试论民族自治地方获得利益补偿的权利，本文主要内容关键词为：民族自治论文,试论论文,权利论文,利益论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就中国西部民族地区的工业化而言，总体上来说具有这么几个明显的特征：一是外部力量发动；二是政府投资发动；三是重工业主导；四是低效。西部地区这种“外部嵌入式的以政府投资发动的重化型”的工业化，带来了许多不良后果：导致了严重的二元经济结构，使工业化和城市化相分离，各产业间缺乏有机的联系和协调，加剧了生态环境的恶化[1]。正如我们所知，西部民族自治地方的生态环境面临着巨大的压力，而民族自治地方获得利益补偿的权利正是弥补目前生态压力并加大生态治理力度的有效措施之一，本文将对这一制度作初步的探讨，以期该项法律制度的运行能促进民族自治地方经济和社会的全面进步。
一、对民族自治地方进行利益补偿的必要性分析
（一）资源开发给民族自治地方带来不利影响——以水电开发为例
我国已经进入了一个快速开发水电资源的时代，因为我国经济快速发展和人民生活水平提高，能源安全成为国家安全的大问题。优先发展水电是我国的能源发展战略，但是水电开发涉及到对民族自治地方的利益补偿问题。因为在民族自治地方进行的水电开发给当地群众的生产和生活带来严重影响，主要包括如下一些方面：
一是土地没有按等价交换的原则赔偿给民族自治地方的移民，造成的物质上的损失。例如，根据广西社科院的李甫春教授所作的调查，在水电开发的土地补偿问题上，按淹没前三年平均每亩年产值，水田补偿9倍、旱地补偿8倍，广西、贵州两省区耕地平均每亩水田补偿8406元，常耕旱地每亩补偿4756元。然而，这种赔偿标准的计算方法还具有浓厚的计划经济色彩，即用行政手段定价而不是由市场决定价格[2]。按李教授的推算，即使是这样的补偿标准，农民仍然无法在迁入地购得面积和质量类似的地块。
二是有可能影响当地少数民族的文化权利的实现，使当地少数民族特有的民族文化面临消失的危险。文化权利在国际人权体系中构成特定的类别，规定在《世界人权宣言》第27条、《公民权利和政治权利国际公约》第27条和《经济、社会、文化权利国际公约》第15条中。文化权利的一个重要方面就是少数人群体（包括少数民族）保持其文化特性及固有的生活方式的权利，这一权利可以定义为提供适当方法，包括差别性待遇，以使少数人有别于人口居多数的特征和传统得以保留，确保少数人的权利得以实现。
然而，我们目前所进行的水电开发则使少数民族的文化权利受到一定的影响。以即将建设的怒江水电站为例，少数民族人口的比重达92.2％，有傈僳族、怒族、独龙族、普米族4个特有民族，至今还保留着刀耕火种、人背马驮等原始生产方式和纹面部落等原始社会痕迹[3]。傈僳族的艰辛迁徙，怒族、独龙族可歌可泣的创造精神，使怒江大峡谷成为一个世界瞩目、色彩斑斓的人类文化公园。生活在江边，是怒江人最基本的生活状态。怒江最主要的交通要道是沿江公路，江边也集中了怒江州主要市区县城的建筑，甚至怒江最好的水稻种植基地也在江边。怒江是一个多民族聚集的地方，也是民族习俗、民族风情保留得比较完整的地区。一个民族的存在依赖于一定的地域与环境特征，移民很可能导致一个民族文化的消失[4]。对于怒江边的这些少数民族而言，生活在江边是他们的文化特性和固有的生活方式的载体，如果因水电站建设而要求他们搬迁，则很可能会影响到他们文化权利的实现。
三是水电站的建设很可能会给生态环境造成严重破坏。水库蓄水淹没原始森林，涵洞引水使河床干涸，大规模工程建设对地表植被的破坏、和水电建设配套的新建城镇和道路系统对野生动物栖息地的分割与侵占，都将改变和影响西部地区已日益缩小的原始生态区和原始生态系统，威胁生物多样性的存在和野生生物物种的生存，加剧生物物种的灭绝。仅以正在修建的瀑布沟电站为例，库区淹没涉及四川雅安汉源、石棉和凉山州甘洛这3个县，共21个乡（镇），包括汉源附近大渡河河谷地带最富庶的农业区，动态移民约10至15万，如果这些移民就地后靠安置，将给库区的生态环境带来沉重的压力和严重后果。
如上所述，水电开发给民族自治地方带来了难以估量的影响，其他形式的资源开发同样存在着类似的可能和风险，为了弥补这些风险和损失，有必要对民族自治地方进行利益补偿。
（二）国家的矿产资源所有权与民族自治地方对土地的权利之间存在冲突
我国《宪法》第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。第10条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
根据宪法的以上规定，国家对矿藏等自然资源拥有所有权，可以授权或委托相关的公司或企业对这些资源进行开发，这是国家进行经济建设与整体发展的需要，也是有宪法根据的。但是，针对国家在民族自治地方所进行的自然资源开发来说，民族自治地方的群众享有对自然资源所在地的土地的所有权或使用权，这同样是有法律规定或被习惯权利所认可的。这种因为不同权利主体对空间层次不同的自然资源同时享有权利而产生的利益冲突不可避免，因此，国家授权的公司或企业在开发民族自治地方的自然资源时，应当对民族自治地方做出及时、充分、有效的补偿，并对当地群众未来的生产和生活给予必要的安置。
（三）民族自治地方为国家的生态平衡和环境保护付出了巨大的牺牲
民族自治地方的少数民族在长期的生产和生活中，逐渐形成了一种与当地环境休戚与共、和谐共处的关系。在许多民族的习惯法中，都有与环境保护相关的内容。以狩猎民族鄂伦春族为例，事实上，鄂伦春族的狩猎是有意识地维持生态平衡的。鄂伦春族的冬季围猎一般不超过三个月，然后迁移他处，打猎时禁止打动物的幼崽等都已经成为鄂伦春族关于狩猎的习惯法。同时，鄂伦春族的成年男子组织成了“护林队”来保护当地的森林，对大兴安岭的环境保护做出了重要贡献。类似的例子还有很多。但是，自1958年开始，大兴安岭林区全面开发，10万林业、铁路大军开进林区，建起了大批林场、铁路车站和工人住宅，带进去了采掘、农耕、工业经济文化，一些干部和工人及其家属对当地动植物掠夺式的猎取和采集，使野生动植物及其赖以生存的生态环境遭到严重破坏，民族结构和产业结构发生了根本性的变化，对鄂伦春族的狩猎生计也产生了直接影响。
中央实施西部大开发战略以来，针对生态建设工程“投入高，周期长，范围广，见效慢”的特点，许多专家学者、政府官员基本上对建立生态补偿机制的重要性和紧迫性已达成共识，建立生态补偿机制成为影响我国西部生态环境建设成败的重要因素之一。
二、民族自治地方获得利益补偿权利的法律依据
（一）原则性规定：我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。新修订的《民族区域自治法》第65条和第66条的规定可以说是对前述宪法规定的落实，其中包括，国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿；民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的，国家给予一定的利益补偿。《民族区域自治法》的相关规定，确认了国家对少数民族的利益补偿义务，同时也规定了民族自治地方获得利益补偿的权利。同时，《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》第8条中明确规定国家使用征收的矿产资源补偿经费时要优先考虑原产地的民族自治地方。这些规定都是民族自治地方获得利益补偿权利的原则性规定。
（二）具体规定：为了国家和社会公共利益的需要，国家经常要征用公民、法人或其他组织所有或使用的财产，此时需要给利益受损者以充分的补偿。例如，《森林法》第8条第2款规定，国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。第9条规定，国家和省、自治区人民政府，对民族自治地方的林业生产建设，依照国家对民族自治地方自治权的规定，在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益。再如，《草原法》第38条规定，进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。第39条规定，因建设征用集体所有的草原的，应当依照《土地管理法》的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。
此外，在公众环境意识日益提高的当代，对公众因环境保护活动的参与而受到的损害应当给予补偿，以保护和鼓励公众维护环境平衡与可持续发展的积极性。如《野生动物保护法》第14条规定，因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》也适用于民族自治地方，明确规定了粮食和现金补助的标准和期限。以上这些法律法规以及相关的政策措施都是民族自治地方获得利益补偿权利的具体规定，与上述的原则性规定一起构成民族自治地方获得利益补偿权利的法律依据。
三、国外关于土著社区利益补偿的法律规定
（一）借鉴加拿大的经验
20世纪70年代以后，加拿大重视解决印第安人的土地要求，政府与印第安人达成了第一个解决土地要求的协议《詹姆斯湾和魁北克北部协议》。该协议允许政府在保留地设立大型水电工程等开发项目，但政府要对这一地区的土著民族提供巨额补偿。协议确保了土著居民的生存经济部门和狩猎的权利，当地土著居民主要是印第安人的克里族，强调了要把地方服务部门的行政管理向克里人移交以及财政补助要用于设立生产性的现代部门[5]。这样，不仅克里人的传统经济生活得到保护，他们一年内至少可以从事4个月的传统经济生产，还能从“收入保险专款项目”中得到现金补贴。结果使得大约1000个生产单位（4000多人）享受这一补贴，占詹姆斯湾克里人的60％。据1981—1982年的统计，每户人家从这一补贴中得到的现金高达10000加元，十分可观[6]。这得益于麦吉尔大学人类学系的一批民族学家所拟订的PAD计划，即对詹姆斯湾土著民族进行研究的发展人类学计划，其所提出的能为克里人谋长久利益的开发计划被魁北克政府所采纳，因而才有以上协议的诞生。此后，魁北克省政府同当地土著人又通过协商谈判达成并签署了两个重要协议，即1998年的《苏洛瓦协议》和2004年的《共同开发全面协议》。此外，还有许多小的项目协议和补充协议。这些协议的主要内容，规范了魁北克省政府、开发业主和土著人在自然资源开发项目中的权利和利益关系。
（二）澳大利亚皮尔巴拉地区经验的借鉴
自20世纪60年代以来，哈默斯利钢铁控股有限公司一直从事自然资源丰富的皮尔巴拉地区铁矿石的出口。虽然土著人口仍然聚居于依靠福利的地区，但公司对熟练劳动力的需求导致非土著人大量涌入土著地区。土著群体开始反对开发新矿，要求就公司在传统土地上展开的活动举行讨论。1992年，哈默斯利钢铁控股有限公司设立了土著人培训和联络机构，目的是提供就业培训，扩大该地区的企业发展并改善基础设施和生活条件，同时保存土著遗产和文化。
截至1997年，古玛拉土著公司与哈默斯利钢铁控股有限公司签署了开发新矿的合资企业协议。土著男子将接受培训，学习操作机器，而且服务可以承包给当地社区。为达到这些目的，哈默斯利钢铁控股有限公司出资金额超过6000万澳元[7]。
（三）美国雷道矿场的经验
20世纪70年代，阿拉斯加西北部的因纽特人成功地阻止了柯明柯股份有限公司在雷道矿场开采锌铅矿的意向。经过几年的谈判后，阿拉斯加西北土著协会同柯明柯股份有限公司于1982年签署了一份准许继续开采的协议。柯明柯股份有限公司同意：采用矿区使用费形式为因纽特人支付补偿金；让阿拉斯加西北土著协会的代表加入咨询委员会；雇佣土著人以保护环境。在税收方面，雷道将在24年内向西北极地地区支付7000万美元。
截至1998年，柯明柯股份有限公司已在技术培训方面投资880万美元，几乎全部用于受雇于本项目的阿拉斯加西北土著协会股东。阿拉斯加西北土著协会也对生计活动的影响和减少排放物流入溪流的强制性措施进行监测。柯明柯股份有限公司维持灵活的工作时间表，这使因纽特人能够继续保持他们的传统生活方式[8]。
以上几个例子说明，很多发达国家的政府采取有力措施保障宪法规定的土著人拥有的权利得到实施、开发项目必须吸收土著人参与决策等方面的权利得以实现。其核心，是规定当地土著人的传统生活方式必须以恰当的方式加以保留，并在自然资源开发中应该获得相应的利益份额。
四、民族自治地方获得利益补偿的权利的完善
基于以上对民族自治地方获得利益补偿的权利的分析，本人认为，该项权利的具体完善途径应包含如下几个方面：
（一）扩大利益补偿制度的适用范围
前述几项法律中规定的对民族自治地方进行利益补偿的范围过于狭窄了，不利于调动民族自治地方的生态环境保护的积极性。因为民族自治地方的各种经济主体生活在我国重要的大江、大河的源头，与其息息相伴，他们与当地的生态之间存在着事实上的“习惯法权”[9]。因而对西部地区的生态环境进行保护，主要应依靠民族自治地方的力量，主要是各种经济主体。而在一国之内，各种经济主体在自然资源权属及开发中所形成的利益分享中的次序是不同的，在这种次序关系中民族自治地方的居民应优先受惠。优先受惠的依据和基础是民族自治地方居民与所在地资源的自然关系并衍生的习惯法权。国家在对民族自治地方开发资源，从国家生态环境整体利益出发提出的资源保护以及从民族自治地方输出资源，都将直接影响到民族自治地方居民对其所在地资源的利益实现的可能性。国家的利益补偿制度反映的是当地居民对自然资源存在的优先受惠权要求，是对优先受惠权实施不充分的补偿。
基于以上认识，建立完善合理的利益补偿制度乃当务之急。我们认为首要的是要完善利益补偿制度的适用范围，具体立法建议如下：
1.增加规定民族自治地方对资源保护做出贡献的，国家也要给予一定的补偿。以野生动物为例，对野生动物的保护包括对野生动物自身的保护和野生动物栖息地的保护，民族自治地方对野生动物保护做出贡献的，比如，青海的民族自治地方为藏羚羊的保护付出了巨大的牺牲，做出了突出贡献，国家对此也要给予一定的补偿。同时，这项以“开发者付费，受益者补偿，破坏者赔偿”为原则的制度也应适用于少数民族为野生植物保护、文物保护、历史遗迹保护等自然资源和文化资源保护方面做出贡献的情形。只有这样，才能调动少数民族进行环境及资源保护的自觉性，在生物科技时代到来的时候，使少数民族地区的资源优势转化为生物科技优势、产业优势，也只有这样，少数民族地区的跨越式发展才能变为现实，才能极大地推动少数民族的经济权利的实现，从而进一步推动少数民族发展权以及其他各项人权的实现。
2.《民族区域自治法》关于利益补偿的相关规定的具体内涵应进一步明确，主要应包含如下几个方面：
（1）水资源保护。上游地区水资源保护的投入和损失与下游地区的无偿收益存在矛盾，因而上游地区有权要求为其对水资源保护的投入进行利益补偿。我国重要的大江、大河的上游都是民族自治地方，因而这些方面的立法应充分考虑到民族自治地方的实际需要。
（2）土地保护。保护土地，防止土壤流失，土地沙化，改变土地墒情是当前生态环境保护的突出问题，尤其是在我国西部民族自治地方。为达到这一目标，民族自治地方必然要放弃一些现实的既得利益，对他们的利益进行补偿是必须的。这也包括传统农业向有机农业的转变。以生态环境保护为目的，放弃使用有毒的残留杀虫剂或无机化学肥料，而改用有机农业生产，应对该主体提供技术支持，分担其成本投入和补偿其市场损失。
（3）草地、灌木林、河滩或重要湿地的保护行为。这项措施主要包括：①为保护环境脆弱的草场而禁牧或限牧措施；②防治牧草的病虫害的投入；③建立的重要湿地若属于集体土地应予以补偿；④因保护湿地而使周边政府、单位、居民承担的与湿地保护相应的特别义务（作为义务或不作为义务），从而承担的额外成本或发展权的丧失，或收入的减少；⑤因保护湿地不得利用湿地水源等，从而丧失灌溉水源或饮用水源等[10]。
3.因生态环境保护而导致发展权的丧失。发展权是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现[11]。如果民族自治地方因生态环境保护而使其发展权受到损害，那么民族自治地方有权要求获得利益补偿。与土地保护对民族自治地方的影响相反，这是对民族自治地方可得利益的损害。
在美国，政府每年花巨额资金补偿那些城乡接合部面临强大发展压力的土地因放弃商业化应用而丧失的利益，目的是使它们保持原有的环境状况。这是对不动产利益减损而进行的补偿。在我国土地同样存在着集体土地和个人土地使用权问题。因生态问题而使土地增值受到限制的应予以补偿。比如，为确保“西气东输”工程地下输气管道的安全，在这些输气管道经过的地方，限制农民所耕种的植物的种类，因而使农民的利益受损，因缺少相关规定农民的利益损失无法得到补偿，对于农民利益的损失，“西气东输”工程的运营公司应给予补偿。
4.规定企业的社会责任条款，即民族自治地方的企业在经济开发过程中，对生态环境的损失所给予的经济上的补偿。目前，西方发达国家越来越重视企业的社会责任，环境保护是其主要内涵之一。企业承诺通过环境保护等“额外义务”，致力于提高员工及其家庭、当地社区以及整个社会的生活质量来支持可持续发展。具体来讲，就是通过努力，在公众中确立一种积极的声誉，在有益于企业的长远发展的同时创造出一种竞争优势。这种价值理念也应体现在我国的民族自治地方的企业立法上。这种补偿应当带有普遍性，只要其开发行为对生态环境造成负面影响，即予补偿，这种补偿一般以税、费的形式体现，不同于一般意义上的环境污染损害赔偿。
（二）利益补偿制度的实施机制
民族自治地方获得利益补偿权利的实现方式我国目前的补偿措施主要集中在资源开发和生态保护方面，主要在《森林法实施条例》和国办发[1986]56号文件等相关法规和文件中有一些规定[12]，还需进一步完善，主要体现在如下几个方面：
1.设立补偿基金。
（1）设立生态环境利益补偿基金项目，按照前述的生态利益补偿范围分为不同的项目：野生动植物保护，草地、湿地保护，土地保护（包括防沙治沙），有机农业资助，发展权补偿，等等。
（2）补偿资金的来源：生态环境利益补偿资金首先来源于环境税，国家应对一切与生态环境有关的开发与利用行为征收环境税，如与野生动物有关的经济贸易、矿产资源的开发和利用，森林的开发和利用等；其次是依《环境保护法》所得的罚款、没收所得；第三是财政拨款，中央和地方各级政府每年从财政预算中拨付出部分资金用于生态补偿；第四是社会资金，即非政府组织、社会各界为生态环保的捐助资金，其中可以包括设立环保彩票的收益，该资金的使用可以视具体情况的不同予以区别对待[12]。
2.开征环境税。
西部民族自治地方的环境问题日益突出，主要表现在：一是经济结构粗放。二是过度采伐、放牧，破坏了植被资源，造成生态恶化，自然灾害频繁发生。三是水土流失问题严重[13]。四是荒漠化严重。中国已经成为荒漠化危害最为严重的国家之一。我国荒漠化土地面积已达262万平方公里，占国土面积的27％，并且每年还以2460平方公里的速度扩展[14]，五是水资源紧缺。
环境税，也称生态税、绿色税，通常的做法是将在特定环境问题中使用的税收定义为环境税。各国环境税收制度的基本内容通常都由两部分构成：一是以保护环境为目的，针对污染、破坏环境行为而课征专门税种；二是在其他一般性税种中为保护环境而采取的各种税收调节措施，包括为激励纳税人治理污染、保护环境所采取的各种税收优惠措施和对污染、破坏环境的行为所采取的某些加重其税收负担的措施[16]。
我国环境税也应包含前述内容，具体要素主要有：环境税的纳税人；征收对象（是开发利用自然资源的行为还是有污染的产品）；在全国范围内制定统一的环境税标准，并且要高于治理污染的费用；减、免税的条件；环境税的用途主要应用于全国范围内尤其是西部民族自治地方自然资源开发的补偿与环境污染的治理，等等。
3.补偿的程序。
我们历来倡导程序法与实体法同样重要，对于民族自治地方获得利益补偿权利的立法也不例外。补偿的程序是保证补偿制度落到实处的前提之一。一个完善的获得利益补偿权利的程序立法应包括如下一些内容：（1）补偿程序的启动。包括两个方面，自然资源开发企业的主动补偿与民族自治地方在对环境保护做出贡献时的申请补偿。（2）补偿的标准应采用国际上通行的充分和有效的原则。充分是指在与受影响群体充分协商的基础上，补偿应至少能使移民的生活水平不低于迁移之前，并对其未来的生产生活做出恰当的安排；使自然资源开发地的生态环境不因开发受到不应有的影响，并对资源及环境的恢复做出适当的考虑；使对环境保护做出贡献的自然人、法人或其他组织能收回其因环境保护所付出的成本、弥补可得利益损失并有适当的利润，等等。（3）补偿的方法包括货币补偿、实物补偿和股份制等几种方式。（4）补偿的时限应考虑民族自治地方的具体情况，进行及时补偿。（5）补偿的救济措施应包括协商、仲裁与诉讼。尤其重要的是赋予司法机关对民族自治地方获得利益补偿权进行监督的权力，切实保障民族自治地方的政治、经济、文化自治权的实现。
（三）利益补偿制度的配套机制
在自然资源开发过程中积极地录用民族自治地方的人员参与开发活动，使他们进入这种新的经济活动必将逐步实现人的现代化，也是“以人为本”思想的具体实践。有些建设项目的经营者往往觉得从沿海发达地区雇佣汉族劳动力在工作效率和业绩方面效果好、成本低、容易管理，但是这种想法只计算了账面上的经济成本，忽略了“当地人参与”这个重要问题，没有计算社会成本和政治成本[17]。其实这种做法是缺乏远见的。实践证明，优先录用当地工作人员有利于开发项目的顺利进行。
例如，二滩电站亏损数亿元，其根本原因便在于利益主体间未能形成良好的协调关系。多元利益主体间利益的合理协调才可能促成水电工程进展顺利，发挥效益，从而最终保障国家利益的实现。就投资方而言，在市场竞争条件下，其核心在于降低工程成本，使电站具有较强的竞争力；对于地方政府而言，发挥水电工程对当地经济的推进作用、带动地区经济与社会发展是其根本利益所在；对于移民来说，水电工程开发迫使他们迁居他处，影响他们的生产、生活，甚至影响民族群体的发展，也直接涉及他们未来生产、生活的安置问题。对安置工作要有合理的投入，才能保障移民的正常发展和企业的良性运转[18]。这说明，没有处理好移民与工程之间的利益关系，工程项目的开发很难获得成功。
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