政府和市场关系中的管制主义，本文主要内容关键词为：管制论文,主义论文,关系论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.9 文献标识码：A 文章编号：1003—5656(2016)03—0016—08 “政府干预还是市场调节”是经济学理论和政策实践中始终存有争议的一对关系。经济思想发展的历史以及实践经验并没有给予明确地解释。自由主义经济学家倾向于市场主导，而其他的经济学家对此则持有保留态度。即便是以新自由主义为核心的弗莱堡学派，也在其观点和政策中强调政府的作用。阿尔马克对弗莱堡学派主张的“社会市场经济”的含义做了概括性地表述，即：“社会市场经济是依据市场经济规律进行的，以社会补充和社会保障为特征的经济制度。”[1]14这种解释反映了“社会市场经济”理论的基本目标和实现目标的手段或途径。他所强调的“社会”一词具有“公平合理”和“国家干预”的双重含义，前者是目标，后者是手段。因此，“社会市场经济秩序”，就是指一种在国家和法律保证下实现完全竞争，以达到社会公平和社会稳定的经济秩序。它“不是放任不管的自由主义市场经济，而是有意识地加以指导的，也就是社会指导的市场经济”[2]65。表明了弗莱堡学派赞同的市场经济既不同于凯恩斯主义的国家干预政策，又不同于传统的自由放任的市场经济，而是强调政府制定并维护竞争规则，政府制定的各种制度约束是自由市场经济运作的基本界限和框架。可见，即使是在新自由主义阵营内也存在着冲突。因此，新自由主义背景下管制型国家的兴起，就具有深刻的理论和现实价值。 一、政府失灵及其依据 现代政治经济学理论区分了三种主要的对经济进行公共干预的类型：收入再分配、宏观经济稳定、市场规制(market regulation)。再分配包括资源从一个群体、地区、国家向另外的群体的转移，以及诸如初等教育、社会保障、一定形式的健康照护等政府要求市民消费的“有益品(merit goods)”。①宏观经济稳定主要为了实现并维持经济增长和就业处于令人满意的水平。稳定的工具主要是财政和货币政策，以及劳动力市场和产业政策。管制政策主要目标在于纠正各种各样的市场失灵：垄断权力、负外部性、不完全信息、公共品供给不足等。根据福利经济基本定理，在满足一定条件的情况下，竞争性市场会产生帕累托最优的资源配置。在福利经济学基本定理所需的一个或多个条件无法被满足时，市场失灵就发生了。从而，“管制，如果能够以合理的成本成功地消除市场失灵，就能够提高市场效率，或者甚至能够保证市场的有效性，比如在金融服务领域，信任、透明、信息披露是非常重要的”。[3]141 几乎所有的现代国家都从事收入再分配、宏观经济管理和市场规制的活动，但是这些功能的相对重要性在不同的国家和不同的历史时期会有很大的差异。在二战结束后的重建时期，再分配和相机抉择的宏观经济管理在市场经济国家成为政策的首选，至少在大多数西欧国家是如此。在这段时期，“市场被降格到发挥为政府的慷慨提供资源的功能，任何市场失灵的证据都必然成为对国家干预的证明，而且国家干预通常采取一种资本集中配置、国有化经济中的重要部门等具有侵入特征的形式。事实上，集权和不受约束的政策裁量被认为是有效治理的前提”。[3]141 再分配政策和相机抉择的宏观经济管理的重要性可以通过一些常见的标签揭示出来，“福利国家”、“凯恩斯国家”或“凯恩斯福利国家”在战后直至20世纪70年代变得非常普遍。然而，有关积极型国家的社会民主主义式的共识(国家作为计划者、商品和服务的直接生产者以及最后的雇主等)在20世纪70年代开始崩溃。当时的凯恩斯模型无法解释滞胀，与此同时，自由裁量的公共开支和慷慨的福利政策越来越被认为是经济绩效低下的原因之一。 正是在这种背景下，政府失灵的概念出现了，公共选择理论家分析了各种各样类型的公共部门失败。国有化政策为积极型国家的失败提供了强有力的证据。在一个又一个国家，国有企业被认为无法完成它们的社会和经济目标，它们缺乏问责性，而且它们具有被政治家和工会俘获的趋势。[4]11-23这种批评是否总是公平的或总是建立在经验分析的基础之上是无关紧要的，因为越来越多的选民相信了这些观念，并愿意支持新的治理模式。“这种新的模式开始在20世纪70年代晚期出现，其中包括私有化、自由化、福利改革和放松管制。事实上，和私有化一道，放松管制一般被认为是新模式最典型的特征之一。但是矛盾之处在于，同一时期也见证了在民族国家和整个欧洲的层面管制政策的急剧增长。……真实的情况是，在这一时期，传统的管制和控制方法在迅速的技术进步、经济和意识形态力量的压力下正在崩溃、解体或被进行根本性的改造。这种情况通常用‘去管制化(deregulation)’加以描述，但是这个术语是具有误导性的。在实践中观察到的绝对不是公共管制的解体，向自由放任(laissez-faire)状态的回归事实上从来没有在欧洲真正存在过，这一时期的特征是在不同治理水平上，‘去管制化’和‘再度管制(re-regulation)的组合’”。“严格地说，这里的问题不是放松管制，而是如何通过不那么繁琐和高成本的方法去实现管制的目标。因此，通过收取污染费更换环保标准并没有取消环境管制，只是通过引入不同形式的、有可能更加有效的政策工具而已”。[3]143从而，现实中发生的情况是，紧随公共事业的私有化之后发生的是价格的管制。放松管制或去管制化意味着较少限制或硬性的管制，比如在一些越来越重要的社会管制领域，环境、健康、安全、消费者保护等领域国家干预的理由很少受到挑战。 二、新自由主义背景下管制型国家兴起的原因和特征 20世纪90年代以后，发达市场经济国家管理经济的方式发生了变化，人们用不同的术语描述这种转变前的管理体制和转变后的管理体制。梅乔恩(Majone)用“积极型国家(positive state)”和“管制型国家(regulatory state)”来描述转变前后的管理特征。“积极型国家和管制型国家之间的结构性差异最终可以追溯到两种政府权力源泉的区别上：税收(或借款)、开支和规则制定。具体地方看，这是直接花费公共财政的政策和管制政策之间的区别”。[3]148-149从表1可以看出，作为两种治理模式的积极型国家和管制型国家之间的区别是明显的。 莫兰(Moran)以英国为例，分析了从凯恩斯福利型国家向管制型国家演进的原因[5]26-29： 第一，既有干预模式的衰竭。20世纪最后10年英国重大的经济和制度改革标志着二战后的背景下形成的干预主义国家模式功能的衰竭。亦有进者，英国过去凯恩斯式的干预型国家，确实曾在经济活动中具有决定性角色，旧的干预主义国家的声誉因20世纪70年代的经济危机受到严重地破坏，所以，20世纪80和90年代，撒切尔夫人大力推进民营化运动，她的继任者沿袭了市场取向的改革运动。但是，民营化产生了一些新的问题：许多过去的公共垄断变成私人垄断；许多关系民众日常生活的公用事业服务无法有效地供给，如水力等；或是特许事业出现问题，如铁路事业等；民营化之后，产生了许多“外部性”。正是基于这些原因，需要管制民营化事业。
第二，欧盟的冲击。英国的许多管制措施可以追溯至英国作为欧盟会员国的义务，有三大领域表现得特别明显：工作场所的风险控制；来自工作场所的风险控制，如环境危害的控制与管理；把过去自我管制的系统变成法规控制的层级体制，如金融市场。Majone认为，欧盟也是一种形式的国家，虽然不像英国政府有庞大的官僚系统，也没有可以运用的预算；但是欧盟最重要的执行机构——欧盟委员会却可以运用影响力，直接影响其会员国们。欧盟最有效的影响方式便是扩张管制活动的范围，并将管制决策权力赋予其主要机构，而且可以免除其会员国的预算压力。[4]66 第三，审计(audit)爆炸。审计是检查公司会计账目的技术，好的审计能真实地呈现企业的会计状况。审计爆炸有两个原因：第一，企业内部产生的许多欺诈和错误，影响了总体的经济活动；第二，审计成为一种监督和问责机制，出现在不同的社会领域，如大学、保健、地方政府的审计委员会(the Audit Commission)，以及中央政府的国家审计局(National Audit Office)。 第四，丑闻弊案或者说公司治理的要求。20世纪最后15年，很多管制方面的创新是由丑闻推动产生的。比如，过去专业自主的医疗管制，因为爆发了一系列的丑闻，改变了管制模式；再比如食品安全的管制，因为如疯牛病的危机，成立了食品标准局来进行管制；除此之外，金融市场的管制模式，也改变了过去自我管制的模式。“‘丑闻’一个危机时刻，它意味着旧的假定开始被质疑，既得利益者开始受到新的群体的挑战”。[5]28-29所以，一系列的丑闻的确是改变管制模式的原因之一，莫兰认为这里有一个问题需要回答：为何近些年的丑闻如此普遍？ 第五，风险社会。风险社会(risk society)的观点认为现代工业社会已产生了新的风险，以至于人们无法有效地保护自我，最好的例子是核能问题。[5]29 梅乔恩分析了管制型国家和凯恩斯福利国家的区别，他指出：“一般认为‘管制型国家’起源自美国，它的欧洲背景是模糊的。这种怀疑是可以理解的，因为在凯恩斯福利国家的政治经济学中，法律形式的管制发挥的作用不大。重点行业，尤其是公共事业的国家所有，使得经济管制看起来似乎是多余的。与此同时，虽然社会管制，比如环境和消费者保护，有着极其重大的政治意涵，但与传统的社会政策相比，已经下降到非常低的程度”。[6]1 管制型国家是在更好地处理政治独立和民主问责问题时发展起来的。政治独立和民主问责之间是否可以产生实质性的融合，很大程度上取决于被民主选举出来的政治人物、少数人构成的机构和一般公众之间的关系结构。政治代理人创设独立的机构、明确其法律权威和决策程序、任命重要的人员，实施预算控制。他们同时也监督机构的活动，从而在一定程度上消除信息不对称造成的影响，当这些机构的活动偏离它原来的目标时，政治代理人采取措施使机构回到既定的目标上。政治人物的这些权力“不仅能够为管制机构提供事前的合法性，而且也可以用于设计制度安排以确保透明性和公共问责”。[6]13换言之，在许多发达市场经济国家，因政治和社会机构公信力的下降以及大众对政府机构的质疑，推动了管制型国家的出现和发展，从强调国家机构的透明性和公共问责的角度看，管制型国家具有以下特征：第一，决策制定更大程度上下放给独立的机构而不是由政治人物自己掌握；第二，治理结构(包括单头管理的机构、多头管理的委员会、自我管制的组织等和任命关键人物的方法)的本质在很大程度上决定管制机构独立于政治过程的程度；第三，制定管制机构决策应当遵循的程序的规则；第四，确立政治人物推翻管制机构的决策应当遵循的程序；第五，资源的配置，尤其是管制机构的就业条件，以及在多大程度上管制机构应当由政府进行资助或通过出售管制机构自身的服务来获得资金；第六，通过持续的立法和执法监督、预算过程、司法检查、公民申诉和同行审查等确立事后的监督。[6]13-14 三、管制型国家可能出现的问题 管制型国家的概念来自于对过去的福利型国家在实践和制度治理的重新思考。福利型国家指运用公共所有权(public ownership)、由国家直接供给服务、融合决策和运作功能的手段来进行管理。然而，管制型国家主要意味着革新公共管理，把运作功能从管制中剥离开来，例如民营化；或是分离公共服务的购买者和供给者，例如签约外包；或是在政府部门内区分运作和政策，以及成立执行机构等。这些公共管理改革，都是着重从过去的控制，转变为更多自主权，从过去的官僚机制，转换成管制的工具使用。管制型国家的兴起旨在矫正凯恩斯福利型国家的失误和不足，以及其干预政策在经济和政治上的影响。将过去国有的公用事业民营化，成立管制机构来增进竞争，并防止市场力量被滥用而危害消费者的权益。但管制型国家，和先前的福利型国家一样，也有其自身的缺陷与问题，莫兰指出了管制型国家可能产生的下述问题： 第一，效率问题。管制型国家源自对把市场置于公共控制之下的不满，但管制型国家自然也面临着与市场逻辑的调和问题。管制型国家的本质与市场不相一致，但却要运用市场机制来进行服务供给，所以产生了效率的问题。例如：金融市场的管制模式，过去以矫正市场失灵为主要管制目的，以避免市场参与者的合谋；然而，现在的管制却不再是以竞争最大化为主要任务，而是为防止潜在的风险。 第二，效能问题(effectiveness)。效能指的是管制是否能确实达到经济效用的目的，特别是在管制不断地扩张其广度和深度的情况下。比如，专业机构、金融市场和大学等，其目的不是为了矫正市场失灵和竞争，而是有更广泛的目的，例如，为环境保护设置标准、保护弱势族群不受歧视、保障整个社群不受潜在风险侵害。管制者为了实现管制目标必须直接面对被管制者，但是被管制者和机构必然抵制管制，因为这些管制威胁到他们在市场上获取最大化的利润。越来越多地诉诸法律给管制的效能带来了严重的问题。从本质上看，法律规则必须标准化而且不能轻易地迅速改变，因为在制定和实施法律时必须遵循一定的程序。这产生了一个并非简单地规避法律的问题，而是有时候被称为“创造性服从(creative compliance)”的问题：巧妙地服从法律，但颠覆其精神。比如，被管制的最富有的或最有力的公司，可以运用各种资源避开法规的影响。再者，运用指标和绩效评价进行管制，会促使被管制者不平衡地分配它的资源，忽略了其他方面，例如：医院将重心放在竞争性上，忽视了社会性的一面。 第三，正当性和问责问题(Legitimacy and Accountability)。以英国为例，英国的民主政治和政府的运作以及它的正当性和问责，主要建立在多数表决制(Majoritarianism)和部门责任(Ministerial Responsibility)的基础之上。多数表决取决于政党竞争，根据人民投票结果取得政权；部门责任指政府机关各部门必须向国会报告和负责。比如，梅乔恩认为这些原则中的任何一条都无法与新的管制型国家很好地共融。应该采取“麦迪逊(Madisonian)”式的管制的决策系统，以确保权力制衡，而多数不会凌驾在少数之上。英国的部门责任在传统上是相当个人化的，而在管制型国家中，具有很强的制度性、复杂性，而且通常形成部长相互依赖的网络，所以，法制的设计实在无法跟上管制治理之制度设计。 第四，俘获问题。俘获问题是正当性和问责问题的一种特定模式。许多管制都涉及运用公共权威来控制强而有力的利益团体，而这些团体通常拥有大量的金钱和人力资源。所以，使管制者不受被管制者的俘获是管制型国家必须解决的核心问题。但是，这其中有两种危险：第一，当管制者试图管制复杂的机构时，管制者必须与被管制者长时间相处和接触，结果造成管制者和被管制者最后有了共同的想法，这种俘获问题在美国进行了许多讨论和研究——在美国被管制行业通常会向从管制行业退出的人员提供丰厚的报酬以雇佣他们；第二，管制者在获取被管制者的复杂信息上有非常大的困难度，而且在专业知识上也不如被管制者，例如：在医疗管制上，管制者的专业知识可能不如医生。所以，如果只是仰赖被管制者提供信息，将有可能产生被管制者只提供其愿意被管制者发现的信息，从而产生俘获问题。 第五，资源问题。上面提到的问题的一个显而易见的解决方法是，为管制者提供充足的资源，使他们独立于来自被管制者的专家和信息，但是这样进行管制的成本是相当惊人的。管制型国家的兴起伴随着许多独立特定的管制机构的成立，但与此同时也产生了相当大的管制成本。所以，最好的方式便是将成本转嫁至被管制者身上，虽然，这样能短期解决管制成本大造成的政治问题，但却无法实质地解决管制的资源问题。[5]29-32 莫兰指出了管制型国家存在的问题，事实上，管制自身存在的矛盾可能导致管制战略是自我衰败型(self-defeating)的。如果延续先前的术语，前面讨论过市场失灵、政府失灵，这里关注的则是管制失灵问题。 桑斯坦(Sunstein)提出了管制策略自我衰败的原因，或者说导致管制自我衰败的管制中存在的矛盾和困境，其中包括[7]413-427： 第一，过度管制形成管制不足(Overregulation produces underregulation)。桑斯坦指出，对被管制产业实施极为严格的控制是国会经常采用的一项战略。但是，严格的控制非常典型地取消了成本收益平衡的考量，甚至是任何形式的实质性的权衡取舍。这些控制措施的目标是非常明确的，比如工作空间的安全、清洁的空气和水等等，因此这种严格的控制即使受到管制机构和被管制产业的抵制，即使实施这些管制措施的成本很高，也仍然会实施它们。因为假如空气污染被认为是一个严重的问题，那么实施这些管制就是自然而然的。但是，尽管存在严格的法律标准，在美国许多行为几乎完全没有受到管制的控制。比如，桑斯坦指出，几乎有几百种有毒物质可能构成对人类健康的重大影响，美国环保总署(EPA)只对其中的七种进行了管制，其中五种还是法庭命令的产物。桑斯坦对这种严格管制导致管制不足的原因进行了分析。首先，要从被管制者的力量和顽固不化的充满放松管制的热情的政府官员那里寻找原因，被管制行业会无休止地主张管制措施的实施需要考察新的信息，做出更好地评估，而退出管制措施复杂的法律程序会延误措施的制定和实施。其次，更重要的问题在于严格的管制标准自身。严格的标准使得管制者在采取行动时更为犹豫不决，严格的标准将形成不采取行动的强烈地激励。这种不作为不是因为利欲熏心或无知，事实上，一定程度上反映了他们一个非常合理的观念，法律总是要求他们的管制达到有些荒谬的程度。此外，严格地控制可能导致成本增加、最终降低该行业在世界市场上的竞争力，最终出现关闭的风险。在这种背景下，严格的标准会产生政治上的反对，这种反对可能来自政府之外，也可能来自政府内部。 第二，新风险的严厉管制会增加总体的风险水平(Stringent regulation of new risks can increase aggregate risk levels)。在管制中，另一个问题表现得也很突出，对已经存在的管制对象和新进入的管制对象进行区别对待。比如，汽车产生二氧化碳，电厂释放二氧化硫，许多现存的大楼没有充分考虑残疾人的使用问题，现有的药品对消费者存在潜在的健康威胁。在这些情况下，一般的策略是对新进入者实施严格地管制，而豁免先前已经存在的情况。事实上，这种豁免通常是管制能够被实施的政治前提。这种策略在管制法律中非常常见，它有其明显的优点。管制要求的追溯适用可能成本非常高，改变现有实践的花费非常高昂。但是，很明显的这种区别对待的做法会产生一些后果，比如，将会打击新增资源的出现并鼓励旧有实践的长期存在。这个时候的问题不只是旧风险的继续，而且恰恰会因为管制措施，使得旧风险变得更加普遍和持续更长的时间。 第三，寻求最佳可用技术延缓了技术发展(To require the best available technology is to retard technological development)。不同行业经常会无法采用最优技术去控制环境或其他类型的风险。国会和环保总署经常要求工业领域采取最优可用技术(BAT：best available technology)。BAT战略由对技术创新的渴望推动，但是BAT方法能够破坏自己的目标从而产生管制上的困境。政府通常并不了解何种类型的创新可能会出现，在创新领域企业有着很大的优势。在一定程度上，BAT方法会产生反向的激励，或者说事实上对创新者会产生惩罚效应。此外，BAT方法只应用于新的资源，会提高更新旧设备的成本，从而延缓资本的周转、加剧环境的恶化。 第四，再分配性管制损害了社会经济阶梯底层的人们(Redistributive regulation harms those at the bottom of the socioeconomic ladder)。管制中更为常见的一种做法是再分配。立法者通过法令对他们认为存在剥削的情况或对因一些人具有竞争优势而导致的不公平交易进行控制。比如，最低工资的实施就是基于这种考虑，但是，市场工资和价格取决于很多和道德无关的因素的影响。供给和需求曲线、家庭结构和教育与就业的机会等等都会影响工资和价格。认为再分配措施有效的观点通常建立在一个错误的前提之上，那就是认为其它一切保持不变，而这只是抽象的理论分析中可以成立的条件。认为管制将直接转移资源或创造出事后的胜利者和失败者的观点是错误的。 第五，信息披露的要求可能使人们更加难以知情(Disclosure requirements may make people less informed)。信息披露在很多情况下是非常有价值的。但是因为两个理由，这种做法也具有自我衰败的特征，一是人们处理信息的能力是非常匮乏的，当知道了更多信息后，他们“了解”事物的程度实际上下降了。二是要求信息披露或非常精确地提供信息，有时候会使得被管制者或生产者无法再提供任何信息。比如，如果要求生产者在消除一切可能产生欺骗的效果的因素后再发布广告，那么很可能生产者无法再发布广告。 第六，独立机构一点也不独立(Independent agencies are not independent)。对成立独立管制机构的呼声源自对专家、去政治性的和具有很好执法的技术的人或组织的需要。但是，复杂社会下，这种专家的缺乏一定程度上使得独立机构难以独立。此外，虽然各种政治程序都被用来避免独立机构被俘获，但是独立机构的独立性仍然受到各种政治压力或公众舆论的影响。 从凯恩斯福利国家到管制型国家的变化，以及管制型国家存在的各种难题，很明显地表明，真正解决复杂的现代社会中的实际问题，需要在短期和长期相结合的框架下讨论政治、经济、文化之间的相互促进和相互影响。就理论研究自身而言，对发达市场经济国家政府功能变化的分析说明，我们认识发达市场经济国家不能简单地用管制—放松管制，干预—自由放任等简单的框架去进行分析。 上述对发达市场经济国家从干预到管制的演变的分析表明，虽然管制型国家也面临着各种各样的难题，但是在这种转变中对国家功能的思考，存在很多值得学习的地方。或者说无论是发达市场经济国家还是新兴市场经济国家，都有必要重新思考国家的角色与功能。 从自由放任的态度转向积极的管制治理，从强调自由裁量的国家干预到强调管制的公正性、透明性、专业化、独立性、可信度和问责性的治理体系是值得学习的内容，而不是造成问题的原因。 此外，现代风险社会中，管制的技术性和复杂性大大增强，管制机构应当逐渐地、更多地使用诱因式的管制技术取代过去命令—控制式的管制技术。强调管制过程的参与性，提升整体的管制绩效，是一个重要的发展方向。这种诱因式和参与者的管制从长期的视角看，能够有助于自我调节和管制的形成，甚至在一定程度上有助于信任、平等的公共价值的形成。 四、全球化背景下发展中国家政府经济职能的探索 在讨论政府和市场的关系时，就经济分析而言，可以把与经济活动相关的国家的职能分为三个大的类型：“(1)作为制度(在最广泛的意义上)提供者的国家(建立游戏规则，提供公平竞争的领域)；(2)作为收入分配者和作为‘保险公司’的国家(防止邪恶，分享蛋糕)；(3)作为经济增长推动者的国家(提高幸福感，扩大蛋糕的尺寸)”。[8]279 而从历史的视角看，政府作为经济增长的提供者的职能可以包含以下一些重要方面： 第一，使国家进入“合适的产业”，也即认识到，作为历史的出发点，经济增长具有活动特定性的本质。比如，直观地理解，日本如果只是制造廉价衬衫，而不是廉价的汽车或电子产品，它不可能到达当前的位置。但如果历史地看，当前的工业化国家都经历了一个最初的阶段，这是发展的初始条件，在这一阶段上，任何经济活动只要能够获得足够的利润并且能够正常发展，国家或政府的政策都是会支持的。 第二，“在合适的产业中创造比较优势”。所有成功的追赶富裕国家的战略的一个共同要素是一种信念，即除非国家在恰当的经济活动(除了其他因素外，意味着以技能为基础的而不是以资源为基础的)上创造出比较优势，否则自由贸易并不值得期望。这里存在着一个更根本性的理解，即在世界经济体系中，如果对技能型和非技能型劳动都存在世界范围的需求，那么一个国家可能会锁定在贫穷和非技能化的比较优势中。 第三，对作为基础设施提供者的政府职能的高度强调。这是大多数古典和新古典经济学的“论敌”统一在一起的一个主要认识。和经济中所有其他系统性要素一样，基础设施明显地不被今日的经济理论所关注。比如，新帕尔格雷夫词典中没有基础设施这个词条。基础设施对于扩展市场而言是关键的要素，也是正反馈机制得以建立的高速路。 第四，设定标准是一个非常重要的政府职能。无论是从新古典主义的降低交易成本的视角看，还是从为建立标准化大规模生产构筑基础的演化的视角看，都是如此。今天，对类似移动通信的高技术产品而言，标准设定非常重要。很明显国家在制定法律标准和提供社会美德(对繁荣而言非常重要)方面也发挥着重要的职能。 第五，当有技能的劳动和企业家精神匮乏时，国家有责任提供这两种匮乏的要素。比如，早期的政策措施的目标就在于通过授予有限时间的专有权(专利)、或者出口奖励、税收减免等从国外引入熟练劳动和企业家。在最终的意义上，国家就是一个企业家。没有理由假定在任何时点和任何文化中，都有充足的企业家精神的供给：国家越贫穷，企业家精神就越匮乏。系统中“反向凸角”②的存在，而不是任何的意识形态的偏好，是国家作为资本家或企业家的原因。 第六，国家在创造总需求上负有重要的职能。对逐渐增大的经济蛋糕进行的更好的收入分配为大众市场开辟了道路。诸如设立最低工资等法则，使得工业生产和“福特制”成为可能。19世纪的美国经济学家特别强调政府在提高劳动技能增加工人的市场价值的功能，也即被称为“高工资战略”的政策。“有理由相信，处于‘结构调整’过程中的弱工业化国家经历的经济福利的急剧下降，在一定程度上是因为由国家创造的需求的消失造成的”。[8]282 第七，国家在推动技术前沿发展上发挥了重要的作用，这是通过国家成为对国内产品的高品质需求的提供者，成为对技术上可行的处于边界地带的产品的需求者实现的。这里的重要机制是基础设施项目和战争。1913年松巴特把战争的破坏描述为既是人类创造精神(寻求对短缺原材料的合成替代品)，也是国家组织能力的起点。 第八，对知识的价值和教育自身的强调。科学院、教育、专利法和版权保护、对少数专注于新知识生产的活动的关税保护。 第九，国家的长期目标类似于19世纪美国所说的高工资战略，也就是说把高工资本身视为是一个目标。在这里，经济思维的核心是人及其需要，而不是把人简化为几种生产要素中的一种的“冰冷的均衡”。 第十，对法律制度(强化了上述结构)重要性的理解。比如，18世纪德国经济学家和法哲学家沃尔夫认为，财产权体系有助于“集聚知识和集聚货币的人之间”的动态共生关系，这一体系被视为是一个创造无止境的发展前沿的核心。 根据对政府和市场关系的理论和历史梳理，我们可以得到下述重要认识：第一，良好的经济体制不是在市场和政府之间做出惟一的选择，实际的经济体制必然是市场和政府的某种结合；第二，就静态和动态效率标准而言，市场通常比政府做得好；第三，存在各种各样政府能够改善市场运行的途径；第四，市场力量能够在改善政府的运行上发挥有效作用并减少非市场失灵。 ①“有益品”，它不是一般微观经济学定义的商品而属于公共经济学里公共品的一种。有益品理论最初是由理查德·阿贝尔·马斯格雷夫在1957年的《预算决定的多重理论》(A multiple theory of budget determination)中提出来的，他将有益品定义为“通过制定干预个人偏好的政策而提高生产的物品”，有益品主要是由国家提供的。 ②“凸角”是从战争的专业术语中借鉴过来的。在战争中，“凸角”是用来打击敌人前线的。
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