我国中长期粮食安全的若干重大问题及对策，本文主要内容关键词为：重大问题论文,对策论文,粮食安全论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年进入新阶段以来，我国粮食安全总体状况经历了“很安全”——“不安全”——“安全”的“V”字形变动历程①，2006年粮食产量达到4.97亿吨，连续第三年丰收，基本上提前四年实现“十一五”规划的粮食综合生产能力目标。然而，中长期（2010—2020年）确保我国粮食安全的基础并不牢固，粮食综合生产能力依然偏弱。尽管多年来已在城市化、工业化、耕地、粮食流通、粮食进出口等影响粮食安全的重要领域取得了众多研究成果，但目前影响我国中长期粮食安全的一些新情况和新问题正在显现，一些重大问题定量化研究不足，判断失真的缺陷逐渐显露。按照边际性创新要求，重点采取战略性问题技术化分析思路，以精确化研究破解这些重大问题，有利于进一步完善我国中长期粮食安全战略，加快实现和谐社会和全面小康社会的目标，其意义深远而重大。
一、我国中长期粮食安全目标设定
1、中长期粮食需求预测修正
（1）现实粮食需求测算分歧不小
以2003年的粮食需求为例，在口径一致的情况下，国家涉粮部门和协会预测粮食需求分别为48625万吨、45177万吨和48800万吨，高低相差3623万吨。就品种而言，国家粮食和统计部门口粮和饲料粮需求测算分别相差390万吨和455万吨②。
（2）人口预测偏差比人均粮食需求的偏差对中长期粮食需求预测干扰大
尽管各方粮食口径一致和预测方法基本相同，但2010年和2020年最高和最低粮食需求相差分别达到5530万吨和6280万吨（表1）。产生偏差的原因在于所采用的人口和人均粮食需求的预测结果分歧较大。
①人口预测偏差是导致我国中长期粮食需求预测差别大的首要原因。1987—2005年我国人口自然增长率从16.61‰近乎阶梯式地下降到5.89‰，每年新增人口从1793万人也阶梯式地减少到768万人。1987—2005年人口自然增长率降幅高于0.13个千分点的频次高达88.2％。根据以往规律和未来人口结构变化趋势预测，2010年我国人口为13.5亿人，2020年为14.1亿人，2034年前后人口达到顶峰，为14.4亿人左右。
②人均粮食需求偏差也是造成中长期粮食需求预测差别大的重要原因。表1中除了一位人均粮食需求预测超过400公斤外，其他预测所采用的人均粮食需求比较接近，2010年人均370—380公斤、2020年人均380—390公斤之间。综合目前各机构和专家的预测结果，2010年人均粮食需求取378公斤，2020年人均粮食需求为387.5公斤。预计2010年和2020年我国国内粮食消费总量将分别达到51030万吨和54640万吨。
2、不同自给率粮食安全目标的比较
据表1有关部门或专家（不含过高预测值）对2010年我国粮食需求的平均预测值和“十一五”规划的粮食综合生产能力目标（5亿吨左右）及95％自给率，可以稳妥地推断专家经验认为3％为今后粮食综合生产能力高于国产粮食需求的经验参考值。有关部门已确定2010年的粮食自给率为95％，在此只讨论2020年我国粮食自给率目标究竟为多少更合适。假定2020年自给率目标为90％和95％，粮食综合生产能力目标则分别为50820万吨和53550万吨。
表1 各方对我国中长期粮食需求的预测结果比较
资料来源：国家发展改革委有关资料（2006）；农业部课题组（2005）；马晓河等（1996）；王明华（2006）；柯炳生（2006）；黄佩民（2004）。
2020年粮食自给率从95％降至90％将大量节约耕地、水和资金等资源。2020年90％的粮食自给率比95％少生产2730万吨粮食。大豆目前及中长期都供不应求，小杂粮和薯类等粮食产量比重低③，粮食自给率高低主要靠稻谷、小麦、玉米三种大宗谷物来调整。按比较接近中长期实际的技术和成本不断变化的动态法测算，如果少生产1万吨谷物类粮食，等于进口1.5万亩耕地和900万立方水，少播种2.2万亩粮食，少消耗400吨化肥，节约100吨种子用粮，减少涉粮生产的财政支出700多万元，农民不必销售1500万元比较效益低的粮食。若少生产2730万吨粮食，节约的资源量将非常可观（表2）。2010年之后若死守过于安全的95％自给率，以边际递增的涉粮生产财政成本生产出粮食安全保障效用边际递减的粮食，很不划算。多生产粮食占用耕地和水资源，多承受化肥、薄膜和农药带来的化学污染，使我国土地和水循环系统长期处于高负荷胁迫下而得不到休养生息，未能体现科学发展观对中长期粮食安全的指导作用。
表2 2020年90％自给率比95％自给率减少三种粮食产量节约的资源
注：“社会经济支出”为假定农民生产并销售2730万吨粮食的销售额
资料来源：作者计算；原始数据参见国家发展改革委价格司（2006）；农业部（2006）。
3、中长期粮食安全目标的确立
（1）大豆等非谷物类粮食对我国设定粮食安全目标干扰严重
表3 1997—2005年我国粮食净进口情况 单位：万吨
注：负值表示净出口；谷物为稻谷、小麦、玉米和大麦合计。薯类不属于谷物，而且1997年以后无进出口贸易，忽略不计
资料来源：参见农业部（2006）；聂振邦（2005）；马光霞（2006）。
①大豆长期掩盖按可比口径统计的国内粮食自给率超过100％的现实。2003年、2004年和2005年我国粮食对外依存度④ 分别为－0.2％、4.9％和4.4％，表明2003年以净出口方式支持国外粮食消费，2004年和2005年粮食进口依赖主要由大豆造成，大豆净进口贡献率分别高达82.2％和118.6％⑤。1997—2005年我国粮食净进口累计5124.6万吨，5年净进口、4年净出口，似乎粮食产不足需。但是，这种净进口主要由大豆造成，9年累计净进口11123.7万吨大豆，期间全为净进口。虽然同期小麦和大麦全为净进口，累计净进口分别为1052.5万吨和1656万吨，但玉米和稻谷又全为净出口，累计净出口分别为7081.6万吨和1532.2万吨。同期谷物累计净出口5853.4万吨，除了2004年外，其余8年均为净出口（表3）。如果按国际可比口径的谷物类粮食自给率计算，因谷物对外依存度几乎都小于零，表明我国粮食自给率已超过了100％，可比口径的粮食长期处于超安全状态。
进入新阶段以来，我国谷物基本为净出口，按照国际通用标准衡量的谷物类粮食的对外依存度长期小于零。因粮食进口贸易相对于国内生产往往具有1年乃至更长时间的滞后性，短期内的当年、次年甚至第三年粮食对外依存度小于零，国家也可能靠大量出口来缓解过度库存，并不能断定粮食产需关系的转变，但长达7年连续保持小于零，只能说明我国已成为谷物类粮食的净出口国。当年粮食自给率一般与次年对外依存度具有负相关关系⑥，对外依存度长期为负值说明该阶段粮食自给率超过了100％。因此，现阶段我国谷物类粮食总体处于产大于需阶段，出现了结构性短缺和过剩并存的局面，稻谷、玉米过剩，小麦、大麦短缺。到2006年小麦也显著过剩，谷物类粮食总量及主要谷物品种均产大于需，只有以酿酒为主的大麦长期短缺。
②沿用过时的粮食统计口径，将不断干扰国家粮食安全决策。一是从传统粮食口径中剔除大豆和薯类的习惯性阻力大。包含大豆和薯类的传统粮食概念根深蒂固，已广泛渗透到现行法律法规、政策文件和粮食供求的统计当中，具有极强的路径依赖性。二是新阶段大豆的巨量净进口扭曲粮食安全水平判断，现行粮食自给率与国际水平比较得出的结论不可靠。进入新阶段后，一方面大豆进口持续猛增，另一方面谷物又长期保持净出口，导致谷物类净出口数字与大豆净进口数字反映的粮食安全水平不一致。三是可比口径的粮食自给率低估，误导粮食生产过剩。因大豆自给率严重偏低（不足50％），大幅度拉低了粮食的自给率水平，导致有关部门乃至普通大众都误以为粮食产需不足除了大豆之外，谷物类粮食也长期产不足需。国产大豆受进口大豆压制，无法显著增加产量，国家刺激粮食生产的政策往往增加了已经过剩的谷物类粮食产量，迫使政府增加储备和出口来维持谷物类粮食供需平衡。1998—2005年，我国粮食产量与谷物产量的相关系数高达0.999，与大豆和薯类产量的相关系数分别为－0.326和0.181。可见，我国调控粮食产量变动的政策基本影响谷物产量，对大豆和薯类生产影响很小。四是我国粮食进出口贸易统计已与国际口径接轨，大豆和薯类不在粮食统计之列。
（2）传统口径的90％粮食自给率大致相当于国际可比口径95％的粮食自给率
粮食自给率与对外依存度具有互补关系，可以近似认为粮食供求平衡时两者之和等于1。根据前苏联、巴西、墨西哥和日本等人口大国经验，考虑我国人口特大型国情，适当提高自给率，我国谷物类粮食自给率2020年保持95％也处于安全状态。2003—2005年大豆对外依存度平均为5％左右，假定2020年也大致保持该水平，则2020年大豆和谷物的对外依存度之和为10％。于是，按现行口径计算的2020年粮食自给率为90％，但其安全程度相当于可比口径95％的谷物类粮食自给率。
（3）90％自给率下的谷物类粮食净进口曾在1995年近似模拟过，将不会明显影响国家粮食安全和国际谷物市场
1995年我国谷物类粮食从净出口138.9万吨调转为净进口1965.5万吨，国际谷物市场供给量锐减2104.4万吨，占当年世界谷物贸易量的8.4％。虽然使国际粮价涨幅较大，但并未影响全球谷物贸易市场秩序。2020年净进口2320万吨谷物，占世界谷物贸易市场的比例与1995年差别不大，既不会冲击国内粮食生产，也不会影响国家粮食安全，更不会扰乱世界谷物贸易市场。因此，我国2020年按现行粮食口径达到90％自给率目标，完全能够保障国家粮食安全。到2030年粮食自给率降到85％（相当于可比口径的谷物类粮食自给率90％），国家仍能保持基本的粮食安全。
二、我国中长期粮食安全领域面临的若干重要矛盾
1、中长期城市化和工业化趋势将加剧生产粮食的耕地和水资源短缺矛盾
（1）城市化和工业化占用耕地和消耗水资源不断增多，粮食综合生产能力逐渐削弱
①不同阶段耕地下降速度快慢不一。1979—2005年出现了1984—1986年和2000—2003年两个耕地面积大幅度减少的时期。第一个时期以乡镇企业和农民建房占用耕地为主，第二个时期以开发区和城市扩张占地为主。1984—2005年间，城市化率每增加1个百分点，耕地减少44.63万公顷。1984—2004年，随着城市化进程的发展，我国耕地减少的幅度呈倒U型结构。1983—2005年非农产业增加值占GDP比重每增加1个百分点，耕地减少80.56万公顷。
②涉粮用水比重持续下降。1980年到2004年涉粮用水比例从70.6％降到42.8％，比例每年平均减少1.45个百分点。1997—2004年非农产业比重每增加1个百分点，减少143.7亿立方米农业用水；城市化率每增加1个百分点，每公顷粮食减产70.6公斤（折合4.7公斤／亩）。
③城市化对粮食生产的综合影响为负面效应。1980—2005年农户的耕地面积从每户0.56公顷降低到0.48公顷，我国的城市化并没有带来农业土地经营规模的扩大。1990年以来城市化率每增加1个百分点，粮食产量减少0.37％，其中来自耕地减少的份额占73.0％，来自单产减少的份额占27.0％。进入21世纪后，城市化对粮食生产的负面影响程度进一步加强，主要原因是城市化加快推进导致耕地面积大量减少，对该期粮食生产影响的份额占87.2％，而粮食单产的份额仅占12.8％。
（2）中长期城市化和工业化不断占用耕地和水资源，将增加粮食产量提高的困难
①中长期城市化和工业化仍将继续减少耕地面积。中长期减少耕地的力量明显超过增加耕地的力量，今后耕地仍将呈减少趋势。中长期可能出现类似于1986—1995年的情况，预计2010年和2020年，我国耕地面积将分别减少141万公顷和210万公顷，耕地面积将分别下降到12067万公顷和11755万公顷左右，人均耕地分别降到1.35亩和1.29亩。
②中长期城市化和工业化将不断减少农业用水，促使粮食产量进一步下降。在农业灌溉水利用水平不变的假定下，2010年和2020年城市化和工业化将分别减少粮食产量3873万吨和8679万吨左右（以2005年为基期）。在农业灌溉水利用水平提高的假定下，2010年和2020年城市化（工业化）导致粮食产量分别减少2064万吨和2097万吨。后一个假定的预测可能更接近未来实际结果⑦。
2、不稳定的涉粮财政投入机制影响中长期粮食安全
（1）涉粮财政投入不够稳定
①我国粮食安全财政成本不断提高，涉粮财政投入波动性大⑧。1995—2005年我国粮食安全的财政成本波浪式上升，从1995年的693亿元增加到2005年的1995.4亿元，年均增长11.2％。粮食安全财政支出很不稳定，变动系数高达99.1％。1995—2005年，每生产1万吨粮食所需财政投入从90.5万元增加到339.5万元，表明粮食增产对财政资金的依赖程度不断加大。用于粮食储备的国有粮食企业补贴经历了一个“上升——下降——再上升”的过程，特别是2006年实行最低保护价又新增57亿元临时粮食储备补贴，进一步增加了国有粮食企业补贴。
②不当的价格干预是我国粮食安全财政风险居高不下的首要因素。1995—2006年我国粮食安全财政支出之所以波动大，最重要的因素就是价格干预不当带来的巨大财政风险。这种粮食安全的财政风险属于或然显性财政风险。1998年前后按照保护价敞开收购农民余粮，导致全国粮食部门亏损挂账达2000亿元之巨。2006年中央政府以最低收购价收购小麦4125万吨和早籼稻375万吨，可能形成亏损100亿元左右。我国还面临农资涨价、自然灾害和退耕还林等方面的财政风险。
（2）中长期粮食安全财政支出压力不断加大，不可预期的财政风险增多
据1995—2005年计量模型预测，每生产1万吨粮食2010年需要财政投入454.6万元，2020年需要财政投入709.9万元，2010年全国需要粮食安全财政支出2620.8亿元；2020年自给率目标为90％或95％，全国需要粮食安全财政支出3956.8亿元或4160.1亿元⑨。如果现行价格支持政策的思路和重要方式在中长期不做重大调整，在粮食市场周期规律的作用下，中长期或早或晚国家还可能重蹈2006年的覆辙。此外，全球中长期灾害性气候增加，粮食成灾损失的财政救助支出风险加大。退耕还林比较脆弱的地区，很可能在这些地区再次毁林复垦，致使部分地区退耕还林前功尽弃⑩。
3、粮食市场多级调控体制难以满足中长期粮食安全调控需要
（1）粮食市场多级调控体制渐趋失灵
①10年内中央与地方两度逆向调控，粮食市场多级调控体制正在失去稳定市场的功能。1993—1995年市场粮价全面上涨，中央抛售专项储备粮平抑市场波动。许多地方政府却逆向操作，中央稳定市场的调控效果大大受损。10年后的2003—2004年，许多地方政府在粮食供求相对偏紧的环境下又抓紧充实地方粮食储备，逆向操作加剧了粮食市场的不稳定。
②逆向调控的症结在于全国统一的粮食安全利益整体被人为拆分成相互独立的地方粮食安全利益“孤岛”。粮食产业具有低盈利性、高风险性、利益外溢性。许多地方政府利用信息不对称优势，把粮食安全责任外推、好处归己，追求地方利益最大化。在“分灶吃饭”的财税体制下，中央政府将粮食安全责任通过地方首长负责制层层下放，结果是县市地方政府代替中央政府承担宏观调控的主体。地方政府又没有进行全国性调控的权利和义务，必然出现中央与地方权利责任错位，进而引发逆向调控、强化地方市场分割等问题。一旦遇到粮食市场波动，各地自求粮食安全的个体理性造成集体的非理性，粮食市场波动非但未被平抑，反而被人为放大，粮食市场的稳定将遭受潮汐般的频繁冲击。
（2）中长期粮食市场化的不断加深，多级调控体制将遭受严峻挑战
目前沿用的多级调控体制形成于上世纪90年代，当时市场发育很不充分，粮食处于短缺阶段。随着我国进入新阶段，粮食市场体系日趋成熟，继续沿用分级储备、多级调控体制，就越来越难以稳定粮食市场。目前在各级地方政府已建立起能够稳定本地市场的地方储备之上，中央又建立起庞大的中央直属粮食储备系统，造成重复储备、资源浪费。许多地区同时设有中央储备粮和地方储备粮，不时发生利益冲突。如中储粮和地储粮公司之间，产区和销区的不同中储粮分公司之间，在粮食轮换方面都存在各种矛盾，影响了中央和地方储备粮调控市场的效率。到2010—2020年，随着人口城市化水平的不断提高，全社会粮食市场规模不断扩大，全国粮食市场统一化水平进一步提升，市场波动的风险也随之增多。届时市场波动都将趋向跨区域性甚至全国性，很少局限于某省区甚至县市的小范围内，各地政府动用地方储备调控本地粮食市场的好处会迅速通过物流通道转移到其他地区。为避免本地财政补贴通过投放储备粮流入外地，大多数地方政府将观望或象征性地抛售一些地方储备粮，甚至反而会继续增加储备，逼迫中央抛售储备粮，逆向调控矛盾日趋尖锐，导致多级调控效果越来越差。
4、城市化将扩大中长期商品粮需求，工业用粮对中长期粮食安全构成一定的不确定性压力
（1）城市化推动商品粮规模和比例扩大，对中长期商品粮需求构成压力
当人口持续增长时，城市化水平不断提高，将减少自给自足的口粮和肉蛋奶消费，增加商品性口粮和饲料粮消费，从而增加商品粮需求规模和比重。中长期城市化发展趋势通过商品性口粮和饲料粮需求的增加而不断扩大商品粮的市场规模(11)。随着稻谷、小麦的口粮市场规模和玉米饲料粮市场规模的持续扩大，市场波动的风险随之加大，将对政府调控市场的能力提出更高要求。
（2）工业用粮发展快慢难把握，对中长期粮食安全有一定影响
①工业用粮需求增长过快将增加中长期粮食安全的不稳定因素。“九五”时期我国工业用粮每年以3％左右的速度增长，“十五”时期每年以2.5％的速度增长，预计“十一五”时期工业用粮食继续保持增长，到2010年工业用粮食预计达到5628万吨(12)。2003—2005年，玉米工业消费增长速度平均超过了15％。一些地方玉米深加工低水平重复建设，已显露“大起大落”的征兆。
②燃料乙醇用粮异军突起，成为工业用粮中可能影响中长期粮食安全的最复杂因素。2005年燃料乙醇用粮占到当年工业用粮的6.2％，可能是工业用粮中耗粮最大的单项产品之一，市场空间几乎不受约束。燃料乙醇用粮承载着粮食安全、能源安全、农民收入、环境质量、可能的最低收购价财政风险等一系列复杂而重要的多重战略目标，还受到国际能源价格和巨额财政补贴政策的影响，战略地位非常重要。如果2010年之前甚至更长时间粮食替代性燃料乙醇技术仍不能产业化，粮食燃料乙醇扩张又被停止，那么“十一五”能源规划的500万吨燃料乙醇目标很可能落空。若允许粮食燃料乙醇项目达到500万吨目标，即使90％以玉米为原料，将消耗1485万吨玉米，占有关部门预测的2010年全部工业用粮需求的21.9％，将改变现行的工业用粮消费结构。同时，2010年可能需要巨额财政补贴61.8亿元。若没有燃料乙醇用粮，其他工业用粮的战略地位和市场空间均不足以影响国家粮食安全。
5、中长期粮食进口面临多种风险，进口物流设施不完善的矛盾将显现
据分析，中长期全球粮食仍有较大增产空间，贸易增长空间更大。中长期世界谷物出口市场的粮食供给仍以传统的粮食出口国为主，新兴粮食出口国哈萨克斯坦和俄罗斯的出现，南美的巴西也具有较大的粮食生产潜力，都将增加世界粮食出口可供量。同时，主要出口国自身粮食消费增长缓慢，主要进口国粮食消费也在波动中平缓增加。2020年即使我国净进口2730万吨谷物，也只占全球谷物市场的7.2％—7.8％。因此，我国中长期粮食进口并不存在世界粮源短缺的顾虑。
（1）我国中长期粮食进口面临诸多风险
①减产性风险增加，减免补贴性风险较低。随着全球气候变暖，灾害性气候发生率呈上升趋势，减产性经济风险发生率可能比以往增加。如果世贸组织多哈谈判取得成功，那么粮食补贴的削减将引起粮食产量下降和粮价上涨。但是，减免补贴性风险不高。
②粮食禁运的政治风险和变相阻挠粮食出口的风险依然存在。美国是世界上最大的粮食出口国，无论从历史纪录、一超独霸的现实，还是未来国际政治格局的演变看，美国是最有可能对我国实行粮食禁运的国家。一般性的政治矛盾不会导致美国等西方国家对我国实施粮食禁运，但是国际政治风云变幻莫测，一旦因突发事件使中美之间陷入严重对峙的政治僵局，美国法律并未完全堵死粮食禁运的通道。况且美国奉行单边主义，违反联合国和世贸组织规则的先例并不鲜见，特定情形下实施粮食禁运并非毫不可能。一些反华势力主导的国家，必要时寻找各种借口，在国内联合采取提高出口关税、限制粮食出口等措施，也有历史经验可资借鉴。
此外，还有不可预见的其他风险。
（2）不完善的进口物流设施将难以满足中长期日趋增多的粮食进口需求
①进口物流设施不足，布局不合理。2004年专用码头总吨位只能满足2020年5％的粮食进口需求。沿海主销区是中长期依靠水运进口粮食保持国内供求平衡的重点地区，这些地区粮食专用的港口设施及其铁路专线严重短缺，与其消费粮食的人口比例不匹配。目前的粮食物流设施布局是产区主导性的，主销区长期受到忽视。
②港口物流设施忙闲不均，资源配置效率偏低。若不采取措施，东北港口资源闲置将在中长期难以避免。我国已经建成的码头粮食转运设备由于粮食进口波动较大，部分设备浪费情况曾较为严重(13)。
三、保障我国中长期粮食安全的新思路及建议
1、新思路
为了妥善应对这些中长期重大矛盾的挑战，在继续执行现有粮食安全战略的基础上，还要有新的战略思路：以科学发展观统领粮食安全工作全局，坚持与时俱进的指导思想，以实现低代价、高保障的粮食安全为目标，以保护耕地和节约水资源为基础，以调整粮食统计口径为突破口，以确定合理的粮食自给率为指南，以优化粮食安全财政支出结构为抓手，以逐步建立健全中央一体化调控体制为重点，实施循序渐进的主动进口战略，妥善处理能源安全、粮食安全、农民增收和环境保护的关系，确保我国中长期粮食安全目标的实现，为构建和谐社会、全面实现小康夯实粮食安全基础。
2、政策建议
在切实执行现行有效的各项粮食安全政策的基础上，建议：
（1）实行灵活多样的耕地保护与开发举措，以补贴和特许经营提高农业用水效率
①依法严格保护耕地资源。一要加大违法乱占耕地的法律惩处力度。二要尽快出台土地开发收益中央、地方分成制的政策文件。三要开展农村土地承包制的产权化改革试点。农村土地的终极所有权归村集体所有，农民享有土地产权，承包期延长到70年，国家颁发土地产权证。按人均土地多寡设定农户拥有土地产权的两种上限，并随着经济不断发展适时取消。
②搞好土地整理和复垦开发，支持农民提高农田质量。一要依法建立农村宅基地的动态调控机制。按照“一户一宅”的要求，超标准占用宅基地征收耕地占用税（费）。二要建立废弃土地复垦的长效机制。按照“谁复垦、谁使用”的原则，赋予土地复垦方50—70年（甚至100年）不等的土地产权。三要奖励或补贴农民改良农田的活动。
③提高城市化的土地利用效率。一要力促产业结构升级，提高单位用地产出率。二要利用好城镇和企业闲置土地，积极盘活存量建设用地。三要将土地集约利用水平纳入地方政府政绩考核。
④推行特许权经营，适度开放农村水务市场。按照“谁投资、谁受益”的原则，采用特许经营的办法，允许涉农企业、专业大户、农民经纪人等民间组织或个人与村集体联合，投资节水型农田小水利设施。村集体收取水费后，与投资者分享收益。政府根据所建的小水利设施节水效率高低给予不同等级的奖励或补贴。
（2）稳步扩大涉粮财政投入规模，降低财政投入风险
一要长期稳定地增加涉粮生产领域的财政投入。二要通过粮食进口缓解中长期财政投入快速增长的压力和风险。三要逐步调减国家粮食储备的财政支出。将2010年后备储备规模比例下调到14％左右，2020年进一步降到10％左右。四要将粮食最低收购价政策逐步从托市收购改为直接补贴差价，或延长收购期，后期收购价略高于前期。将差价折为亩均补贴后连同直接补贴一起发给农户，或者将差价按交售量直接补给农户。五要补贴农户使用节粮型的“丰产仓”设施。六要建立竞争性的民营代储制度。七要适当延长部分贫困地区退耕还林的粮食补贴期限。八要通过补贴尽快建立包括粮食在内的农业保险体系。
（3）逐步建立中央一体化的粮食市场调控体制
2010年之前选择部分地区试点，2016—2020年逐步在全国推广。一要按照政策风险从大到小的原则选择试点地区。先选择粮食主产区和主销区的部分地区试点，再选择粮食产销平衡区试点。二要合并机构、精简人员，削减储备粮规模。将中储粮和地储粮合并为国家储备粮总公司，各地区设立国家储备粮分公司和直属库点，分流多余人员。三要分阶段统一全国粮食储备资金。前一阶段，各级地方政府原来用于当地粮食储备的资金按一定比例上交中央政府。后一阶段，国家储备粮公司的资金全部由中央财政承担。四要建立国家储备粮驻各地分支机构与当地政府粮食部门的会商机制。五要建立健全全国粮食市场稳定协调小组。
（4）适时调整工业用粮支持政策，建立健全燃料乙醇的弹性支持办法
一要把握住粮食深加工的政策支持方向和力度。根据粮食原料多少，充裕则增大粮食深加工税费减免力度，反之减少。二要建立可控的粮食燃料乙醇弹性支持措施。在其他原料还无法产业化、对玉米燃料乙醇尚不能替代的一段时期内，只要没有达到影响国家粮食安全的上限规模，就应继续鼓励其适度发展。建立“油价高时少补贴，低时多补贴”的油价与补贴挂钩的联动机制。
（5）主动寻求多元化粮食进口渠道，改善主销区粮食进口物流设施
一要战略性地调减玉米和小麦产量，逐渐增加产需有缺口的粮食进口。二要与主要粮食出口国签订长期贸易协定。三要逐步建立多条战略粮源进口通道。四要加强主销区粮食进口物流设施建设。
（6）建立国际可比口径的粮食安全核心评价指标
中长期粮食安全战略要在准确判断谷物类粮食供需总量平衡的基础上，重点调控过剩和短缺的谷物品种，遵循粮食市场波动调节生产的客观规律，容许合理的粮食生产波动，避免连续多年过度刺激生产，削弱粮食市场自平衡能力。为此，建议调整过时的粮食统计指标，为中长期粮食品种结构的精确化调控提供科学决策依据。一要分阶段从我国粮食统计口径中剔除大豆和薯类。2010年之前，传统口径与国际口径粮食并存。2010—2020年，废除传统口径粮食指标。二要将粮食自给率和对外依存度同步使用。从维护国家自立的国际政治经济角度考虑，对外依存度更能准确反映一国粮食自给能力的大小。
注释：
① 按国情用德尔菲法修正了朱泽的粮食安全系数分值表中的人均占有量分值，并用该法将0—1.00的粮食安全系数分为“很安全、安全、基本安全、不安全、很不安全”五级。由人均占有量、产量波动、储备率、自给率综合反映我国粮食安全状况的粮食安全系数1998年、2003年和2005年分别为0.90（很安全）、0.57（不安全）和0.76（安全）。
② 聂振邦（2004），第109页；国家统计局农调总队（2004）；国务院发展研究中心农村部课题组（2004），第9页；中国粮食经济学会（2005）。
③ 2004—2005年，大豆占粮食的比重平均为3.5％，小杂粮和薯类等其他粮食占10.5％，稻谷、小麦、玉米三大谷物品种平均占86％。
④ 对外依存度＝净进口量／总需求量×100％。
⑤ 净进口贡献率＝某粮食品种净进口量÷粮食净进口总量×100％。2005年大豆净进口贡献率超过100％，净进口多余部分冲销了谷物净出口的影响。
⑥ 2003—2005年我国粮食及三大谷物品种的自给率和对外依存度具有时滞期1年的负相关关系。
⑦ 关于城市化对粮食生产的影响以及中长期预测的分析见黄汉权（2007）。
⑧ 国家粮食安全的财政成本构成复杂，主要包括涉粮生产财政支出、国有粮食企业补贴和储备粮保管成本等为保障粮食安全而发生的财政支出。
⑨ 以上预测并未包括不可预期的价格干预等风险性财政支出和可能扩建粮仓、专用码头、铁路专线等物流设施投入。