广西小城镇建设的现状、问题与对策研究，本文主要内容关键词为：广西论文,小城镇建设论文,现状论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F299.22 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2001)02-0087-05
与沿海发达省份相比，广西的农村经济还相当落后，重要原因之一是广西小城镇建设起步晚，发展速度慢，致使乡镇工业无载体，农村剩余劳动力没有“蓄水池”，城乡物资、信息交流没有枢纽，农村经济发展找不到新的增长点。中共中央、国务院最近出台的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，当前加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。因此，广西必须抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，缩小与发达省市城镇化进程的差距。这是当前和今后较长时期广西农村改革与发展的一项重要任务。
一、广西小城镇建设的现状
（一）各级领导对城镇建设问题越来越重视
改革开放20年来，特别是邓小平同志南巡讲话发表以后，广西各级领导对村镇、城镇建设的认识逐步提高，把加快村镇、城镇建设作为刺激经济增长、启动农村市场、为民办实事、实现农民小康目标的重大决策。1996～1997年，原桂林地区领导想群众之所想，急群众之所急，组织黄毛坝村民日夜奋战，通过“宣传发动、划零为整、划整为零、进场建设”四大阶段，投资720万元，拆除旧房92座1050平方米，建成“标准不高水平高，造价不高质量高，面积不大功能大，占地不多环境美”的新房71座8520平方米，首先拉开广西村镇建设的序幕。当桂北地区推出黄毛坝、大凸村等新农村建设典型后，全自治区各县市纷纷行动起来，现在一个大搞村镇、城镇建设的新高潮正在掀起。
（二）广西区位优势明显，经济的快速发展为小城镇建设奠定坚实基础
改革开放以来，广西各个经济区都大力发展现代农业、乡镇企业和外向型经济，经济发展步入快车道，经济实力的不断增强带动了小城镇建设速度的加快，建制镇数量显著增加。从1993年到1998年仅5年时间，全自治区建制镇数量便由316个发展到703个，增加了1倍多。与此同时，小城镇镇区人口发展迅速，据不完全统计，从1991年到1998年，各地小城镇人口大约增加1.5～2倍。
（三）城镇发展初具特色
广西各地根据地理位置、气候条件、经济基础、资源优势等条件来发展小城镇，因而各具特色。如岑溪市的“花岗岩”城镇，北流市的“水泥”、“陶瓷”城镇，容县的“沙田柚”城镇，贵港市的“蔗糖”城镇，桂平市“龙眼、荔枝”城镇，兴安的“葡萄”、“白果”、“柑桔”城镇，阳朔的“风景旅游”城镇，南丹的“锡”镇，平果的“铝”镇，等等。
（四）城镇规划管理逐渐规范，基础设施逐步完善
随着文明程度的提高、规范意识的增强，小城镇的发展逐步摆脱传统沿河岸、沿山坡、沿马路见缝插针的分散建房方式，逐步纳入“城市规划法”、“村庄、集镇规划和建设管理条例”的轨道，逐步做到“统一规划、合理布局、综合开发、配套管理”，逐步加大对城镇基础设施的投入，使基础设施不断完善。如原桂林地区从1995年到1998年，共投入近4亿元搞城镇基础设施建设，修建道路总长321公里，建自来水厂20座，排水管道110公里。兴业县石南镇，近年来投入4600多万元建设过境公路，投入1亿多元建设新街道，投入4亿多元新建小区和进行旧城改造，并建设了八大市场，走出了一条以乡镇企业为龙头，以市场兴城镇，以城镇建设带动经济发展的成功之路。据自治区建设厅村镇处统计，从1995年至1997年，全自治区村镇用于公用设施建设资金11.53亿元，其中自来水投入资金1.95亿元，道路建设投资8.37亿元。到1997年底已铺设自来水管道总长5448公里，受益集镇1058个，受益人口308.64万人，建制镇自来水普及率达82.9%，集镇达62.2%。现有集镇内部道路5066公里，其中普通道路3257公里，高等级道路1754公里；排水管道总长2315公里。
二、广西小城镇建设存在的主要问题
（一）内部管理及管理体制方面的问题
1.对加快小城镇建设认识不足，城镇化观念不强，规划不实。自从自治区人民政府1995年颁发《关于搞好小城镇建设的决定》以来，各级党委、政府对小城镇建设的重要性有了一定程度的提高，各地每次召开小城镇建设会议时领导们总能口若悬河，一二三四头头是道。但是笔者认为，广西几年来的小城镇建设停留在口头上的多，真抓实干不够。由于大多数干部对城镇化这一社会经济发展的大趋势缺乏清醒的认识和足够的思想准备，加之不大懂得城镇规划、建设与管理的专业知识，因此很难从战略高度来重视、理解和研究城镇化问题。“中心城市——中心城镇——一般集镇——普通村镇——多功能居民点”之间相互影响、遥相呼应的多重多元网络，无论是规划还是具体操作都远未落实。1998年底，广西城镇化水平只有21.8%，远低于全国28.62%的平均水平。总之，广西城镇化水平低，城镇规模小，实力不强，尤其是小城镇建设与非农生产脱节，乡镇工业无法起步，新居建设无序，农村剩余劳动力仍找不到“离农”的出路。
2.管理体制没有彻底理顺，造成管理缺位、机构职能虚置、经费紧张、人员大量流失的被动局面。城镇建设管理站（所）既受乡镇党委、政府领导，还受县（市）建设局、规划局领导，甚至有的县党委、政府也参与，使得管理站无所适从，管理工作无法正常开展。
3.管理人员专业素质低。一些地方的城镇管理人员来源五花八门，或是刚从部队转业的复退军人，或是镇干部的家属、亲戚，或是一些从村干部岗位退居二线的老同志。这些人员大多未经过专业培训，对业务不熟，文化水平偏低，难以胜任小城镇建设与管理的繁重任务。
（二）外部存在诸多制约小城镇快速发展的因素
1.优惠政策少，能够落实到实处的更少。应该说上至国务院，下至自治区人民政府这几年制定了不少有关小城镇建设发展方面的政策，但是真正能落实到实处的政策不多，能落实到实处的优惠政策就更少。自治区建设厅于1998年曾先后派调查组到桂东南和桂北地区进行实地调查，了解这些作为建设部和自治区的试点镇享受了哪些优惠政策。然而得到的回答都出奇的一样：没有。实际情况也是如此，自治区人民政府颁发的《关于搞好小城镇建设的决定》中提出的11条优惠政策，能真正落实的只有1条。自治区建设厅确定的4个农村住宅建设点，就有3个被土地问题所困扰。
2.部门之间关系不够协调。小城镇建设涉及的部门多，部门之间的关系不顺直接影响到城镇建设的发展。与建设部门关系不顺最突出的有：土地、物价、交通、工商等部门。土地部门在实施土地管理过程中，土地总体规划与城镇总体规划不衔接，在单独审批建设用地过程中，没有周密考虑与城镇总体规划的关系。物价部门对城镇建设中的某些合理收费动辄以乱收费为由处以罚款甚至没收所收取的费用，导致城镇公用设施的建设与维护资金无法筹措。交通部门对穿过城镇的过境公路只管收费不管建设与维护，建设部门投入到过境公路的建设资金等于无偿使用。工商部门只管收取市场管理费，而对为了繁荣市场所进行的城镇建设不予投入，甚至有的市场还要环卫人员无偿清扫；对于占道经营现象，工商部门收取管理费视为天经地义，而建设部门在自己投资建成的街道上收取从事经营活动的占道费则被议论纷纷。
（三）小城镇建设资金难以筹措
1.各级财政拿不出更多资金用于城镇建设。由于受亚洲金融风波的影响，加上广西乡镇企业长期以来不适应市场需求的矛盾突出，又持续几年出现较大范围的洪涝灾害，因而各级财政实际增收并非人们所想象的那么大，一些地方连按时发工资都有困难，哪来闲暇资金用于小城镇建设？
2.金融部门支持城镇建设的力度不够。由于受90年代初投资过热，一些资金至今还无法收回的影响，尽管现在的金融部门手里有的是钱，但也绝不轻易拿出来用于建设，至于小城镇建设想得到金融部门的支持更是难上加难。据自治区建设厅1998年调查，各地基本上没得到过贷款用于村镇建设，农业银行本来从1994年起每年都有一定的小城镇建设贷款指标，但是由于没有相应的配套措施，且手续繁杂，目前也没有哪个地方得到过该项贷款。
三、广西小城镇建设的对策与建议
（一）必须充分认识小城镇建设对于促进农村经济和社会发展的重要意义
小城镇建设与农村经济建设、社会文明发展的关系是相互依存、相互促进的。哪里小城镇建设得好，有较完善的基础设施和良好的社会环境，那里的经济必然得到快速发展，社会文明程度就高；同样，哪里的经济发展快，文明程度高，那里的小城镇建设成绩就大，面貌就新。
广西的一些老、少、边、山、穷县，之所以长期处于贫困状态，除了历史的、自然的原因外，还有一个重要的原因在于小城镇建设落后，社会结构单一，生产要素配置不合理；或是山大人稀，居住分散，世世代代固守山田的农民因为没有别的去处只能从事千百年来没曾改变过的小农生产和经营；或是因为交通闭塞、信息不灵，导致城乡人员、物资的交流不畅；或是因为缺少第二产业和第三产业，没有就业机会，造成农村大量剩余劳动力和农民闲暇时间浪费。由此可见，村镇建设与农村经济发展的关系，不仅是依存和促进的关系，同时也是相互制约和相互影响的关系。小城镇建设对于农村经济和社会发展的重要意义在于：
1.小城镇是乡镇企业的载体。农村经济要快速发展，农村工业化是必由之路。农村工业化的主要手段是发展乡镇企业，而乡镇企业赖以生存和发展的基本条件是必须有满足企业生产、生活、交通、通讯等要求的基础设施。只有设施配套、功能完善的小城镇和村庄集镇才能为乡镇企业和乡村工业提供生存与发展的基础设施。广东近年来加大小城镇和村镇建设力度，有力促进了乡镇企业和乡村工业的迅猛发展，1997年乡村工业产值达3845.81亿元，占全省国内生产总值的52.6%；而广西同年的乡村工业产值只有396.61亿元，仅相当于广西同期国内生产总值的19.6%。由此可见，小城镇建设对于乡镇企业的发展是何等重要。
2.小城镇是农村剩余劳动力的“蓄水池”。随着农业科学技术的进步和推广应用，随着农业人口和农业劳动力的自然增长，农村劳动力“剩余”问题越来越突出。按每16人中有1人在流动的方法测算，广西每年外出打工的农民在两百万以上。“民工潮”给社会乃至国家经济建设带来诸多弊端。一是民工的盲目“流动”，使相当部分的劳动力资源不是在为经济建设出力，而是在“如何才能找到事情做”的来回奔波中白白消耗掉；二是大量的民工“流动”，给交通运输部门造成很大压力；三是接受民工的地区由于获得廉价劳动力，不断进行“剩余劳动”的积累而越来越富，输出民工的地区由于没有自己的第二、第三产业，靠出卖廉价劳动力过日子只会越来越穷，地区间的贫富差距只会越拉越大；四是民工队伍成份的复杂性给社会造成很多不安定因素。解决农村劳动力“剩余”问题的根本办法就在于加快当地小城镇建设的步伐，大力发展第二、第三产业，创造更多就业机会，这不仅可以为“剩余”劳动力找到出路，更重要的可以借此推动当地经济的健康、快速发展。
3.小城镇是城乡物资、信息交流的枢纽。广西的水果生产从品种到产量可以说在全国名列前茅，但是多年来水果产量的增加并没有给农民带来经济收入的相应增长，主要原因是广西农村缺少一大批功能齐全、设施配套，可以迅速交流城乡物资的集散地——小城镇，导致一些农产品（特别是一些时令水果）生产出来后由于不能及时销往外地而造成经济损失。与此同时，广大农村急需城市支持的物资、产品（如化肥、农药、农业机械等）由于缺少小城镇这一物资交流的枢纽，往往不能及时送到农民手中而影响农业生产。因此，加强城乡居民的联系，保证城乡物资、信息交流的畅通和及时，小城镇的枢纽作用不可替代。
4.小城镇建设是加快乡村城市化的关键。加快城市化进程是人类发展的必然规律，是农村摆脱贫困、走上富裕的必由之路，也是发展社会主义市场经济的客观需要。据有关专家预测，如果在未来20年内，有1亿人口进入大中城市，使大中城市人口达到3.5亿人左右，有3亿左右人口进入小城镇，使城镇人口总数达到7亿人，与农村人口基本持平，即人口城市化率约为50%，便基本达到发展中国家的人口城市化水平。要实现3亿人口进入小城镇的目标，小城镇建设就成为关键。只有小城镇建设好了，农村的第二、第三产业快速发展了，才能创造出数以亿计的就业机会，才能使数以亿计的农业人口由从事农业生产转变为非农业生产而成为城镇非农业人口，乡村城市化才有可能成为未来的现实，而不是一句空话。
（二）实施区域经济发展战略，建设广西特色小城镇
广西各地区的经济基础、地理气候、人文社会、产业优势等差异较大，发展极不平衡。自治区党委审时度势，作出了实施“三大战略，六大突破”的重大决策，其中实施区域经济发展战略被列为“三大战略”之首，可见其地位之重要，这也是引导地区经济协调发展，促进全自治区经济合理布局，提高整体生产力水平的客观要求。
1.以港口经济、海洋产业、高新技术为优势的桂南沿海经济区，建设沿海沿路经济型小城镇。南宁、北海、钦州、防城港地处我国南大门，也是西南出海便捷通道的门户，境内有南北铁路、钦防铁路、南北高速公路、钦防高速公路穿过，大陆海岸东起合浦的洗米河口，西至中越边界的北仑河口，全长1500多公里。海岸迂回曲折，多溺谷、港湾，具有良港条件的有防城港、北海港、龙门港、企沙港、铁山港、珍珠港等。沿海滩涂面积1000多平方公里，是海岸带综合开发利用的主要地带；浅海面积6000多平方公里，海底平缓，少暗礁，风浪小，是理想的渔场和海水养殖基地，盛产世界闻名的“南珠”和各式各样的海产品，正可谓集水陆交通、海洋产品等优势于一身。因此，该地区的经济建设应该沿路、沿港、沿海展开。南北铁路、南北高速路不仅是南北交通的要道，更应该成为带动地区经济腾飞的“经济走廊”；港口、海洋不仅是装卸货物的码头、提供海产品的渔场，更应该成为港口经济、海洋产业和外向型经济的坚实基地。该地区的小城镇应根据这些得天独厚的交通、地理和资源优势来进行规划和建设，以带动沿海地区农村经济的快速发展。
2.以工业主导为优势的桂中经济区，建设工业配套型小城镇。柳州是广西最大的工业基地，也是中南、西南五省区的交通枢纽。柳州工业门类众多，在3000多种工业产品中，有180多种产品列为国家、部、自治区的名优产品。以工业城市柳州为中心的桂中广大小城镇，由于受中心城市的辐射和带动，与其他地区相比，具有明显的产业、信息、交通、科学技术、人才和基础设施等方面的优势，其中产业优势尤为突出。柳州工业正由粗放型向集约型，传统型向专业型、规模型转变，需要进行大规模的产业结构调整，使得为大工业配套的产品加工逐步转移到郊区的乡镇企业，这对于桂中地区众多小城镇来说，是一个难得的发展机遇。
3.以现代农业、乡镇工业和外向型经济为优势的桂东经济区，建设产品开发型小城镇。玉林、贵港、梧州、贺州地处桂东和桂东南，又称桂东经济区。该地区因水陆交通便利、气候适宜、人口稠密、土地肥沃、物产丰富，一些县市的小城镇建设已有一定基础，又与经济发达省份广东毗邻，离香港、澳门特区不远，所以其现代农业、乡镇企业和外向型经济发展较快，综合经济实力居各地区之首。该地区的小城镇建设应根据本地经济特点和产业优势，抓住有利机遇，加大基础设施投入，发展具有地方特色的产品开发型小城镇，如蔗糖城、化工城、水果城、水泥城、陶瓷城等。
4.以旅游业为优势的桂北经济区，建设旅游商贸型小城镇。桂北是广西以旅游业为优势的经济区。境内除了有“山水甲天下”美誉的历史文化名城和著名旅游胜地桂林，还有“山水甲桂林”的阳朔，还有资江的漂流、龙胜的温泉、兴安的灵渠、猫儿山的云海等众多具有旅游价值的自然景观和名胜古迹。桂北的旅游资源大多属于得天独厚的自然风光，主要特征是多峰林，多溶洞，且峰林多从平地拔起，嶙峋突兀，峰林之外或有江河相间，山浮水映，奇秀多姿。该地区小城镇的规划和建设应围绕以桂林山水为重点的旅游线路展开，使之能最大限度开发境内的旅游资源。同时，又要采取最有效的措施保护好这一地区特有的自然风光，创造与自然风光一样优美的人文环境，带动相关产业乃至整个农村经济的快速发展。
5.以种养和矿业为优势的桂西经济区，建设种养和矿区经济型小城镇。河地、百色地处桂西和桂西北，被称为桂西经济区。该地区由于自然条件和历史等原因，其现代农业、乡镇企业和外向型经济的发展从整体上看暂时还比不上沿海和桂东经济区，农村经济以种养经济为主。但是，该地区的矿产资源相当丰富，有锡、铅、锌、金、银、铜、铁、煤、锰、铝、水晶等矿藏几十种，其中锡蕴藏量居全国首位，铝、铅、锌、锰等矿藏的蕴藏量也是全国较高地区之一。有矿产资源的小城镇，应围绕着如何开发利用矿产资源，带动地方经济全面发展的思路来规划和建设。以种养为主的小城镇，应围绕着如何促使种养业由分散式经营向规模化、专业化经营转变的思路来规划和建设。南昆铁路和其它交通要道沿线，有条件的地方，完全可以开辟诸如“万亩果园”、“万亩菜园”、“万头猪场”之类的种养基地。
上述小城镇建设的五种模式是从实施区域经济的战略高度来提出的，但是由于经济区内部的各县、乡、镇的经济条件、资源优势等存在差异，因此，在小城镇实际建设过程中还应从本县、本乡、本镇的具体情况出发，制定出符合当地实际，最能促进当地经济发展的小城镇建设和发展规划。如处在中越边境上的小城镇可以发展为边贸型城镇，地处南宁、北海、梧州等中心城市郊区的小城镇可以发展为工业配套型或商业贸易型城镇，离柳州市较远的乡、镇也可以发展为种养型城镇等。此外，还要有重点的发展现有基础较好的建制镇，将其逐步建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全自治区城镇化水平有一个明显提高。
（三）坚持用改革的办法解决小城镇建设中存在的问题，充分运用市场机制协调各种关系、完善相应措施，促使小城镇建设健康快速发展
1.繁荣农村经济，壮大城镇实力，为小城镇建设奠定物质基础。小城镇建设既要靠政府支持、政策引导，但最终决定因素还是取决于当地经济的发展。为此，应该紧紧围绕经济建设中心和社会发展目标，抓好以下工作。一是与乡镇企业的规划和发展相结合，规划和配套建设好工业小区，积极引导乡镇企业相对集中，连片发展，取得规模效益，即做到“以工兴镇”。二是与农业产业化相结合，认真规划建设好各类农产品基地、农业科技示范区和农业专业市场，为推动农业产业化创造条件，即做到“以农兴镇”。三是与第三产业相结合，积极兴办科教文卫公共设施和旅游、商业贸易、专业市场等各类社会服务设施，促进小城镇的繁荣，即做到“以副兴镇”。
2.自治区人民政府和各级地方政府还应制定或完善有利于小城镇发展的相应政策措施，充分发挥政策措施的导向作用。小城镇建设面广量大，单纯依靠政府来投资小城镇建设的想法是不现实的，也是不可能的，政府应充分发挥其政策措施的引导作用，不仅要制定各种优惠政策，还应出台一些便于操作的措施或办法，包括行政管理政策措施、经济政策措施、市场政策措施、户口及农民进城政策措施、计划生育政策措施、市镇建制政策措施、执行国家政策的政策措施等内容，真正起到用政策措施去鼓励和吸引企业、个人及外商以多种形式参与小城镇基础设施的投资、建设和经营的作用。
3.财政金融部门要拓宽服务领域，积极参与和支持小城镇建设。财政金融部门首先要加大职能转变力度，逐步由市场配置资源的盈利性和竞争性向满足社会公共需要的方向转变，切实把职能定位于保证社区、市镇的公共产品和服务的提供上，不断提高财政金融对政权建设、教科文卫事业尤其是城镇基础设施的保障能力。其次要拓宽筹资渠道，加大投入力度，各金融部门要适应小城镇发展需要，及时调整资金投向，每年应安排一定比例的小城镇建设中长期贷款，并通过抵押、财政贴息等形式，增大对小城镇基础设施和企业项目的信贷支持力度。
4.进一步加强新建城镇的规划工作。无规划或虽有规划但不按规划建设是广西小城镇建设长期以来没有得到很好解决的问题。要想从根本上改变沿河岸、沿山坡、沿马路、见缝插针分散式建房的城镇建设模式，必须重视规划工作，必须依照《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》，高起点、高标准地做好小城镇的规划工作。有了规划就应该严格按规划建设，坚决纠正每届政府都有每届政府的规划，谁当书记、镇长，应按谁的旨意建设的错误做法。
5.理顺部门关系，抓好综合协调，为小城镇建设提供良好的外部环境。小城镇建设与发展是一个系统工程，牵涉到社会的方方面面，如果认为小城镇建设是块“唐僧肉”，谁都想从中分得一口，这个地方的小城镇建设必定无法搞好。要理顺部门之间的关系，关键是地方党政领导在局部利益与整体利益发生冲突时，必须服从整体利益；当眼前利益与长远利益出现矛盾时，必须服从长远利益。
[收稿日期]2000-12-15
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