从绩效预算到绩效预算管理
——基于理论与实践的分析
[美]何达基
(堪萨斯大学 公共事务管理学院，美国 劳伦斯)
[关键词] 绩效管理；绩效预算；绩效预算管理；行政改革；制度理论
[摘 要] 本文构建了一个多层次制度主义框架，用其分析不同国家几十年来的绩效预算实践与挑战。基于理论与实践分析，提出一系列应对制度和组织障碍的策略。通过用绩效预算管理来代替绩效预算这个专业术语，提出应将多年期预算规划、财政风险评估、政策计划、部门预算周期、项目预算周期、利益相关者的参与、常规性支出审查以及绩效审计更加紧密地结合在一起，这将有助于帮助政府应对长期财政挑战，以便更好地应对公众要求政府少花钱多办事的压力。绩效预算是一种制度变革。绩效预算影响预算执行过程和部门内部资源分配。很少有实践会机械地将绩效与预算分配结果关联起来。绩效预算不一定会取代传统的条列单项预算。
绩效预算主张将绩效信息纳入预算决策和资源分配，此项改革可以追溯到20世纪初，起源于当时美国市政联盟、人口普查局及纽约市政研究局倡导使用城市统计和成本会计信息来提高政府支出和项目运作的效率和效益(Fox 1977；Williams 2003, 2004)。这些城市的努力后来影响了上世纪30年代美国联邦预算改革，更加强调经济性和效率性，呼吁更理性和更系统的行政与预算实践(Kahn 1997; President’s Committee on Administrative Management 1937)[注] 由威廉·霍华德·塔夫特总统建立的经济和效率委员会，助推了将市政层面的绩效导向思维转化到联邦的绩效预算实践中去。见美国总统提交给国会审议预算的信息(Sen. Doc. No. 1113, 62nd Cong., 3rd sess.)；美国总统传达经济和效率委员会报告的信息(House Doc. No. 125, 62nd Cong., 3rd sess.)；美国总统关于政府经济和效率的信息，两卷(House Doc. 458, 62nd Cong., 2nd sess.) ；国家预算的必要性(House Document No.854, 62nd Cong., 2nd sess.)。 。
然而，早期的改革并未明确阐述项目数据、绩效分析和预算分配之间的联系。直到20世纪40年代末，美国联邦政府第一届胡佛委员会才正式定义了绩效预算(Lederle 1949)。从那时开始，美国联邦、州以及地方政府实施了多项绩效预算改革(Burns and Lee 2004; Cope 1987; GAO 1997; Hayes et al. 1982; Lee 1991)。从1960年代到1980年代，其他发达经济体如英国、澳大利亚和新西兰也开展了类似的改革，在关键性的改革思想方面起到了引领作用(Rose 2003; Spiers 1975; UN 1965)。过去二十年里，许多国际组织也积极地将绩效预算引入发展中国家，不过这些国家的行政能力与制度设计同西方发达经济体还是存在诸多的不同(Asian Development Bank 2006; Robinson 2007)。直到新世纪之交，绩效预算改革虽然取得了不同程度的成功，但同时也面临着许多众所周知的挑战。尽管如此，绩效预算的理念已经在全世界广泛传播，并被各国大力践行(Andrews 2005; Curristine 2005; Gupta 2010; OECD 2007,2014; Raudla 2012; Robinson and Brumby 2005)。
本文将从多层次制度主义视角去考察绩效预算几十年来的实践及其相关挑战。研究发现，绩效预算对许多国家的政治拨款过程并没有产生重大影响，因此，本文提出一系列战略性方案，来应对制度层面和组织层面的挑战。本文指出，有必要重新定义绩效预算实践，采用绩效预算管理(Performance Budget Management，PBM)的概念，以凸显绩效预算作为一个行政系统工具的特点。这样才有助于确保理论与实践的一致性。同时，在讨论绩效预算管理的重要组成部分时，本研究建议将多年期预算规划、长期财政风险评估、政策计划、利益相关者的参与、常规性支出审查以及绩效审计同部门和项目预算周期整合起来。这样定义的绩效预算管理，有助于帮助中央和地方政府缓解长期面临的财政压力，也有助于更好地回应公众对政府多办事少花钱的期盼。
一、绩效预算理论
公共行政理论至少有两个主要目的：一是概括与公共行政有关的政治、社会和组织现象；二是解释这些现象之间的关系以便激发设计出有效的政策和项目，并采取建设性的行为来推动公众共同利益。基于这些目的，绩效预算过去的研究可以概括为：概念的研究，即对不同的绩效预算实践加以描述和分类；解释理论，即探讨绩效预算为什么会被采用，什么因素导致它的成功或失败，以及如何在不同政治和组织环境中去推行。
⑤要增加对违反水土保持相关法律法规行为的惩罚力度，增加建设和施工单位的违法违规成本。目前存在着违反水土保持法律法规成本过低的情况，很多项目只是在验收前付少部分费用补做水土保持监测报告等材料，对其挪用、占用了较多的水土保持经费却没有给予适当的处罚。所以，要进一步加强对违反水土保持相关法律法规行为的打击力度，加大生产建设项目违规成本。
(一)过去的绩效预算概念模型
首先需要清楚地认识到，在一个社会中，社会规范与认知的制度性约束是非常重要的。正如前面所述，绩效预算改革是一项艰巨的任务，可能需要经过数十年时间不断去完善它(Schick 2014)。通过渐进式改革，在试点改革中不断取得一个个小的胜利，从而使得改革者获得必要的政治和社会支持，并随着时间的推移可以始终保持改革的势头。这一策略对发展中国家尤为重要。试图模仿发达国家的绩效预算却没有认清自身的能力差距和制度差异，很可能会导致绩效预算改革虚有其表 (Ho and Im 2015)。发展中国家的改革者首先要认识到一些基本改革要素的重要性，比如有效的管理控制，确保得到可靠和有效的数据源，并让利益相关方能够理解政策需要及其结果预期，然后再去尝试建立更先进和复杂的预算系统(Ma 2009；OECD 2008)。在体制变迁的过程中，绩效预算改革者也需要获得有远见的领导者的支持。这些有远见的领导者们愿意支持改革且善于协调各种利益，以便取得渐进式进步 (Ho and Zhao 2017; Schick 2014)。
除了要整合预算计划与政策规划，绩效预算管理还应该关注物有所值(value for money)的问题，譬如效率、效果以及公众对支出的满意度。然而，这种关注点更可能发生在项目层面。因为在项目层面，决策不那么政治化，支出结果和受益者可以被明确地界定，而且支出的绩效逻辑及问责重点可以更容易识别(Blöndal et al. 2008; Castro 2009; Ho 2011; Park and Jang 2015)。此外，尽管对结果导向的预算关注日趋加强，一些立法者和市民仍然对政府将纳税人的钱花在什么活动上感兴趣。结果是，他们可能不太容易接受将具体的控制功能委托给另一个官僚组织，如预算办公室或审计办公室。鉴于此，在某些政府里，绩效导向的项目预算报告还会与传统强调投入导向的条列单项预算共存。
直接影响型绩效预算是指将预算资金分配直接与绩效结果联系起来的做法，例如通过资金计算公式算出或通过深思熟虑的预算讨论得到结果，并完全基于项目本身的产出和结果给项目分配预算资金。
相比之下，信息型绩效预算对预算资金分配和绩效之间的关系采取了更为宽松的方法。它把绩效信息作为预算过程中所需信息的一部分，并承认许多其他因素可能对部门和项目中的资金分配同样重要。这些其他因素可能包括：领导层的政策偏好、政治考量和财政限制。这一概念恰好能与有关绩效预算的理论争论相呼应，该理论将预算过程概念化为充满模糊性、主观性、不确定性、选择性和权宜性的信息交换和解释过程(Moynihan 2006，2008)。
最后，报告型绩效预算甚至没有试图将绩效结果与预算资金分配相联系。在这种绩效预算中，包含绩效目标或绩效结果的绩效信息只是被公布和呈现出来。在预算过程中，这些被公布的绩效信息也很少被真正利用起来，通常政策制定者和管理者也不会采用这些信息。
(二)绩效预算的动因与障碍：多层次制度主义视角
一个值得深思的问题是，为什么一些政府更有能力将绩效预算作为决策工具，而绩效预算对于另外一些政府来讲就是形同虚设，并不会对绩效预算结果产生实质性影响。如果许多国家都面临财政紧缩的压力，政府机构被要求花更少的钱办更多事情，似乎令人困惑的是为何绩效预算却没有被很多政策制定者广泛运用，并通过它来优化支出决策。自上世纪90年代以来，绩效预算蓬勃发展。但时至今日，许多曾经引领绩效预算改革的国家，对这一工具的兴趣反而呈逐渐下降的趋势(GAO 2013[注] U.S. Government Accountability Office (GAO). 2013. Managing for Results :Executive Branch Should More Fully Implement the GPRA Modernization Act to Address Pressing Governance Challenges . Washington, DC: U.S. Government Printing Office. GAO-13-518.; Hou et al. 2011; OECD 2014; Robinson 2016)。
多层次制度和组织因素可以为绩效预算发展提供解释(见图1)。首先，在部门和项目层面，研究发现绩效预算的实施非常具有挑战性，需要对组织能力建设进行大量投入。在预算过程中，绩效信息能否被使用，会受到很多关键的约束性因素影响，主要包括是否有合适的人员去测量和分析绩效及员工的胜任力，以及是否有充足的信息技术支撑来储存、分析以及发布(Andrews 2004; GAO 2013; Hatry 2006; Long and Franklin 2004; Park and Jang 2015; Robinson 2016; Sterck 2007)。如果没有对绩效信息充分而准确的分析，政策制定者和管理者往往会认为该工具没有实质作用。
图 1：绩效预算的多层次制度主义框架
此外，拥有一个常规系统来监控和讨论绩效结果是非常重要的(GAO 2015[注] 2015.Managing for Results :Agencies Report Positive Effects of Data -Driven Reviews on Performance but Some Should Strengthen Practices . Washington, DC: U.S. Government Printing Office. GAO-15-579.，2016[注] 2016.Managing for Results :Agencies Need to Fully Identify and Report Major Management Challenges and Actions to Resolve Them in Their Agency Performance Plans . Washington, DC: U.S. Government Printing Office. GAO-16-510.；Grizzle和Ptijohn 2002；Kelly和Rivenbark 2011；Moynihan 2016；Moynihan和Lavertu 2012；Poister，Aristigueta和Hall 2014；Robinson 2016)。政府机构需要这样一个常规系统，即它是一个基于绩效的对话系统，政府可以在这个系统中将绩效测量与分析结果同各类利益相关者的利益结合起来，并将绩效结果融进预算决策的不同阶段。该系统还需要给予财政预算部门和其他政府职能部门足够的自由裁量权，并允许它们在权力范围内进行管理和创新(Andrews 2004; Castro 2009; Hatry et al. 2003; Lu, Willoughby, and Arnett 2009; Melkers and Willoughby 1998)。即使管理者知道绩效缺陷在哪里，他们仍需要法律授权和管理上的自由裁量权来做出改变，使得税收能够用在更有效的地方。在这个过程中，需要平衡好来自领导者或中央政府的自上而下的授权与一线管理人员自下而上的努力之间的关系 (Moynihan 2016; Robinson 2016)。
部门领导和预算办公室采用适当的激励措施也很重要。因为，一些政府机构的努力和结果可能不容易被观察到，而惩罚措施可能引发不好的行为，比如策略性博弈、歪曲报告及欺诈，更有可能损害绩效预算本身的信誉(Besley and Ghatak 2005; Bischoff and Blaeschke 2012; Esquivel 2013; Gao 2015; Kalgin 2016; Robinson 2016)。非财政激励措施主要包括公众认同以及赋予高绩效部门和项目更大的行政自由裁量权(GAO 2013; Hatry et al. 2003; Heinrich and Marschke 2010; Kasdin 2010; OECD 2014)。规范性激励措施包括建立一种绩效文化，认同基于绩效驱动或以绩效为基础的预算管理，并将其视为职业文化的必要组成部分。政府或组织构建基于绩效的组织管理文化，并形成职业道德及责任保障机制，这将有助于减少策略性博弈情况的出现(Dixit 2002; Schick 2014)。
以最小数据集原理为基础，采用主成分分析和相关分析对pH、有机质、碱解氮、速效磷、速效钾、有效硼、有效镁、有效锌、水溶性氯等9项指标进行筛选，确定最终评价指标。以筛选出的指标为基础，采用熵权法确定各指标的权重。并采用指数和法，根据权重大小计算土壤综合指数(SFI)。
除了前述组织问题，项目性质也可能影响绩效预算的有效性。譬如，有些项目或任务非常复杂，不仅技术性和专业性强，而且目标模糊且不易设定或观察，与此同时，可能还具有一定的社会影响力。对于这样的任务或活动，公众和政府机构往往存在比较大的信息不对称情况。因此，信息不对称的事实经常导致包括决策者、预算办公室、部门管理者在内的各个参与方很难就绩效信息的产生与结果使用达成一致(GAO 2013; Heinrich 2012; Park and Jang 2015; Rubin 2017; White 2012, 2015)。为了说服参与各方，申请预算的机构需要在年度预算周期或两年度预算周期中，更加细致和系统地测量和展示实际绩效产出。这对于绩效预算来讲，又增加了一重挑战 (Heinrich 2012)。
最后，绩效预算必须建立在强调公共问责、循证决策、组织学习和自下而上创新的组织文化中，而行政和立法领导都必须支持这些价值和文化(GAO 2015，2016；HO 2007；Moynihan 2016)。将“高绩效政府”这个词纳入政府使命声明的同时，改革者必须鼓励行政部门认真改变文化。当然，在某些情况下，追求绩效导向的文化可能并不容易，因为文化是嵌套在更大的政治和社会制度环境中的。例如，选举周期的时间节奏和竞争性、政府体制的碎片化、政府机构的政治意识形态以及不同政治行动者的竞争，可能限制了绩效分析或项目绩效信息在预算决策中的价值和使用 (Bourdeaux and Chikoto 2008; Frisco and Stalebrink 2008; Gilmour and Lewis 2006; Ho 2007; Joyce 2011; Lavertu and Moynihan 2013; Moynihan and Lavertu 2012; Rubin 2017; Schick 2014)。
由表4可以看出,其特征值数量级在103，由于初始施加面载荷为1.5 MPa，屈曲载荷是初始载荷与屈曲特征值的乘积，显然得出其第一阶屈曲载荷的数量级同样在103，推力杆使用过程中载荷多数情况下在数量级102范围内，较少能达到屈曲载荷的数量级，可见该结构断裂失效为主要问题，失稳问题发生较少。实际零件只有少量出现结构弯曲严重问题，大量失效为推力杆部件断裂，这与计算结果吻合。
此外，建立有效的监督制衡机制以保证公务员廉洁和项目评估有效性是非常重要的。对于刚开始进行绩效预算改革的发展中国家来讲，建立该机制同样适用(Ho and Im 2015)。公众对政府角色的理解和政府公务人员行为的适当性，社会对信息的期盼，以及政府官员和公众对政府透明度的看法，这些都会影响政治决策者和参与者如何使用绩效预算信息(Chan and Rosenbloom 2010)。一些国家非常重视论资排辈的职场文化和领导权威，这使绩效预算改革可能会受到阻力。因为固有的社会文化和体制机制，可能与改革所强调的经济效益、决策量化、结果导向管理等价值存在冲突(Ho and Im 2015)。
4)高速暖机结束，高压内缸上半内壁调节级后金属温度大于250 ℃，高、中压缸热膨胀大于7 mm，高、中压胀差小于3.5 mm并趋于稳定，TSI其余各参数在允许范围内。升速率100 r/min2，升速至3000 r/min。
二、实践者的启示
鉴于这些组织和体制上的障碍，预算官员和绩效预算倡导者需要采取一系列的应对措施，以便将绩效逻辑有效地融入预算过程中。从这个层面考虑，表1提出了多层次的绩效预算改革策略。
(一)制度策略
绩效预算概念模型出现在20世纪60年代。希克(1966)关于绩效预算的代表性论文中，根据控制、管理和规划取向进行了分类。绩效预算的理想形式是一种以计划为导向的系统，“将计划职能集中，并且将主要的管理和控制职能分别赋予管理层和执行层”(Schick 1966)。
另外，绩效预算的规则包括绩效逻辑、透明度和问责。这些规则需要在部门内部、部门之间和政策制定等领域遵循，只有这样，绩效信息不仅可以适用于预算准备阶段，也同样可以在预算执行和评估阶段使用(Shaw,2016)。例如，美国审计署(GAO)的一项审查发现(2015)，那些在一个财政年度内定期召开基于数据驱动的绩效审查会议的部门，在实现部门目标、追求部门间合作以及提高项目的效率和效果方面表现得更积极。一项对地方政府绩效预算实践的研究也发现，在预算执行和预算评价阶段，那些常规且系统性使用绩效信息的部门，可以使资源在项目层面产生巨大的影响(Ho 2011)。
为了应对政治体制的制约，应对决策者在预算决策的政治过程中忽视绩效逻辑的情况，绩效预算改革倡导者需要区分政策制定者的政策规划需要与绩效预算管理功能之间的不同(Schick 1966, 2014)。预算管理者认识到这一点会非常重要，尤其在经济低迷时期和部门之间面临资源分配的激烈竞争时。对那些需要对资源进行优先排序并关注选民关心的政策结果的决策者而言，绩效预算是有帮助的。然而，绩效预算的倡导者需要明白，绩效预算在决策选择上可能起到的积极作用或政策规划功能是有适用范围的，甚至对政府整个预算图景的影响是有限的。再者，政策规划功能并不涉及部门运作效率或效益。部门的运作效率或效益属于管理导向的绩效预算改革的重点。为了满足政府的政策规划需要，预算管理者必须让政策决策者以及政府之外的利益相关者参与确定政策优先次序和预算结果预期，从而使得关键的政策目标、预算排序以及项目资源分配等可以在逻辑上有效整合起来(White, 2012)。
表 1：绩效预算多层次改革策略
李敬益的“三板斧”是长期社区工作经验的积累。“我1995年开始从事社区工作，2002年彩云社区成立我转到这边来。一共做了13年文书、10年主任。”李敬益在社区的各类纠纷里摸爬滚打，从一个遇着纠纷就紧张的小伙到淡定处理“顺便”还能整理出理论来的老手，花了23年。
中国国际进口博览会是迄今为止世界上第一个以进口为主题的国家级展会，是国际贸易发展史上一大创举。这体现了中国支持多边贸易体制、推动发展自由贸易的一贯立场，是中国推动建设开放型世界经济、支持经济全球化的实际行动。
从预算角度来看，绩效预算的政策规划(计划)功能应与长期的预算预测和财政风险分析建立更紧密的联系。只有这样，决策者、主要利益相关者以及预算人员才可以展开更充分的讨论，尤其针对政策是否具有行政和财政上的可行性等问题展开讨论。在当今的财政环境中，这一点尤其重要，因为许多政府正面对不断增加的长期负债压力和越来越大的赋权性支出压力(Musso, Graddy and Grizard 2006; Robinson 2016; Rubin 2015)。政策制定者需要知道确定的政策目标与有限资源之间的关系以及是否存在风险，需要更积极地思考如何在短期和长期中筹集资金并有效地分配这些资源，以便实现预期的政策绩效，达到预期的社会影响。例如，澳大利亚的预算报表就包括部门财务报表，如资产负债表和现金流量表，以便决策者可以将政策绩效目标、年度拨款计划和部门财政风险评估联系起来进行分析(Australian Government 2017[注] Australian Government. 2017. Government by Portfolio. http://www.australia.gov.au/about-government/departments-and-agencies/government-by-portfolio [accessed December 1, 2017]. )。美国许多城市同样也将有关一般性基金收入的多年期预测与绩效整合起来，政策决策者在此基础上就可以设置现实可行且财政可持续的支出目标了。(请参考美国加利福尼亚州的圣何塞市和堪萨斯州的欧乐发市，稍后将会讨论。)
澳大利亚的预算报告就是预算政策规划(计划)整合的好例子(Australian Government 2017[注] Australian Government. 2017. Government by Portfolio. http://www.australia.gov.au/about-government/departments-and-agencies/government-by-portfolio [accessed December 1, 2017]. ; Podger 2018)。这些预算报告突出了澳大利亚议会和公众最关心的关键政策结果。他们还报告为实现重要政策绩效的跨部门预算支出，报告年度预算拨款与政策绩效目标之间的关系。这些陈述可以让立法者对项目支出进行深入分析，并促使部门领导对结果负责。
在许多国家，由于受既有政治经济制度的约束，政治决策者往往更关注选民的短期需求。绩效预算改革的倡导者应该创建一个赞成“善治”的支持圈，它可以跨越多个选举周期，促使政治家们长期关注政府面临的绩效和预算挑战。这样的网络可以包括现任和前任的政策制定者、政府官员、学者、非营利组织以及跨越党派之争的政策智囊团。受当下财政与政治环境的影响，这个网络对绩效预算改革者来讲非常重要。他们可以借此推动改革长期进行下去，同时促进相关方使用绩效信息(Lu 2007; Williamson and Snow 2014)。立法机关也可以将绩效预算制度化，通过立法强制实施绩效预算等方式支持绩效预算改革与发展(Demeulenaere et al. 2013; Lu, Willoughby and Arnett 2009, 2011; Melkers and Willoughby 1998; Moynihan 2006)。立法部门的支持和相关法案的出台，将为政府领导者和外部利益相关者实施绩效预算提供法律依据，也有助于促使他们不断推进改革深化。
(二)组织管理策略
应当指出，上述许多建议的做法侧重于行政部门控制和管理的活动。尽管绩效信息在预算拨款过程中，以及立法机构在制定绩效目标和绩效预算战略方面非常重要(OECD 2014; Park and Jang 2015; Podger 2018; Shaw 2016; White 2012)，但是长期以来，绩效预算主要是一种行政管理工具，以通过预算执行达到管理和计划目的(Jones and McCaffery 2010; Joyce 2003; Kelly and Rivenbark 2011; Lu 2007; Moynihan 2008)。上世纪40年代的美国，绩效预算改革并不打算改变议会预算分配，并且在其整个发展历程中，预算改革几乎没有发生过改变议会预算分配结果的情况。因此，将绩效预算概念视为预算执行工具可能比仅仅盯住其在立法层面的使用效果更切合实际。有人认为绩效预算将可以提供另一种立法决策的机制，可以超越政治、博弈和增量逻辑，主导立法决策过程；这种观点始终遭到质疑(Radin 2008; Raudla 2012; Wildavsky 1961)。
目前，百安居通过第三方物流对门店的配送形式是，由三大区域物流中心配送至全国的38家门店，配送线路总计达到120条，非常烦琐。简单来说，也就是现在北京的门店、深圳等门店的配送有时也会需要上海物流中心进行配送。
针对单个部门和项目，预算办公室需要鼓励和支持部门领导重视能力建设，尤其是中层管理人员的训练和分析人员的培训，以及数据质量管理与信息技术支持。考虑到政府已经得到大数据分析工具的支持(Ho and McCall 2016)，那么预算办公室还应该鼓励各类服务部门与信息技术部门更紧密的合作，将项目层面的绩效预算计划同数据管理和数据分析联系起来。例如，美国联邦政府在1993年的《政府绩效与成果法案》(The Government Performance and Results Act of 1993) 为1994年的《联邦采购精简法案》(The Federal Acquisition Streamlining Act of 1994)、1996年的《克林爵 - 柯恩法案》(The Clinger -Cohen Act of 1996)、《政府文书简化法案》(The Government Paperwork Elimination Act )以及2002年的《电子政府法案》(The E -Government Act of 2002)奠定了基础。这些法案都指出信息技术投入与管理在绩效改革中的重要作用。法案规定由管理与预算办公室(the Office of Management and Budget)负责，与首席信息官委员会(the Chief Information Officers Council)合作建立一个政府层面的框架，以服务于部门间的绩效管理和预算沟通的运作。在州和地方层面，许多政府办公室和市政管理办公室在促进信息技术支持绩效预算中起着关键作用。随着时间的推移，许多政府已经投资建立软件平台，以便确保有关部门和项目绩效的分析与报告更贴近用户需求，同时也更可信。
此外，在预算请求阶段，预算办公室应该要求部门和项目经理记录他们是如何让利益相关者(如服务接受者、一线工人和服务合作者)参与进来的，以便制定有效、相关、容易理解、方便操作和可测量的绩效目标(Ho and Coates 2002)。如果现实情况与政府实力容许，政府可以采用基于活动的成本会计分析和标杆信息来评估支出的成本效果并激励改进。但是必须注意的是，不能使用直接绩效预算的最简单逻辑进行预算管理。这个简单逻辑就是直接用更多的资金奖励高绩效项目，而消减那些绩效不佳的部门或者项目预算。这些做法并不一定能够起到鼓励组织学习和改进的效果，反而很有可能带来更多的预算博弈和欺诈行为，因为简单的绩效奖惩逻辑会让实践者感到危机和高风险。
三、重新定义绩效预算为绩效预算管理
在组织层面，预算办公室和行政领导需要形成一种组织文化，促进问责、专业性和透明度，以此支撑和支持绩效预算实践的创新氛围。从愿景设定、流程设计、人员招聘和员工培训到邀请利益相关者共同参与，这些环节与工作中都必须围绕绩效预算的基本价值逻辑展开(GAO 2002; Gupta 2010)。要想保证绩效预算长盛不衰，就必须将这些价值内化为预算部门和其他职能部门的组织文化和行为方式。
（1）预算编制方法不科学，内容不够完整。主要表现为：其一，编制依据不充分，编制方法单一。在编制预算时，各部门提交的预算申请表只是根据工作计划将可能发生的收支进行列示，并没有细化具体哪些方面需要多少资金，也缺乏详细的测算依据和标准，很多部门使用的是上年收支基数加上预算年度需要增加金额，并没有按照零基预算方法编制。
从这个视角来看，也许对实践者和学术圈而言，将绩效预算的实践重新定义为绩效预算管理，并且更加关注预算实践中的财政管理而不是其立法程序和结果，这种思路似乎更贴近现实且更可行。绩效预算管理是指以预算准备、拨款、执行到评估的整个预算周期为平台，来实现各种管理、预算及其政策制定的目的(详见图2)。基于过去经验的总结，绩效预算管理活动应该将多年期预算规划与政策规划的长期权益评估整合起来，这样政策制定者和预算办公室才能够更多了解短期、近期和长期的财政危机状况，而这正是政治领导者和大众希望通过关键性政策和绩效结果来化解的问题。绩效预算管理还应该将宏观的预算和政策规划同微观的部门和项目层面的预算规划相结合，这样部门和项目的优先顺序以及他们的预算请求都将建立在一个宏观基础上，既考虑到宏观的预算约束，又兼顾行政及立法领导的政策偏好。
过去几十年中，另一个关于绩效预算的概念开始出现，它关注绩效信息是否在预算过程中被政策制定者和管理者所采用。在这个概念中，绩效预算实践可归类为直接影响型绩效预算、信息型绩效预算以及报告型绩效预算 (Joyce2003; Joyce and Tompkins 2002; OECD 2007)。
图 2：绩效预算管理体系
最后，在绩效预算管理的体系下，部门和项目经理需要在预算执行过程中对支出进度和结果进行常规监督。各个部门和项目应该在特定时间段里轮流对支出进行审查，这样方便预算办公室和部门领导及时评估项目的合法性、分配效率、成本效益以及支出的必要性。还需要由独立的外部机构对选定的支出项目进行绩效审计抽检或抽查，比如审计办公室就可承担此任务。通过这种外部审计方式可以识别支出方案的缺陷、脆弱性、风险以及可持续性问题，从而为政策制定者和预算决策者提供积极的补救措施。
图3介绍了堪萨斯州欧乐发市的例子。这个城市从三个维度来看绩效预算：第一个是“回头看”，从事后评估去看钱花得是否有效果； 第二个是“周围看”，研究同行做得怎么样，并向做得好的同行学习；第三个维度是“向前看”，为社区整合预算规划、长期愿景和战略规划。
图 3：堪萨斯欧乐发市的预算审查类型及其预算周期
来源：欧乐发市，堪萨斯州
需要指出的是，不同绩效预算管理活动服务于不同的受众和目标。例如，虽然预算规划模块应主要由预算办公室和财务分析师负责，但是包括政府行政首长、立法拨款和授权委员会成员以及相关行政部门领导在内的利益相关者也应该参与讨论财政约束和预算周期中部门预算规划的影响等问题。而且，政策规划活动应该同时包括行政和立法领导、外部关键利益相关者、公民、立法授权委员会成员甚至是审计办公室的人员。另外，在项目预算周期中，讨论政策和预算计划意义的问题是非常重要的，相关参与者还应该包括公众代表以及服务接受者，这样可以把公民的观点整合进预算规划和绩效管理中。
比如加利福尼亚州的圣何塞，它将所有城市支出和项目分成六个跨部门的服务领域：社区和经济发展、 环境和公用事业服务、邻里服务、公共安全、运输和航空服务以及战略支持(圣何塞2016)。政府在不同领域都设计了战略优先级、绩效目标、项目预算以及预算战略，而且这些优先事项和战略的确定都是经过广泛讨论的，参与讨论者包括普通市民、社区利益相关者、市长以及市政议会、城市管理者办公室以及预算官员(见图4)。该城市预算形成过程也吸纳了来自城市审计办公室的具体建议，这些建议对资金分配产生影响。同时，城市预算也向公众和决策者表明了拟定的预算将如何解决大众所关心的问题，以及如何使部门对结果改进负责(圣何塞2016)。
庐山市温泉镇具有得天独厚的温泉资源，“江南第一温泉”之称的庐山温泉就位于此地。它距九江44公里，距离南昌100公里，交通网发达，具有良好的区位优势。且星子温泉是江西省第一批发展起来的温泉，产业基础良好。但是近年来却存在客源流失等重大问题，遇到了前所未有的发展瓶颈。特色小镇本身拥有独特的自然资源或是文化资源，只要选取其中一个主导产业进行建设，融合并带动相关产业发展，相信庐山市温泉镇还是有发展空间的。庐山温泉旅游与特色小镇建设相结合，可以挣脱温泉旅游中产品吸引力单一的桎梏，可以带动整个区域相关产业的发展。无论是自然资源还是文化资源等其他资源，都能得到充分的利用及合理的配置。
图 4：圣何塞市预算流程
来源：圣何塞( 2016)
由于绩效预算管理服务于不同利益相关者的需要，绩效报告也应该符合不同需求者的要求。例如，预算办公室可以使用多个报告平台来发布信息，包括纸质报告、网站、社交媒体工具以及手机应用程序等。包括波士顿、底特律、丹佛和纽约在内的许多美国城市，都已借助政府网站和智能手机应用程序让市民投诉和追踪城市服务绩效(Ho and McCall 2016)。许多城市政府还提供便于公众阅读和理解的财务和绩效报告，这些报告不仅简短，可读性很强，并且以报告服务结果为基础(Yusuf et al. 2013)。在当今的技术和媒体环境中，政府如果仅仅通过一份庞大且单一的报告向所有用户提供信息，这种做法已经非常不合时宜了，并且很难得到各方的理解和认可。
这些相互支持和共存的绩效预算活动，同样意味着绩效预算是多方面且复杂的组织现象(Schick 2014)。即便绩效预算在立法决策阶段并未发挥更有影响力的作用，因为立法部门很少或几乎不会使用绩效目标和结果信息来进行预算决策，但绩效预算管理所包含的其他很多活动仍然对预算执行结果产生着影响，这些互动包括多年期战略规划、在不同参与者之间加强预算沟通、以绩效为导向的对话机制等(Dull 2006; Heinrich 2012; Lee 1997; Melkers and Willoughby 2005; Willoughby 2004)。
四、结论
基于对不同国家绩效预算实践的文献回顾，本文明确指出那些有碍于绩效信息有效利用的制度和组织因素。作为回应，文章提出制度、组织、部门以及项目层面的不同应对策略，敦促实践者和学术界将预算实践视为行政驱动的预算管理系统，并建议未来的实践应该将多年期财政规划、财政风险评估、政策优先性、目标设定与部门同项目的预算准备、执行和支出审查等工作密切联系起来。
海南省东方市非常适宜反季节瓜果蔬菜的生长。东方市政府利用当地得天独厚的地理气候环境优势，2018年冬季全市计划种植反季瓜菜26万亩，现已种植将近11万亩，部分瓜菜目前已进入采收期。
从这个视角看，绩效预算管理是一个复杂的组织发展系统。它旨在将政府宏观任务与微观任务有效结合，即将大范围支出控制和政策优先性排序的工作同提升部门和项目层面资金使用效益的工作联系起来(Robinson 2016; Shaw 2015)。尽管绩效预算管理必然面临很多行政方面的挑战，并且也很难改变其在立法层面的政治性特质(Gilmour and Lewis 2006; Heinrich 2012; OECD 2014; Radin 2008)，但是，一个运转良好的体系仍可以服务于其他目标，比如管理、预算、政策规划等。这个运行良好的体系应该包括：愿景设定、目标设定、长期财务规划、目标导向的管理、组织内部之间的合作，以及政府透明度和问责制度。
总括而言，将绩效思维融入政府预算过程，是由许多社会和经济力量推动而成的制度变迁过程，这是预算制度的必然发展，也是众望所归(Christensen 2012; Leonard, Cook and McNeil 1995)。经济、效率、效益以及顾客导向是当今的主流经济逻辑，而且这些规范价值在可见的未来并不可能消退(Leonard, Cook, and McNeil 1995)。随着税收国家的出现，大众要求政府支出更加透明负责，这也是一种社会趋势(Ma 2009)。这些价值也同样得到地方政府、国家和跨国组织的提倡和支持(Armstrong 2005; UN Department of Economic and Social Affairs 2015)。因此，绩效导向的预算实践不仅对管理者有吸引力，而且对政策制定者和大众同样有很强的吸引力。这些潜在的制度原因可以解释这个问题：即使绩效预算理论遭受了数十年的质疑，并将在漫长的发展过程中不断受挫，但绩效预算实践仍然活跃在世界各地，并且运转良好。
(本文校译者：赵早早，中国社会科学院财经战略研究院副研究员；王锦花，华南农业大学公共管理学院讲师。)
[收稿日期] 2019-02-08
[基金项目] 本文系韩国研究基金会项目(项目编号：NRF-2014S1A3A2044898)的资助成果；该翻译工作得到财政部委托世行项目“绩效预算国际比较与研究”和广东省自然科学基金项目(项目编号：2017A030313427)的支持。
[作者简介] 何达基(Alfred Tat-Kei Ho)，美国堪萨斯大学公共事务和行政学院公共行政学教授。
* 本文译自Ho, Alfred Tat-Kei. 2018. From Performance Budgeting to Performance Budget Management :Theory and Practice . Public Administration Review 78 (5):748-758，论文翻译获得作者授权。
[中图分类号] D035
[文献标识码] A
[文章编号] 2095-5170(2019)03-0064-09
[责任编辑：董晗旭]
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