财政均等化：理论分析与政策引申，本文主要内容关键词为：均等论文,财政论文,理论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年中国开始了市场化取向的经济体制改革，财政分权是由计划经济向市场经济转型的一个重要方面。随着分权财政体制改革的推进，中国地区间财政支出和服务提供方面的不平等程度逐步扩大。贫困地区的地方政府无力履行支出责任，只能以极低的水平提供一些基本的公共服务。①这种状况引起了党和政府的高度重视，并在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的战略举措。
作为处理政府间财政分配关系的基本制度，财政均等化是中央政府以减轻各级政府通过自身收入工具取得收入的不均等程度为目标，对低级次政府提供资金的过程。如何在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、人均资源贫乏、地区差异显著的低收入国家范围内实现财政均等化是我们面临的重要课题。本文从分析财政均等化的效应入手，通过比较财政均等化的主要模式，提出完善中国现行财政体制，逐步实现均等化目标的基本思路。
一、财政差异的成因与均等化的效应
财政均等化的对立面即财政差异，是均等化要消除的对象。从最广义上讲，财政差异就是为达到某种财政结果所需的财政努力不同。[1]一些学者试图用收入定义“财政结果”，而另一些学者则倾向于采用公共服务水平作为量化指标。由于这些差别将影响到均等化措施的范围和特征，因此非常重要。衡量财政努力的指标主要有二：一是税率，二是居民纳税人收入中被课税部分所占的比例。这两种方法之间存在紧密的联系——当税基仅为收入时，二者是相同的；当税基包含更多的经济来源时，这两种方法就会存在差异：收入负担方法与税收归宿问题的联系更为紧密，而税率方法则与税基的流动性问题更为相关。
财政差异的成因之一是各地区收入分配的不对称。在同等的税收努力程度下，贫困地区的政府无法提供与富裕地区水平相同的服务。对于贫困地区的居民而言，横向公平未能实现。也就是说，平均收入越高，每单位公共服务所需的税收努力越低——提供既定水平公共服务所需的努力与收入负相关。因此，促进公共服务均等化的政策要求收入从富裕地区再分配至贫困地区。然而，这种情况下的均等化政策可能会带来某种效率损失。在居民可以用脚投票的Tiebout模型中，由于对大多数公共服务的需求具有收入弹性，因此存在收入差异的地区提供的财政结果往往不偏倚任何阶层。如果以受益为基础征收地方税，那么人们自然会倾向于迁移至偏好相同的地区。[2]换言之，在征收受益税的情况下，不存在使家庭改变居住地区的财政激励。这种情况下的均等化政策可能会扭曲各地区公共服务的真实成本——在贫困地区，公共服务的价格被人为降低，因为部分成本被均等化拨款所覆盖，富裕地区则正好相反——从而抑制人口和经济行为在地区间的有效配置。
包括要素投入价格及其生产能力在内的成本差异是形成财政差异的又一原因。如果价格反映的是要素的机会成本，那么采用对公共服务提供中的投入成本予以补贴的均等化政策将使这些服务的价格人为地降低，从而导致受补贴要素的过度使用。此外，对居民向高成本地区迁移的鼓励还将导致进一步的无效率。这些结论也适用于公共投入生产能力的差异。②
各地区资源禀赋的不同也将导致财政差异的产生。地方政府很容易利用自然资源的不可移动性取得税收收入，进而为本地居民提供所需的公共服务。值得注意的是，自然资源的地区差异不仅会引起公平问题，还可能导致可移动资源，尤其是劳动力资源在空间上的无效配置。也就是说，新居民将集中于资源富饶的地区，分享这些资源提供的财政收益。造成这一问题的原因是居民可以在地区间自由流动，并且对于绝大多数地区而言，新居民和原有居民享有同样的财政待遇。在这种情况下，均等化政策将消除优越的自然资源禀赋所带来的财政收益——中央政府可以将自然资源的财政收益全国化。然而，准确地衡量资源的财政收益是十分困难的，因为只有一部分收入反映的是资源的租金，其余部分则归因于资本投资。此外，地方政府还可能将部分对资源的课税转嫁给其他辖区居民，产生对非居民的税负输出。财政均等化要求税负输出越多的辖区(通常为富裕辖区)得到的转移支付越少，反之亦然。因此，准确测量地方辖区的真实财政能力是均等化转移支付制度设计中的关键问题之一。
二、财政均等化的模式
(一)横向公平均等化
横向公平均等化是指在州和省级政府的财政运行中采用横向公平原则(处于同等状况的个人应当同等对待)，并在全国范围内加以实施。较低级次的政府对同等状况下的个人应当提供同等水平的财政服务，无论个人处于哪个地区。横向公平均等化最初由布坎南提出，之后的学者，尤其是加拿大学者对其进行了探讨和补充。
布坎南指出，公平问题应建立在更为基本和普遍接受的横向公平原则的基础上，即同等状况下的个人应得到同等对待。他认为，高、低收入群体之间的收入分配状况被视为既定的前提条件，政府间转移支付的设计应在承认各地区人均收入的不平等的前提下进行，在此基础上提供均等化的公共服务。他明确反对各地区财政能力的均等化——似乎并不存在一种道德上公认的法则，要求通过政府间转移支付体系使各州拥有均等的财政能力。相反，中央政府对收入分配的调节仅应针对个人，并保证无论居住在哪个地区，个人都会得到州或省级政府财政的同等对待。
布坎南将均等化的财政待遇定义为，所有具有同等收入的个人得到相同的净财政剩余。净财政剩余的定义是财政支出收益与税收之间的差额。由于受益是地区人均收入的函数，而税收则仅为居民个人收入的函数，因此在采用相同的比例税率的情况下，各地区居民的净财政剩余是相同的，但人均收入高的地方净财政剩余也高。为矫正这些不均等，中央政府应提供个人间的转移支付，以使独立的居民个人能够得到相同的净财政剩余。这些转移支付可以被视为直接在两个地区的居民个人间进行，或者汇总成总体的转移支付，令支付地区汇集资金，受益地区将资金分发下去，以保证得到相同的结果。在地区间采用横向公平均等化措施的原因有二：一方面，由于经济在规模上是全国性的，因而这些措施对于避免资源的区域性配置扭曲而言是必要的；另一方面，由于个人间的收入分配受全国性因素的影响，因而任何均等化措施都应当是全国性的。[3]
布坎南提出的横向公平均等化为考察财政联邦主义中转移支付的作用开创了一个新的视角，得到了后来许多学者的赞同，也引起了不少争议。格拉罕姆(Graham)指出，横向公平均等化更清楚地反映了州是个人的集合这样一种含义，这也是讨论公平问题中最重要的一个概念。[4]尽管在收入分配中，转移支付将在政治单位间进行，决定也必须由政府作出，但必须考虑个人的目标和效用。与布坎南不同的是，格拉罕姆认为个人的福利收益不能仅定义为收益与成本的差额，还应取决于其绝对水平。尤其是当个人发现财政剩余在地区A和地区B间相同时，但如果服务水平存在差距，他们仍会认为居住在A地区或B地区更符合自身的要求。换言之，在按照布坎南方法计算的净收益相同的情况下，个体间的福利收益仍可能不同。斯科特(Scott)也提出了同样的看法：个人财政剩余的均等化并不等同于效用的均等化。[5]由支出收益减去税收负担决定的一定财政剩余，可能是很多不同支出和税收水平的结果，具有相同收入的不同个体可能会对此作出不同的评价。此外，对横向公平的理解取决于国家的结构形式。在单一制国家中要求市政间的横向公平是合理的，因为各地区由上级政府掌控。但是，这并不意味着在联邦制国家中各地区也必须遵循同样的原则。联邦的存在主要是由于成员地区虽然希望结成某种联盟，但仍不愿意变成单一制，而是希望在某些领域保持一定的独立性，包括自由安排其财政事项。单一制国家中要求同等状况同等对待的伦理前提在联邦制国家中并不能等同于成员在地区间的横向公平。鲍德威和弗莱特(Boadway and Flatters)则进一步指出，即使可行，实施个人间的均等化也是不理想的，因为这会干涉各省份确定自身的再分配标准和纵向公平，进而破坏加拿大联邦政府体系的本质。[6]实际上，作为一项重要因素，纵向公平在均等化的讨论中是不可忽视的。考虑地区间转移支付的纵向均衡意味着地区间平均收入或财政能力差距的缩小。因此，分析的框架转变为财政能力均等化，对纵向公平的考察也使均等化问题从个人间转移至地区间。
(二)财政能力均等化
财政能力均等化要求转移支付从具有较高人均收入和较低人均需要的政府转移至具有相反特征的地区。从伦理和道德的要求上看，政府应同等对待处于同等状况下的个人。这一要求对于集权制国家而言是毫无疑义的，但在财政分权的条件下，处于同等状况但居住在不同地区的个人是否应当得到同等对待取决于财政分权的形式和内容。由于各地区的财政能力和需求都存在差异，因此，尽管中央政府制定的政策可能从全国范围缩小个人间收入的不均等，但地区间人均收入的巨大差异仍将存在。贫困的州可能从富有的州那里寻求支援，但必须通过中央预算。从整个国家的角度看，地区间的巨大差距是不公平和不理想的，尤其是当各地区的种族和文化具有明显的相似性时。因此，在国家内部，地区间的公平是重要的。
地区间的收入差距使高收入地区的居民享用更高水平的私人产品和公共服务。由于成员地区的居民分担了为提供一定水平的公共服务所需的税收努力，因此对于人均收入较低的地区而言，所需的税收努力或税率会相对较高。财政公平要求财政能力均等化型的转移支付以达到均等化或缩小地区差距的目标。例如，一个收入和财政能力都很低的转移支付接受地区，应当运用这些资金提供标准水平的公共服务，而不是将这些资金用于税收减免。同样，以保证最低教育水平的选择性转移支付不应用于高速公路项目，其政策目标是在对特定服务的支持中发挥“粘蝇纸效应”。
上述分析表明，个人间的横向公平均等化原则为转移支付的设计提供了有意义的理论基础，而地区间财政能力均等化模式则反映了被广泛接受的财政联邦主义的传统概念。实际上，二者并不是完全对立的。以一个联邦国家为例，当联邦组成后，作为各地区居民的个人将决定联邦的形式，即联邦和成员应履行什么职能。作为成员地区的居民在选举时，他们将制定本地区的政策，而当作为联邦公民进行选举时，他们制定的是联邦政策。此外，个人作为地区成员分组时，可能还对联邦政策的制定具有话语权。在整个过程中，选择的作出和投票都是由个人进行的，但结果则由各地区的主流观点决定。个人则具有部分利益，包括一般水平公共服务的提供以及如何为其融资。但是，对地区间公平的考虑并不涉及国家的“组织”概念，也不否定个人作为满足的最终主体所发挥的作用。相反，它反映的基本事实是，居住在一个组织紧密而民主的社会中的个人，作为群体而不是孤立地发挥作用。个人间的联结方式决定了他们的选择和决定，但经历愉悦和痛苦的是个人，而不是群体。实证研究的结果显示，在采用比例税率的情况下，横向公平均等化和财政能力均等化模式下的转移支付总额之间差别不大；只有当地区间人均收入和人口分布存在较大差别时，两种转移支付的总量才有显著区别。财政能力均等化模式下所需的转移支付总额通常会超过横向公平均等化的转移支付。此外，不同的比例税率对结果影响不大，累进税率对两种转移支付水平的影响显著。[7]值得注意的是，尽管横向公平均等化和财政能力均等化模式下的转移支付总额之间十分近似，但为实现某项具体计划(如高速公路或教育)而进行的财政能力均等化转移支付也将不同于等量的横向公平均等化转移支付。因此，区别两种方法的内在差异及其在财政分权中的作用十分重要。
三、中国财政均等化的路径选择
经过谨慎而渐进的改革，尽管目前中国仍采用单一制的政府体系，但政府间财政安排已经体现出强烈的联邦制特征。[8]作为一个幅员辽阔、人口众多、资源相对贫乏、地区差异较大的低收入大国，除了区域间经济发展水平、公共服务提供成本和资源分布的地理差异显著外，中国的财政分权状况与传统财政分权理论相比也存在着一定的距离，这可能使中国的财政均等化问题更为复杂。
实践表明，中国目前的转移支付体系中，只有增量转移支付具有明显的均等化效应，包括税收返还、结算补助、老体制上解或补助和专项拨款在内的其他转移支付要么不符合均等化目标，要么分配方法不合理，从而产生了逆向均等效果。[9]笔者认为，这种状况的形成归因于中国政府间财政体制的整体安排。一方面，从目标和动力上看，中国自上而下的财政分权强调更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足够的财政资源，这在1994年分税制改革中体现得尤为明显。在税权高度集中而支出责任又高度分散的情况下，转移支付理所当然地被当做弥补纵向财政缺口的工具，用以实现中央政府对地方的控制。另一方面，人口流动性障碍使财政分权对地方政府提供基本公共服务的激励大为减弱，地方政府(尤其是贫困地区的地方政府)为了追求经济增长而进行的公共基础设施投资可能挤占该地区的基本公共服务支出，从而降低当地社会福利水平，这也已被实证研究结果所证明。[10]
在上述国情约束条件下，采用能力均等化模式显然有利于向各地方政府提供足够的资金，使其提供由中央政府预先确定的一定水平的服务，确保贫困人口也能从国家最低标准的公共服务中受益。因此，均等化转移支付也应遵循两个基本原则：一是将地方政府能力均等化到一定水平上，使它们受到大致相当的激励；二是供给充足的资源，使最贫困的地方政府也有能力提供一定水平的基本服务。这就需要改变目前占转移支付份额较大的具有逆向均等化激励效应的来源地税收返还模式，建立以地区财政能力和支出需求为基础的公式化转移支付。公式中需要考虑的因素包括支出需求、财政能力和税收努力。支出需求即公共服务需求，通常用人口和地方政府职责来表示。财政能力指的是各地方政府的潜在收入能力，而不是实际收入。[11]但在实践中，如果不能在辖区间合理分配税基或者准确计量税负输出，就将使估算出来的财政能力失去应有的价值。[12]此外，一个在主观上不努力征税的地区，财政能力也会被低估，结果可能导致努力征税的地区在均等化转移支付资金的分配中处于相对不利的地位。因此，尽管税收努力的测定相对复杂，均等化转移支付也必须考虑税收努力的因素。
同时，加强对地方政府支出行为与绩效的监督十分重要。当政府行政具有明显的垂直集权特征，上级政府对下级政府官员通常采用一些可度量的指标考核下级政府官员时，地方政府提供的公共服务不是由地方居民的效用和对公共产品的需求程度决定，而是与上级政府的考核及晋升指标相关。[13]在这种情况下，建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度，制定具有可操作性的，适合各级政府、同级政府不同部门的公共服务评价指标体系，实行中央对地方的公共服务问责制将有利于地方财政支出结构的优化和财政均等化目标的实现。
四、结论
尽管通过财政均等化弥补因收入分配或成本引起的财政差异可能会导致一定的效率损失，但从机会公平的角度(尤其是在基础教育、基本卫生保健在内的基本公共服务的提供与分享方面)看，财政均等化仍具有优势。采用横向公平原则实施均等化政策可能会忽视地方政府偏好的不同，以及地方政府在需要、成本和增收能力等方面的差异。相比之下，能力均等化旨在向地方政府提供足够的资金，使其能够提供由中央政府预先决定的一定水平的服务。中国的财政均等化面临着幅员辽阔、人口众多、资源相对贫乏、人均收入水平较低、地区差异显著以及不完善的财政分权等国情约束，因此采用能力均等化模式可能更有利于为地方政府提供足够的资金，从而使贫困人口也有机会享受国家最低标准的公共服务。为建立以地区财政能力和支出需求为基础的公式化转移支付，必须在辖区间合理分配税基或者准确计量税负输出，并考虑税收努力的因素。此外，加强对地方政府支出行为与绩效的监督，实行以公共服务为导向的干部政绩考核制度，也将有助于实现财政均等化。
注释：
①例如，《世界卫生报告》按整体健康水平把中国列为191个国家中的第61位，但按财政的公正适当性则把中国排在188位。这种评价——把中国列在所有被评估国家的末尾——是对中国公民不平等享有公共医疗服务问题的一种反映。教育也面临类似的问题。
②例如，丘陵地带的公共运输成本更高。要想通过均等化改变由此而导致的财政差异就需要鼓励更多的人居住在这些地区，这同样会带来效率损失。
标签：转移支付论文; 基本公共服务均等化论文; 税收原则论文; 政府支出论文; 中国资源论文; 财政制度论文; 差异分析论文; 宏观经济论文; 个人努力论文; 经济论文; 财政学论文; 税收论文;