民国初年内阁制的出台经过
□许忠明
（齐鲁工业大学/山东省科学院 马克思主义学院，山东 济南 250353）
［摘 要］ 民国初年的内阁制在本质上是革命党人为捍卫辛亥革命的成果而采取的一项斗争策略。它之所以能够产生，乃是各方面历史合力的作用。中国历史上的宰相当家给人们提供了历史镜像。除却革命党人维护自身权益的努力之外，立宪派的作用也值得关注。在清末的君主立宪大潮中，立宪派一直追求责任内阁，这种历史惯性发生了作用。袁世凯出于大局需要，从权变的策略出发，最终接受了这一改变。但是，各方对这一重大改变的文本内容和实践后果均缺乏研究和预判，内阁制的内部设计并没有受到任何一方的足够重视，更谈不上周密、科学、严肃的思考和评估，它们根本就没有形成共识，这就为后来的争端留下了祸根。
［关键词］ 民国初年；君主立宪；内阁制；总统制；争端；祸根
内阁制与总统制的争执肇始于南京临时政府成立之时。南京临时政府的成立表明，革命党以民主共和的总统制宣告了封建皇权专制的死刑，也终结了立宪派长期以来的君主立宪努力。袁世凯出任大总统一职后，如何制约总统权力立即成为革命党人的新课题。革命党占据多数的临时参议院以立法形式更改总统制为内阁制，企图通过对责任内阁的控制来掌握政权。从此开始，内阁制与总统制的矛盾成为民初政治斗争的主线。
一、责任内阁制的出台经过
武昌事起后，组织共和政府迅速成为时局的焦点。宋教仁在革命爆发后，立即发表通告称：“美利坚合众国之制度，当为吾国他日之模范。”[1](p365)11月15日，独立各省在上海组织各省代表会，又称各省都督府代表联合会。12月初，独立各省代表从上海汇集汉口，商议组织中央政府事宜，各省与会代表拟定《临时政府组织大纲》，决定依照美国政体模式，选举临时大总统，实施总统制，以统摄全国军政事务。《组织大纲》的第一章为临时大总统，规定了总统由“各省都督府代表选举”的选举办法，“临时大总统有统治全国之权”“有统帅海陆军之权”“得参议院之同意，有宣战、媾和及缔结条约之权”“设立临时中央之审判所之权”[2](p1)。大纲明确规定了临时大总统、参议院、行政各部的职权，大总统是国家权力中心，处于国家最高权威的位置，既是国家元首，又是政府首脑。
随着革命形势的迅速发展，同盟会内部开始出现不同声音。武昌起义后，黎元洪、黄兴等人一直在与清廷内阁总理大臣袁世凯进行谈判，起义者企图以总统职位换取袁世凯反正。正是在这样的背景下，责任内阁制的主张开始浮上台面。宋教仁一改过去之态度，从美国总统模式迅速转入法国内阁模式。但是，由于孙中山的突然回国，国内革命形势为之一变。12月26日，同盟会假哈同花园公宴25日回国的总理孙中山，“席次，黄、陈密商举孙逸仙为大总统，分头向各代表示意。马君武主于《民主报》著论，唤起民众，孙善之。遂会议组织临时政府方案。宋教仁主张以内阁制为大纲。孙逸仙持异议颇力，宋坚决不可。黄兴耳语宋，劝撤回主张，宋频摇其首，几成僵局。”[3](p67)晚间，黄兴、陈英士、宋教仁等同盟会最高干部在孙中山寓所开会，专门讨论总统制与内阁制之取舍。孙中山郑重声明：“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对于惟一置信推举之人，而复设防治之法度。余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计。”[4](p47)双方互不相让，争论十分激烈。孙中山不惜以退出总统为代价，最终迫使宋教仁等人让步。在黄兴的居间调解下，决定将此问题交付各省代表会决定。次日，各省代表会在江苏谘议局召开，宋教仁再次力主实行内阁制。经过激烈争论，大会否决了宋教仁的主张，最终议决通过了采用总统制的议案。
必须说明的是，孙中山出任“中华民国”临时大总统职位，是在江浙一带的立宪派大力支持下就任的。当时，武昌起义的军事力量在黎元洪领导之下，攻克南京的力量是立宪派领导的江浙联军，远在海外的孙中山急速回国，由于其长期的斗争声誉被举为临时大总统。然而，被推举就任总统之职并非拥有自己的军事力量作为后盾，这就决定了总统宝座的脆弱性。在立宪派那里，南京临时政府在本质上只是起义者压迫清廷和促使袁世凯反正的一种手段。在孙中山就任总统之前，各方力量已经达成了“让位于袁”的协议。到1912年1月底，清廷退位的大势已经形成，孙中山的总统职位迅即不保。在这种情况下，责任内阁制的主张再次进入人们的视野。
1912年2月1日，《申报》公布了临时参议院草成的《临时约法》草稿。该约法把总统置于第三章的位置（原《组织大纲》第一章为总统），即“临时大总统副总统及国务员”，规定参议院对大总统设有“同意权”，赋予国务员对大总统拥有“副署权”。同意权与副署权这两权的出现显然是为了限制大总统，但约法仍然明确规定大总统享有“任命国务各员”的权力，要求“行政各部设部长一人为国务员，辅佐临时大总统总理各部事务”[5](p3)。观察这部约法草案，里面并没有国务总理的设置，那就更谈不上内阁独立的行政权力，内阁始终是围绕总统的内阁，大总统仍是权力中心，但体现了参议院和国务员的制衡作用。另据当时日本驻南京领事铃木的记录，革命党人“推袁出任大总统，并非想把一切政务交袁一手处理，而是要把他当作一个傀儡，临时予以推戴”，南方革命党人希望以袁世凯为总统，以黎元洪为副总统，孙文任内阁总理，黄兴任陆军总长，掌握兵权，“实权并不赋予袁世凯”“一切政治问题，全由参议院讨论决定，置参议院于革命党掌握之中”[6](p344)。铃木的观察虽然是一面之词，但也能够说明南方革命党人已经开始致力于变更总统制的内涵，把参议院和国务员作为抗衡大总统的一种必要手段，这就为内阁制的确定提供了外部条件。综合《申报》推出的约法草案和铃木的判断，不难看出，这时候南方革命党人的内阁制方案开始酝酿，但尚未成熟。
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另一位临时参议员吴景濂则矢口否认内阁制是为制约袁世凯而设。“议约法时，关于取美国制抑取法国制，当时争论甚多，有速记录可证，并非为袁氏要做临时大总统，故定此种约法，以为牵制。予始终侧身与议，故知之较详。”[11](p363)吴氏的回忆从侧面透露出一个重要信息，如果参议院确立内阁制并非专为袁世凯而设，那么参议院“争论颇多”的内中缘由到底是什么呢？吴氏有口难言，其“争论颇多”一语似乎包含着多重含义。实际上，这里面既包含着革命形势发展的必然之势，又包含着参议院与总统的各种矛盾冲突。
二、责任内阁制的内部讨论
从民国初年一直持续到今天，对责任内阁制的争议长久不衰，因而了解这一变化的内情就显得十分必要。理解这一变化，一方面要考虑孙中山临时政府和革命党人的态度，另一方面也要考虑临时参议院的变化情况。毕竟，《临时约法》是临时参议院独立制定的宪法性文件。
清帝逊位后，孙中山被迫将总统职位让与袁世凯，但袁世凯却在定都与南下问题上步步紧逼，革命党人不得不酝酿如何最大限度地保留革命成果。居正在《梅川日记》中记载，2月13日，“孙公命胡汉民先生召集同志参议员及我等讨论大体……首都虽定在南京，而袁氏不来，遂成悬案。至中央则宜改总统制为内阁制。”[9](p548-549)改总统制为内阁制，在南京政府中的支持者自然不乏其人。法制局局长宋教仁一直是责任内阁的倡导者，他对责任内阁的坚持不言自明。南京临时政府总统府秘书长胡汉民对此直言不讳：“改总统制为内阁制，则总统政治上权力至微，虽有野心，亦不得不就范”[10](p2)。即将辞职的孙中山着眼于内阁制对袁世凯的限制，一改往日反对态度，转而力赞此事，并于袁世凯在北京就职总统的第二天立即颁布以内阁制为核心的《临时约法》。孙中山把《临时约法》视为专门对付袁世凯的三道绳索之一，他专门对秘书张竟生解释说：“这是给孙悟空戴上金刚箍，使他不能随便作怪。”[11](p365)这是南京临时政府的策略转变，这一转变清楚地说明了革命党人以内阁制制约袁世凯的企图。
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1912年的春天，同盟会的机关报《民立报》多次刊发社论，竭力倡导内阁制。2月21日，《民立报》刊发社论，专论总统与内阁的关系。社论直截了当地指出，“以总统负政治责任，非法也”。内阁政治的精髓在于立法行政两部能够“打成一片”。所谓打成一片，就是立法部员出而为行政部员，而“行政部员即视为立法部之一委员会是也”[12](p1)。在革命者看来，不是内阁政治，则立法行政两部的冲突必然爆发，冲突愈演愈烈，则政府陷入瘫痪之中。3月1日，民立报刊登社论《说强有力之政府》，社论开篇就提出“吾国当设一强有力之政府”，“强有力之政府者，乃政府为政党所主持，其党控制议会之多数，同时出而组织内阁，内阁之政策无不得通过于议会，以实行于国中也。此种政府，谓之政党政府；以内阁言，谓之政党内阁；以政治言，谓之内阁政治”“吾民国之所求，乃此种政府也”“民国政府，当采法兰西制”[13](p2)。非常奇怪的是，革命党人一口咬定只有内阁制才能支持强有力政府，而总统制必然破坏强有力政府，这一逻辑链条不仅革命党人广泛宣传，即使具有浓厚立宪派色彩的申报同样深信不疑：“政党内阁其主义在取强有力之政府，吾国采法国制，则总统立于内阁之外，不与内阁同肩其责。”[14](p1)
立宪党人主持的杂志《东方时报》主张以内阁制取代总统制。它认为，南京临时政府之所以取总统制而不是内阁制，而北京临时政府之所以取内阁制而不是总统制，完全是形势变化所致：“当此大局未定，戎马仓皇，首领之权，固不可不专。若为吾国久远之计，则美国民主政府之制，决不可则效。则效之，或将使吾国重返君主之政体也。”它使用两分法把世界上存在的典型政体区分为君主与民主两种，在此之下又出现国会政府与非国会政府两种组织形式，这样一来就有了四种类型的政府，即君主之下的国会政府，例如英国；君主之下的非国会政府，例如德国；民主之下的国会政府，例如法国；民主之下的非国会政府，例如美国。“立宪有君主民主之分，亦有国会政府与非国会政府之分。用国会政府之国，行政立法两权，皆纳诸国会之中。政府之进退，国会主之。如君主立宪之英，民主立宪之法是。用非国会政府之立宪国，行政立法两权分立，政府之进退，不由国会主之。如君主立宪之德，民主立宪之美是。”在这一标尺之下，它断言，法制中“政府不善，议会可随时易其内阁”，但美制中总统“易流于专制”，甚至“复建帝位”，议会对此无能为力。美国的总统制之所以“尚无大弊”，得益于其尊重自由的民情和成熟的两党体制，而现在不仅中国不具备这两点，而且三权分立的学说已经几近破产，中国因而不可效法美国，只可学习法国[18](p137-139)。显然，立宪党人的看法是由其立场决定的，它对历史真实的看法并不准确。
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据参与制定《临时政府组织大纲》和《临时约法》的参议员谷钟秀记录，改总统制为内阁制是因应时局的发展变化。“各省联合之始，实有类于美利坚13州之联合，因其自然之势，宜建为联邦国家，故采美之总统制。自临时政府成立后，感于南北统一之必要，宜建为单一国家，如法兰西之集权政府，故采法之内阁制。”[17](p46)若单从字面理解，把内阁制说成是南北统一的需要，显然容易受到质疑，因为内阁制有利于南北统一而总统制就不利于南北统一吗？这显然是无稽之谈。其实，此说的真正内涵并不在于此。联系当时的历史背景，谷氏讲的南北统一是指南方统一北方，而不是北方统一南方。如果从这个角度观察，谷钟秀说的倒也不能算是假话。
变更总统制为内阁制，是从《临时政府组织大纲》变为《临时约法》的最大看点。应该说，改总统制为内阁制是非常重大的国家大事，在制度设计上必须经过周密准备和详细考察，拿出切实可行的科学方案，在程序上应该有各方政治势力的深度参与、反复讨论和最终通过。如果从法律程序上看，这部约法在2月7日第一读会提出，到3月8日第三读会最后议决，历时仅仅32天。参议院41位议员在如此之短的时间内制定一部全国的宪法性文件，并以26位议员之数最终通过这样一个事关民国大局的宪法性文件，显然太过仓促，尤其是对责任内阁制的后果根本来不及进行全方位的评估，这就为后来的体制争端留下了祸根。
从当时参议院自身的主体条件看，参议院由各省都督代表联合会（各省代表会）递进而来，当时的总统都是各省代表会选举而来的，再将总统置于参议院之下并无特别激进之处。在参议员心底里，既然各省代表会能够选举总统，赋予总统权力，那么临时参议院拿掉总统的权力有何不可？联系当时的实际情况，临时参议院与南京临时政府多次出现冲突，先是有关临时约法的立法权归属，参议院坚决拒绝了来自总统方面以任何形式进行的干涉；接着参议院与政府在借款问题上也冲突不断，参议院开始酝酿质问政府违法借款，双方冲突不断升级，尤以孙、黄于2月15日逼迫参议院改变迁都北京的决议达至高潮；后来又发生司法部“拟捕惩”参议员的事情，激起参议院弹劾。在此背景之下，对参议员来说，改总统制为内阁制不失为解决参议院与总统冲突的一种方法。
从根本上说，以内阁制取代总统制服从和服务于革命斗争的需要。对当时的众多同盟会会员来说，只要实行责任内阁制，革命者就有重新夺回政权的可能性，这符合革命党人的整体利益。宋教仁后来转而组织国民党，全力赢得国会大选的胜利，其原因也正在于责任内阁制的出现给无数革命者燃起了新的希望之火。
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据日本人铃木观察，南京临时参议院地位正在不断上升，“拥有巨大权限”“越来越占有十分重要之地位”“不论彼等对孙、黄、袁等人有何意见，只要不经参议院议决，即无法执行。”[6](P344)且根据当时施行的《修正中华民国临时政府组织大纲》，宣战、媾和、制定官制、官规、任免文武官员，政府预算、币制及各项法律，均须由参议院通过或议决，临时参议院既是立法机关，又是最高权力机关。这种至高无上的地位必然使参议院产生一种错觉，认为其修改总统制为内阁制并无不妥，甚至是理所当然的。
南京临时参议院对《临时约法》的议定开始于2月7日。当天下午，南京临时参议院出席议员31人，审议长李肇甫主席，“宣布临时约法草案请讨论公决”，“讨论未终，审议长请议长主席，审议长退入议员席。议长主席报告审议会之结果，并报告定初八日上午续开审议会。五时半，主席宣告散会。”[7](p29)2月8日上午，出席议员29人，参议院继续开会，但讨论重点是代表来电和桂林来电，临时约法草案中的内阁制与总统制的问题显然没有引起议员的足够关注。参议院的记录表明，“讨论未终，已届散会时间，议长宣告散会。”[7](p30)但《申报》的报道或许更为准确地披露了其中内情，“少数议员主张不设内阁，致未议决。”[8](p2)在2月9日下午的审议会上，审议长李肇甫主席，参加议员21人，历时两个小时，讨论的问题仅此一项，即是否将总统制改为责任内阁制。“讨论结果，主席请赞成增设责任内阁者起立表决，多数可决”[7](p32)。
三、各方对内阁制取代总统制的反应
奇怪的是，这样一种垄断绝对权力的责任内阁制又为什么能够最后被各方接受呢？事实上，当时参议院的这种“超议会制”设计如果仅仅符合南方革命党人的自身利益，而遭到北京方面的强力反对，或者是与整体社会习惯不相符合，那也是行不通的。就是说，责任内阁能否顺利通过，取决于当时正方与反方的力量对比。而机缘巧合的是，这一设计不仅符合革命党人的利益诉求，而且符合立宪党人的需要，当时的社会背景显然有利于内阁制，而北京方面的反对却因各种原因而暂时延缓，因而给责任内阁制的诞生提供了难得的机遇。
当时，很多人担心议会专制，社论直截了当地为此进行了辩护。“此种政府之强有力乃议会之强有力也，议会之强有力，即人民之强有力也”“倘若必舍强有力而言专制，则此种政府之专制乃议会之专制也；议会之专制，即人民之专制也”“人民者，统治权之主体，乃国家也，故人民即国家也”[13](p2)。按照这一逻辑，政党专制就是议会专制，议会专制就是人民专制。革命党人对议会专制的目的毫不隐晦。3月8日，《民立报》再次刊文强调，“民国欲富强，万不能不行内阁制”“舍内阁制而采总统制，全由于联邦之故也，观此，则知我国为单一国，而非如美之联邦，于组织内阁，自当不必效法于美”[15](p2)。在当时的很多人看来，民国之所以不能采取美国的三权分立，还在于他们对世界的一种认识，即“美已渐达于静止之域，而法则尚在奋进时也”[16](p3)。革命党人改总统制为内阁制的声势已经形成。
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如果从更为广阔的历史场景观察，清朝末年充斥着革命派与立宪派对未来政体的激烈争论。立宪派起初主张用责任内阁体现和限制君主的行政大权，后来则用责任内阁捍卫君主立宪的政治主张，企图以此抗衡革命者的民主共和。辛亥革命爆发后，流亡海外的梁启超意识到历史巨变业已来到，于是“积十年之研索”“加以一月来苦思极虑”，写成《新中国建设问题》一文[19](p2433)。该文虽然放弃了君主立宪主张，但其贯彻责任内阁的主张丝毫没有动摇。他认为，大统领之下的美国共和模式是“诸种共和政体中之最拙劣者”“惟美国人能运用之，而他国人决不能运用，我国而贸然欲效之，非惟不能致治，而必至于酿乱。”[19](p2438)
张员外的一家老小都上了天。众位神仙早在南天门外等候，请张员外当老天爷，他推辞不了，从此就当上了老天爷，这就是张玉皇。他的七个闺女就成了七仙女了。张玉皇也遇到了麻烦事：种田的要雨，卖菜的要晒葱，撑船的要风，种果树的要露水。张玉皇一听，就下了一道圣旨：“黑夜下雨白天晴，夜浇庄稼日晒葱。果树园里降甘露，河里刮风催帆行。”
梁氏进一步解释说，“美洲诸国，大统领即为行政府之首长，而任期有定，不以议会之从违为进退，人民不嫌于政府，舍革命何以哉？”他把“国家元首与行政部首长以一人之身兼之”，认定为“天下最险之事。”[19](p2439)这实际上就是极力反对总统制。梁氏在潜意识中存在一个逻辑链条，即如果大统领不受议会制约，则必然流于专制，而专制又必然引发革命，他显然意识不到议会专制又将以何制约？立法独立和司法独立已经对行政权构成制约，而如果再将行政权置于立法权之下，行政权又有何独立可言？
从当时的社会承受力上来说，内阁总理负责相当于历史上的宰相当家，是中国百姓能够理解的一种统治形式。这一点曾经不仅被梁启超揭示出来，而且很快又受到蔡元培的强调。蔡元培在民国二年再次重申：“今一旦改为民主国而用总统制，则易生近于皇帝之嫌，而国基虑其不固。且内阁制之精神，乃转与君主时代之历史隐相贯通，其推行也，乃视总统制尤为圆活。”在蔡氏看来，中国历史上的著名宰相比比皆是，他们创造了一个个辉煌时代。“夫君主时代，犹有内阁制之美意；岂总统时代行之而反有窒碍乎？然则“中华民国”之宜于用内阁制也甚明。”[20](p261-262)而在近代中国，所有先进人士无不谋求责任内阁，清末预备立宪的实质就是确立责任内阁制。朝野上下，无论对于立宪持何种态度，实行责任内阁制是没有疑义的。辛亥革命和清末立宪在时间顺序上虽然前后有分，实则接踵而至，清末立宪的影响并没有因为辛亥革命的发生就消失得一干二净。立宪派广泛宣传君主立宪制度，主张实行责任内阁制，君主不负责任，内阁首相负政治责任，对于当时所有政治开化的人们来说，耳熟能详，记忆犹新。而且辛亥革命爆发后，清政府任命袁世凯为内阁总理的事实就在眼前。人们对责任内阁制比对总统制相对而言要熟悉得多，因此采纳责任内阁制是能够理解和接受的。
当然，责任内阁的出现并不是没有反对的声音。当南方革命势力初起之时，南方承诺将大总统一职让位于袁世凯，南北双方不言自明都是指大总统担负实际责任，但是当革命党人决心实施内阁制的时候，大总统将会变为虚职。这一重大改变不会没人觉察。当时代表湖北集团的民社对此反应激烈。《民声日报》刊文声讨参议院说，近来参议院胆敢将组织大纲抹杀，另订一种约法以代之。其最可骇者，惟改用内阁政体一事。按欧美民国制度，首推法、美，我国与美国遥遥相对，土地人民亦甚相当，规取美制，最为合宜。同盟会南京支部长朱福铣特地上书袁世凯和参议院，力言设立内阁总理之非:“今为共和民国，而仍设内阁总理，将谓有总理可以限制总统之权，若总统与总理为一党，则无异一人，是总统之权且加重矣；将谓有内阁总理而总统不负责任，则直视总统为君主矣，而得谓之无推倒君主建设共和耶？”[21](p2)统一党发布通告指责说：“《临时约法》，乃考其内容，非美非法，国务员须求参议院同意，实为万国宪法所未有。将信任总统耶？何为予以总揽政务之虚名，而复加以层层絷耶？将不信任总统耶？何必拥此傀儡之守府，加于全国之上”?[22](p15)但是，这些主张没有得到袁世凯的支持，很快归于沉寂。
南京临时参议院制定约法的时候，袁世凯也在委托幕府起草七十条的民国新宪法。所不同的是，袁的宪法不取法国的内阁制，而是效法美国的总统制，这部宪法里面包含着大统领、副大统领、国务总理大臣，三者“皆归议会公选”[23](p2)。袁世凯曾向南京方面提出设立内阁总理一职的建议，大公报当时报道说，这一建议“出自袁大总统之意”，南京政府表示“亦甚主张”，南京参议院遂“一致主张”，此案遂成定议[24](p1)。事实上，南京方面本来对内阁总理的设置并没有刻意追求，这不仅从当时参议院透露出来的约法草案可以看到，就是接受袁世凯设置总理建议之后的临时约法对国务总理也是一笔带过，根本没有周详的调查研究和实质性的权力安排。《临时约法》第一章总纲中规定：“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权。”这里面显然把国务总理纳入普通国务员序列中。第五章国务员中明确规定：“国务总理及各部总长，均称为国务员。”这是临时约法中唯一一处提到的国务总理。综观整个临时约法的内容，国务总理没有任何高于国务员的制度性规定，更谈不上核心作用。临时约法设计的国务院是缺少核心的政治组织，这样的组织自然难于具备机动灵活的快速应变能力，这是后来内阁制失败的重要制度性原因。
内阁总理的设置并不等于内阁制。在袁世凯的心目中，内阁总理只是总统的办事机构。换句话说，内阁总理的设置是在总统制之下进行的。3月7日之前，袁世凯在与蔡元培的对话中提出：“我国既改共和政体，将来一切制度自以取法法制为佳，但法制对于选举之限制殊不适宜，将来选举总统似应兼仿美制。”袁世凯的用意十分明显，他不仅企图将美国的总统制搬到中国，而且设想未来的总统权限并不来源于国会。这样一来，总统对国会就不会产生严重依赖。蔡元培对此以“他日公同酌定答之”相拒，并接着进一步探问袁世凯“是否设立内阁？”袁对此表示：“内阁总须设立，但宜格外详慎，庶可组织妥善。”[25](p619)事实上，袁世凯设想的总理与革命党人设想的总理是不同的。在随后到来的实践中，革命党人坚持内阁制，把总理当成了抗衡大总统的武器。然而，临时约法却没有赋予总理以相当的权力，总理缺乏组阁的权限，在内阁的实际运行中，总理并不居于国务院权力的中心，这就使得总理成为没有力量的稻草人，唐绍仪总理很快就不得不怏怏辞职。南京临时参议员设计的国务员都是平行的，其目的在于迫使国务员围绕参议院开展工作。这种一盘散沙的权力设置很快就会让其成为政治斗争的牺牲品，在不到半年的时间内，北京临时政府三易内阁，这是多么惨痛的证明！
在为内阁制的缺陷惋惜的同时，我们更应该意识到，袁世凯这位军事强人缺乏政治远见，看不到世界民主潮流的大势，更是导致民初政局败坏的最为重要的原因。就当时的政治态势看，在激烈的南北争议中，孙中山提出解职的三大条件，即定都南京、新总统南京就职和遵守临时约法，前两项已经被袁世凯一一破解，第三项如果再不遵守，僵局将无法打开。在这种情况下，北方只有做出实质性让步才能达成和局，同意南方的内阁制安排也算是安抚南方革命党人的一个表示。具有相当政治权谋的袁世凯自然明白这一道理，他相信“只要有效地控制内阁，就不仅不会使其权力丧失，而且可以增加自己的权力，建立起一个强有力的政府。”[26](p207)何况，临时约法确立的责任内阁仅仅是一种“临时性”安排，很多不如意的地方完全可以在制定正式宪法时一脚踢开。没有现代法治意识的政治强人怎么会重视一部纸上谈兵的约法呢？正所谓成也萧何，败也萧何，袁世凯轻轻放过了革命党人设计的内阁制，然后又出尔反尔，以迅疾不及掩耳之势将内阁制毁于一旦。这位无视历史规律的大统领犹如盲人骑瞎马一般很快就临近了历史的深渊。
四、小结
民国初年的内阁制在本质上是革命党人为捍卫辛亥革命的成果而采取的一项斗争策略。它之所以能够产生，乃是各方面历史合力的作用。中国历史上的宰相当家给人们提供了历史镜像。除却革命党人维护自身权益的努力之外，立宪派的作用也值得关注。在清末的君主立宪大潮中，立宪派一直追求责任内阁，这种历史惯性发生了作用。袁世凯出于大局需要，从权变的策略出发，最终接受了这一改变。但是，各方对这一重大改变的文本内容和实践后果均缺乏研究和预判，内阁制的内部设计并没有受到任何一方的足够重视，更谈不上周密、科学、严肃的思考和评估，它们根本就没有形成共识，这就为后来的争端留下了祸根。
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［DOI编号］ 10.14180/j.cnki.1004-0544.2019.03.010
［中图分类号］ D693
［文献标识码］ A
［文章编号］ 1004-0544（2019）03-0066-07
基金项目： 山东省社会科学规划研究重点项目“民初政党政治问题的再思考”（10BZZJ01）；国家社科基金项目“我国政治协商民主的内生机理研究”（13BZZ009）。
作者简介： 许忠明（1968—），男，山东临朐人，法学博士，齐鲁工业大学（山东省科学院）马克思主义学院政党研究中心主任、教授、硕士生导师。
责任编辑 梅瑞祥
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