍的意义上说，在权力的收益如此之大、被发现的风险又是如此之小的环境中，腐败是必然的、普遍的，而不腐败则是偶然的、稀缺的。因此，在建立一种严密、有效的干部制度过程中，在倡导依法治国、建设法治政府的过程中，我们要把主要精力集中在制度建设、亡羊补牢上，用制度的办法、公开的办法、严格执法的办法，来彻底地解决腐败的问题。
官员制度改革问题，说到最后，就是一个执政党及其政府的自身改革的问题，是一个国家政治体制改革的问题。我国的政治体制改革向来就很敏感，难度很大。但是，政治体制改革在当今中国，不是一个什么“禁区”问题。小平同志早在1986年就说过，现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。我们所有改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。因此，我们每个真正关心国家前途命运的人，关心中华民族伟大复兴的人，都应关心中国的政治体制改革问题。这是我们搞好政府改革、建设法治政府的一个必然前提。换句话说，离开政治体制改革，来谈论政府改革和法治政府建设，不可能走向彻底。因此，随着我国各项改革的逐步深入，应该把政府改革纳入政治改革的大视野中来通盘考虑。
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