政府教育问责与治理对策，本文主要内容关键词为：对策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-058 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2011)05-0113-06
改革开放以来，我国教育事业有了巨大发展。但是，入学率或教育普及率的提高并不意味着教育质量、教育公平和教育效率的同步提升。相反，教育公平和教育质量日益构成了教育矛盾的核心问题。从维护社会稳定、促进社会和谐的角度来看，教育问题既是社会矛盾的一种助推剂，也是社会和谐的一个均衡点。由此，教育问责自然地被纳入政府公共服务问责的范畴，这正是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2012年）》、2010年全国教育工作会议的重要精神之一。但是如果作更具体的追问，我们必须进一步求解教育问责与政府治理之间存在着怎样的具体关系，也就是需要进一步追问三个问题：针对政府教育问责之主要内容是什么？导致政府教育问责的主要原因是什么？政府教育责任担当或政府治理教育问题的路径选择和具体对策怎样？本文试图求解上述三个问题，以求教于各位同仁。
一、政府教育问责的五个主题
在“十二五”发展期间，我国教育发展面临着诸多问题。例如：如何真正落实科学发展观统领教育事业的整体发展？集中怎样的力量办怎样的实事才能为我国教育事业的发展增添后劲？选择怎样的突破口才能真正促进我国教育事业的跨越式发展？如何加强教师职业的专业化建设从而整体提升教师队伍素质？如何从根本上解决“上好学”的教育需求与优质教育供应不足的社会矛盾？如何让“好学校”各具特色、创优质学校的个性品牌？如何提升基础教育的整体质量，办人民满意的教育？如何让我们的学生有尊严地在学校学习和生活？如何让我们的青少年学子朝气蓬勃、充满活力、人格健全？如何充分激发青少年的发展潜能，真正落实“不让一个孩子掉队”的行动？如何建设“安全、安心、安康”的校园生活环境等等？
我们认为上述诸多的教育问题，可以归纳成以下五类问题。
(一)问责政府的教育质量监测
1.办学质量问题为何屡成社会关注焦点
近年来，学生成长过程中出现了很多新问题。一方面，个别地方接连发生校园暴力、群体事件、精神伤害、甚至自杀他杀等事件，另一方面团中央和教育部近年来的多次调研显示：学生的身体素质、心理素质、人际交往能力、思想品德水平、创造性学习能力、动手实践能力等不同程度地呈现下降态势。此外，学生的成长环境质量状况堪忧，屡屡成为民众和媒体关注的焦点话题。
2.教育行政对教育质量状况的全局把握能力不强
我们已经能对工业、农业、金融业、畜牧业、服务业以及生态环境等监控其整体的质量状况，但是对于学校教育质量的整体情况，目前我们依然所知甚少。比较清楚的是升学率、毕业率、考试成绩，除此之外，便所知不多了。
3.如何杜绝教育界的浮躁？
浮躁是当前社会普遍存在的一种心态。“浮躁+浮夸”曾经给当年的国家造成了“大跃进”等等无法估量的损失。表面上看，教育改革、课程改革、评价改革四处热气腾腾，一派欣欣向荣。但是细心观察，会发现不少人心浮气躁、不少事浅尝辄止。人们对于究竟如何做到“不让一个孩子掉队”？如何做到“关心每个孩子成长”？如何做到“让学校充满安全感”？如何做到“教育质量的持续改进”？如何做到“真正的教育公平”？思考甚少、行动更少！
由于浮躁，我们盲目地高估了本地教育质量；由于浮躁，我们不注重教育细节；由于浮躁，我们不注重学生的培养质量；如果让这种心态蔓延，教育改革和发展进程就会造成严重后果。
教育无小事，教育上一旦出事，便是人身安全、身心健康的大事，是影响未来一代发展的大事，是影响地区和国家竞争力的大事，因为教育关涉每个学生的健康成长、关涉地区和国家的长远发展。周总理说过：“关照小事、成就大事”。作为政府，应当正确引导对教育质量的追求、正确引导对优质教育服务的追求。而教育质量的不断完善、优质教育服务的持续改进，必成于关注细节和关照小事。
(二)政府的教育决策值得反思
1.为什么没有失败的学校？
经济改革大潮中，总是会出现企业的成败结局差异。很多企业成就非凡、历久弥新；也有很多企业曾经叱咤风云三、五年，轰然倒下三、五月。企业成败的原因固然很多，但是最重要的一条则是“决策失误”！何以导致决策失误？关键原因在于细节不到位，缺乏对细节的深层关注。但是，我们的疑问在于教育领域，在教育改革大潮中，为什么没有失败的学校？为什么没有失败的教育决策？无论是国家层面、地方层面、学校层面、班级层面、教师层面、家庭层面，实则上到处都存在着失败的例证。
2.似是而非的教育判断和决策
有一种公认的说法是“优质教育资源不足导致教育公平问题的发生”。整体上来看，这种判断无疑是正确的。问题在于，所谓“优质”是什么？不同的学校究竟缺乏怎样的“优质资源”？该如何判断“优质教育资源的不足”？因为似是而非，我们针对教育公平问题的教育决策常常隐藏着新的问题。
两种思路值得推敲：一种是将政府的教育投入，追加到“新增若干所优质学校”以逐步扩大优质教育资源；另一种是通过产业化方式，由政府负责薄弱学校的改造，市场模式来发展优质学校。实则上，前者易导致中长期内无法逼近教育公平，后者易引发新的教育公平问题和社会稳定问题。而共同的问题则是：将进一步导致“升学率为唯一指标的所谓优质教育资源”观念的蔓延。
3.教育决策缺乏科研数据支持
任何决策依赖于对真实性的判断。宏观的决策或者来源于典型个案，更多的则来源于宏观的数据分析。但是，有多少教育决策来源于真实的数据支持和数据分析？即使我们使用到了各种教育统计数据，但是这些数据在多大程度上是可靠的？另一种更普遍的事实是：大多数教育行政部门或学校管理者，几乎都无法确切地回答：本地本校相对静态的教育统计数字是多少？动态的教育舆情信息是怎样的状况？
(三)政府的教育公共服务能力不强
服务型政府的定位是为广大人民群众的需求服务，让群众获得必要的知情权、监督权和参与权。在教育领域，我们能否做到必要的“教育公共服务”？比如，群众需要知道不同学校的教育服务质量？需要知道不同学校的学生培养质量？需要知道不同学校的教学质量？需要知道本地教育事业发展年度状况？需要知道中小学生的身心发展状况？等等。实际上，不论是一般民众还是教育界的工作人员，未必都清楚本地本校教育事业发展的基本情况。
(四)政府如何推进“教育公平”？
从“有学上”到“上好学”无疑是历史的进步，但是“上好学”的问题在今天则演变成了最尖锐的教育中的主要矛盾。当教育被异化为“学业成绩唯一的竞技舞台”，当“升学率”变成唯一的“好学校”标准，择校问题就成了不可解决的问题，其结果则是学生的发展被异化为“分数的奴隶”，教育公平成了无法逼近的目标。要解决“上好学”的教育矛盾，首先要解决的是“好学校”的标准？如果改变了升学率唯一的“好学校”标准，而出现可以鼓励学生成长与发展多种可能性的学校，则“好学校”的标准就会在群众中形成自觉的判断。有了学校特色的差异、有了学生发展不同方向的选择，就会出现各种各样的“好学校”，学生的人格健全和健康成长才有可能，有差异地、有个性地选择“上好学”才有可能，教育公平也才有可能逐步逼近。
(五)政府的教育投入缺乏“性价比”的考量
首先，政府作为教育公共服务的责任人，群众对学校的满意度、学生的成长与发展状况如何、教师对学校工作满意度的判断是最重要的衡量标准。但是，政府的教育投入是否获得了被服务群体的认可和满意？2010年，零点市场调研公司对四川的一项民调显示：“与所接受的教育质量相比，当前的教育花费值得吗？”仅有16％的人认为值得。
其次，政府的教育投入总量总是有限的，如何将有限的教育经费应用于最需要的方面，这就涉及到“性价比”的问题。例如，我国对教育信息化硬件环境的投入十分巨大，但是教育信息化的应用效率如何？应用效果又如何？又如，因汶川大地震引发的校舍安全问题，而在全国范围内强制推进的“校安工程”所费可能不下数千亿，但是其教育成效如何值得追问。因此，如何在有限的教育经费总量中思考“性价比”，应成为衡量政府教育服务能力的一个重要指标！
二、政府教育责任缺失的主因
政府教育责任缺失的原因多种多样，涉及到观念、体制、机制、经费等，但是如果仅从事理或学理上来分析，则我们认为涉及以下四个主要原因。
(一)政府教育责任缺失公众监督
从教育作为一项社会的公共事业，从责任政府或服务型政府建设的角度上说，从归纳教育问题发生的原因上来提炼，可以说：诸多教育问题发生的表面原因是“政府督导教育不力”，根本原因是“政府教育责任缺乏被监督”造成的。例如，占GDP总量4％的教育经费为什么长期没有落实到位？如何真正办成“让人民群众满意的学校”？如何找到推进“教育公平”的有效机制？如何通过纵横向比较来发现“教育问题的症结”所在？如何真正实施“素质教育”？如何切实推进“创新精神、人文精神和实践能力”的培养目标？这一切都有赖于政府对于“各个层面教育质量督导”工作的重视，更有赖于政府教育责任的公众监督。
(二)缺乏对教育事实的正确判断
20世纪80年代，邓小平同志说“十年来我们最大的失误在教育”。上世纪80年代的教育失误，主因在于教育方针、指导思想、办学方向的问题。当前的教育失误，无论是学生自杀、弑师案、校园暴力、校园欺负导致的各种事件、家庭压力导致的各种问题、学生身心健康问题等，则都源于我们对所发生的教育事实、教育真相缺乏预警、缺乏预测、缺乏预判，对教育中正在发生的事实判断的不确切、不敏感所导致。
(三)存在关于教育质量的认识误区
推进政府教育问责必须建立新的教育质量评价标准。但是，在政府教育责任担当的实践中，却存在关于教育质量的认识误区：即将教育质量等同于升学率、等同于进名牌大学。正因此，各级政府才会普遍出现将考入“北大、清华”作为教育质量评价的核心指标的现象。重新认识教育的本质，以及政府、学校在发展教育过程中各自应当承担的责任。从变革教育质量评价体系，到持续提升教育质量，再到逐步逼近教育公平，是一个可以实现的目标。所谓“分数面前人人平等”的确是一种刚性的标准，但它仅仅是对死记硬背的人是公平的，对把学生模塑成考试机器的学校是公平的。这种标准不适合于培养个性鲜明的人，不适合于当今社会对于创新人才、人文精神、实践能力养成的时代要求。
(四)缺少教育质量监测的长效机制
当前我国还缺乏关于教育质量的系统管理、规划和协调的监测体系，而且在教育质量监测管理系统的建设上明显滞后。因此，如何建设具有丰富动态信息支持的教育质量监测管理模式以及相关指标体系的建设，这是一项具有挑战性的开创性工作。建立教育质量监测的长效机制，应纳入政府教育问责的内容，建立一套科学的具有实践指导意义、理论探索价值的教育质量监测指标体系、学生成长与发展评价指标体系、成长环境质量评价指标他体系、教师专业发展评价指标体系、班集体发展评价指标体系，并进行长期、动态、延续的系统化监控研究，努力促进学生健康成长和教育质量的持续提高。
三、政府治理教育问题的若干对策
将学校教育的重心放在迅速、全面、系统地提升教育质量、围绕学生的成长与发展需求服务，从而切实推进素质教育，逐步逼近教育公平，这是当前教育改革的根本大计！也是政府应当而且能够有所作为的教育问责之核心。应对这样一个核心的教育问责主题，我们面对以下四个教育难题：如何高效、全面、系统、动态地了解学生成长与发展的现状？如何长期、系统、动态地监控办学质量状况？如何使学校决策建立在科学研究的基础上？如何借助教育信息化的工具，充分整合教育科学研究的现有成果，将教育科学应用研究有机地结合于教育信息化进程，推动学校的现代化建设？
我们认为，针对上述政府教育问责的核心主题以及所面对的四个教育难题，当前政府治理教育问题可以而且能够着力的主要方向至少有以下八个方面，实则上也是八种具体对策。
(一)将“教育质量监测”列为教育行政绩效考核的核心
随着我国“两基”攻坚任务的逐步完成和农村义务教育经费保障机制的顺利实施，我国基础教育的发展进入了一个更加注重提高教育质量的新阶段。今后一段时期，教育督导工作的重要任务就是要按照科学发展观的要求，以全面推进素质教育为核心，构建各地基础教育质量监测评价体系，对基础教育质量进行全面的监测和科学的评价。在合适的条件下，可以我国教育督导处室为基础筹建“教育质量监督局”，下设若干部门。如：教育质量评价处、教育质量监测处、教育数据统计处、学校安全管理处。
(二)将“基础教育数据库建设”列为教育事业的基础工程
如果在百度等搜索引擎上输入“教育数据库”，几乎没有任何东西。这是一个重大缺失。实则上，覆盖地区、学校、班级、教师、学生、家庭、社区、文化等方面，涉及教育基本信息、教育统计数据、教育测量数据、学业成绩数据、教育调查数据等诸多方面的教育数据库建设意义重大。其作用至少表现在：有助于建立地方教育质量监测体系，有助于教育决策获得必要的数据支持，有助于建立教育运行的动态监控体系，有助于全面监测学生成长的整体状况，有助于逐步建构并规范多层级的“教育质量监测公共数据库”，有助于建设“教育信息公共服务系统”，方便教育公共服务、教育行政决策、教育督导工作、教育科研工作的不断推进，甚至也有利于“两会”期间的教育提案建立在各种客观的教育事实、教育数据的基础上，提出真正有助于我国教育事业跨越式发展的思路和建议。
(三)尽快建立“学校安全和危机干预”监控网
校园安全不仅仅是应对校园内外的突发事件，不仅仅是校门外的治安维持和人身安全保护。对校园安全的认识，我们需要提升到“教育安全和社会安全”的高度来统筹协调，其工作机制涉及五个重要环节：“安全预防、危机预警、问题应对、事件干预、善后工作”。其中最关键、影响面最大的则是学生成长与发展过程中的危机预警。这是教育工作的特性使然。因此，为防治出现教育失误，保障学生的健康成长，应当建设“动态监测学生身心发展问题、动态监测成长环境质量”、“学生成长预警问题”等分析系统，逐步建构并规范“学校安全和危机干预多级监控网”。并形成相对独立又互为联系的“教育预警信息监测数据库”，这将有助于深入推进学校、家庭、社区教育共同体的建设，形成全社会共同关注青少年健康成长的优良教育环境。
(四)尽快建立“我国教育舆情调研系统”
在一定的意义上说，教育是中国社会最大的民生工程。高效务实的政府、服务型政府的建设不需要担忧群众的意见和批评。实际上，群众对教育的质疑、批评、意见、看法、建议等全部都是围绕一个共同的问题：未来一代的健康成长！孩子是家庭的未来，也是社会和国家的未来。在此意义上，政府应尽快推进“教育舆情调研系统”的建设，定期或不定期动态了解群众对教育问题的呼声，将有助于学校教育质量的改善以及教育公共服务质量的提升。
(五)将教育公共服务列为服务型政府建设的要点之一
教育事业涉及到千家万户，服务型政府建设的要点之一就是“建立教育质量公共服务平台”。促进义务教育的均衡发展，促进教育公共服务质量的提升，必须进行教育手段的创新。先进的信息技术手段可以使优质教育资源得以共享，为教师的专业发展和学生的自主学习提供便利，为家长及时了解孩子的受教育状况提供方便，也有利于个性化学习、终身学习、因需学习、因材施教尽快变成现实。数字鸿沟的消除、学习信息鸿沟的消除，关键在于教育信息化的公共应用。
(六)推进教育信息化的深度应用以带动教育现代化
我国在近十几年间的教育信息化硬件投入巨大，但是软件应用建设跟不上形势的发展。如何促进“教育信息化带动教育现代化”，关键在于教育信息化真正有效的应用。问题在于，在我国“教育软件常常敌不过教育硬件”。原因很多，观念更新是关键。教育软件是教育科研的结晶，是知识产权的代表，只有真正重视了教育思想、教育观念、教育知识、知识产权，才能促进教育软件的有效应用。事实上，我国地区教育信息化的深度应用还远远不够。主要表现为以下三点：
首先，教育信息化监控能力不足。由于各地基础教育量大面广，教育发展不均衡，情况千差万别，迫切需要建立一个信息反馈灵敏，及时了解和掌握教育变化情况的监控和网络体系，并进一步发挥教育监测的预报、预警、预测功能，更好地为教育决策服务。
其次，教育信息沟通渠道不畅。由于城乡两元结构在短期内难以完全化解，将在一定时期内继续存在，这种状况迫切需要建立政府、社会、学校、个体之间畅通的信息沟通渠道，来化解教育领域可能存在的矛盾，进一步有效推进和谐社会建设。
第三，教育信息采集系统建设落后。迄今为止各地针对基础教育信息化的系统建设缺乏完整的解决方案；学校数据库建设存在低水平重复建设、互不兼容等现象；缺少高效、实用、针对性强的教育信息化采集软件和管理平台。
(七)大力扶植“科研兴校”的教育投入
在政府教育投入有限的前提下，如何用好每一分钱，如何将有限的资金转化为高效率的投入—产出，这是考验政府教育服务能力的核心指标之一。我们的建议是：政府的教育投入应两翼齐飞。一方面，政府应增加对薄弱学校的教育投入，在确保不降低部分优质学校教育质量的情况下，增加对薄弱学校的教育投入，有助于从资源配置上缩小学校之间的差距。另一方面，政府应大幅度增加对教育科研成果转化的投入，大力扶植“科研兴校”的投入，以促进“有特色的优质学校”的发展。“科研兴校”既是学校有序竞争的核心策略，是薄弱学校成长为优质学校的基本路径，是实现“以人为本”教育理念、从细节处落实“素质教育”的根本措施，也是真正实现教育均衡、逼近教育公平的必由之路！
如同GDP的增长必须坚持“科学发展观”、走内涵式发展道路、走高科技产业路线，教育事业发展同样需要坚持“科学发展观”、走内涵式质量提升道路、走“科研兴校、科研立校、科研治校”之路。可以说，在整个社会生产生活领域，教育科研成果的转化与应用是最为薄弱的环节。长期以来，教育科研工作者远离学校实践、学校实践工作者又疏离教育科研，导致教育科研成果得不到有效的转化和应用。因此，我们特别建议：政府一方面应推进并拓展教育科学的应用研究，另一方面应引导并推进“科研兴校”的办学理念和实践行动。在教育理论研究、教育实践工作之间搭建起“教育科学应用研究”的成果转化平台。惟其如此，才能真正落实“以科研促进学生成长”、“以科研促进有效教学”、“以科研引导教师专业发展”、“以科研促进学校管理质量提升”、“以科研带动优质学校建设”。
(八)从整体上变革教育质量评价体系
推进教育公平，必须建立新的教育评价体系，要重新认识教育的本质，以及政府、学校在发展教育过程中应该承担的职责。多年来，教育被异化为“竞技舞台”和“竞争工具”，接受教育“成功”的人，都是考场的高手，而人格的健全发展却被忽视。通过教育质量评价体系的变革，重新认识并引导“什么是好学校”、“什么是好教师”、“什么是好学生”、“什么是人才”、“什么是好教学”等问题，将改变“考试成绩”统领“好教育”的局面。如果教育质量评价观发生了改变，如果所有学校都能坚持走“科研兴校”的办学方向，将会形成“个性发展的差异”、“教学特色的差异”、“办学特色的不同”等，从而引导民众将目光转向学校特色的创建过程、转向教师创造性的教育过程、教师本身的教育素养、学生个性化发展以及学校在培养学生健全人格和全面素质方面的作用。
如此，也才可能在全社会范围内改变从小就挤上“五好通途”(好幼儿园、好小学、好初中、好高中、好大学)的独木桥局面；才能使家长们不用为了让孩子上好一点的学校而起早奔波，也不会为了升一个好小学、好初中，就从小陷入题海战术；也才能改变以“为了孩子的发展”为名实则损害“孩子健康成长”的教育问题。
当然，教育质量评价体系的改变，还要依托社会对教育功能定位的改变，只有整个社会形成理性的教育质量观念，重视人本身的素养和能力，才可能让大家把教育作为充实自己、完善自己的过程，会关注本身能力和素质的培养过程，而不在乎学历的高低。